公共數(shù)據(jù)治理中的 價值實現(xiàn)機制

侯利陽 賀斯邁 韓帥

侯利陽上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授、國家重大人才項目青年學(xué)者

在國家未出臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理條例之前，各地方的數(shù)據(jù)監(jiān)管措施參差不齊。在這種大背景下，如何對這些數(shù)據(jù)進行妥善的管理和利用是激發(fā)數(shù)據(jù)潛能的關(guān)鍵。

隨著數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素地位的確立，對公共數(shù)據(jù)資源治理的探討也日益深入。公共數(shù)據(jù)治理的核心是通過數(shù)字化運營推動地方和全國政務(wù)的協(xié)同發(fā)展。在這個整合過程中，若各地公共數(shù)據(jù)的范圍和流通規(guī)則不一致，將產(chǎn)生諸多障礙。為此，本文選取長三角和珠三角等地區(qū)的代表性立法，對公共數(shù)據(jù)治理中存在的問題進行分析。

長三角和珠三角地區(qū)代表性的數(shù)據(jù)立法有《上海市數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱《上海市條例》）和《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱《深圳市條例》）。關(guān)于公共數(shù)據(jù)的專門立法有《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（以下簡稱《上海市暫行辦法》）、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例（草案）》（以下簡稱《浙江省條例》）和《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》（以下簡稱《廣東省管理辦法》）。這些地方立法雖表述略有差異，但對數(shù)據(jù)的定義大同小異，均將公共數(shù)據(jù)定義為：國家機關(guān)、事業(yè)單位，經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織（以下簡稱“公共管理和服務(wù)機構(gòu)”），在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集及產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。在這個定義中，如何解讀“公共管理和服務(wù)職責(zé)”的范圍以及“收集和產(chǎn)生數(shù)據(jù)的行為”是探討公共數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。

從公共數(shù)據(jù)的范圍來看，我國的地方立法將具有管理公共事務(wù)職能的組織在提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)都納入公共數(shù)據(jù)的范疇。歐盟則將公共管理和服務(wù)機構(gòu)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行了具體的分類。我國按照搜集主體劃定公共數(shù)據(jù)范圍的方式可能會導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)范圍過大的問題。其一，某些公共管理和服務(wù)機構(gòu)在履職過程中也會參與正常的市場活動。此時產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是只受市場機制影響的數(shù)據(jù)。就其性質(zhì)而言，這類數(shù)據(jù)與市場上其他私主體搜集數(shù)據(jù)的行為并無本質(zhì)區(qū)別。因此，這類數(shù)據(jù)原則上不應(yīng)當(dāng)被劃為公共數(shù)據(jù);或者即便歸類為公共數(shù)據(jù)，也應(yīng)當(dāng)屬于非公開或限制公開的數(shù)據(jù)。其二，公共管理和服務(wù)機構(gòu)在履職過程中可能會接觸到第三方擁有知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)即便由公共管理和服務(wù)機構(gòu)搜集、使用甚至擁有，也不應(yīng)成為公共數(shù)據(jù)。

相對而言，歐盟通過區(qū)分數(shù)據(jù)性質(zhì)的方式來確定公共數(shù)據(jù)的范圍更為合理。歐盟在公共數(shù)據(jù)的分類中采取了排除適用的形式，通過特別說明將可能與其他法律法規(guī)產(chǎn)生沖突的數(shù)據(jù)、涉及國家安全的數(shù)據(jù)、因市場行為搜集的數(shù)據(jù)等排除在公共數(shù)據(jù)之外。我國公共數(shù)據(jù)的開放方式有些粗放。在目前公共數(shù)據(jù)的地方立法中沒有體現(xiàn)出排除這些數(shù)據(jù)的規(guī)定。因此，在公共數(shù)據(jù)的開放目錄中應(yīng)對這些數(shù)據(jù)進行排除，或者作限制開放或不予開放的明確歸類。公共數(shù)據(jù)的定義會直接決定數(shù)據(jù)管理的范圍，進而影響數(shù)據(jù)共享和利用過程中所產(chǎn)生的權(quán)益。從公共數(shù)據(jù)定義的發(fā)展可以看出，立法早期對公共數(shù)據(jù)的界定主要是政府直接控制的數(shù)據(jù)。此后，隨著國家對數(shù)字化建設(shè)要求的不斷提高，釋放數(shù)據(jù)紅利的需求也在增加，合理地界定公共數(shù)據(jù)的范圍便成為立法和學(xué)界研究的趨勢。公共數(shù)據(jù)的爭議除了定義之外，還涉及公共數(shù)據(jù)的開放和流通問題。后者的爭議主要集中在數(shù)據(jù)的運營方式和用益權(quán)歸屬兩個方面。

不同的公共數(shù)據(jù)存在價值方面的差異。這些差異與數(shù)據(jù)本身的價值和進行存儲、加工、再利用的成本相關(guān)。在國家未出臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理條例之前，各地方的數(shù)據(jù)監(jiān)管措施參差不齊。在這種大背景下，如何對這些數(shù)據(jù)進行妥善的管理和利用是激發(fā)數(shù)據(jù)潛能的關(guān)鍵。因此，我們應(yīng)當(dāng)以盡量減少活動要素的不確定性為原則，以最大化實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的價值為目標(biāo)。完善的授權(quán)運營機制可以實現(xiàn)區(qū)域間公共數(shù)據(jù)的有效管理和標(biāo)準(zhǔn)化流通。反之，如果缺乏統(tǒng)一的流通原則，各地區(qū)容易因為發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展程度的不同而豎立起數(shù)據(jù)流通的壁壘。壁壘一旦形成，公共數(shù)據(jù)治理就會成為各地方政府的內(nèi)部治理問題，統(tǒng)一大市場的宏觀意義便蕩然無存。鑒于此，本文對公共數(shù)據(jù)的流通和利用方式進行重點剖析。

首先，公共數(shù)據(jù)的獲取是否需要付費。公共數(shù)據(jù)的流通環(huán)節(jié)包括政府間的數(shù)據(jù)共享以及通過授權(quán)運營主體向其他市場主體的數(shù)據(jù)開放。在這一過程中會產(chǎn)生數(shù)據(jù)收集、處理、存儲和傳輸?shù)某杀締栴}，因此會產(chǎn)生付費問題。已出臺的規(guī)定基本都認可應(yīng)當(dāng)以共享和免費作為公共數(shù)據(jù)的流通原則。并且，這些立法將公共數(shù)據(jù)按照可公開程度進行完全公開、限制公開和不予公開的分級處理。但各地方對于獲取公共數(shù)據(jù)是否付費依然缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。如《深圳市條例》規(guī)定：“依照法律、法規(guī)規(guī)定開放公共數(shù)據(jù)，不得收取任何費用。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”《浙江省條例》則采取公開招標(biāo)等競爭性方式，依法確定符合一定條件的法人或者非法人組織運營公共數(shù)據(jù)，該運營主體依法向用戶提供公共數(shù)據(jù)，并收取成本費用或合理收益。《廣東省管理辦法》并未提及獲取公共數(shù)據(jù)是否需要付費。上述方式大體可概括為免費、僅收取成本和收取成本加利潤這三種模式。

其次，利用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)益如何確權(quán)。公共數(shù)據(jù)發(fā)展的重要方面之一是通過再利用、加工和處理增加既有價值。因此，若利用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)益歸屬不清，則會直接削弱利用公共數(shù)據(jù)進行研發(fā)和創(chuàng)新的激勵作用。但是，各地方立法尚未就這一問題達成共識。如《浙江省條例》對權(quán)益歸屬的規(guī)定就與上海市的規(guī)定存在差異。《浙江省條例》明確指出政府招標(biāo)選定的法人或非法人公共數(shù)據(jù)運營組織對其授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)加工后形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有使用權(quán)、收益權(quán);這些加工后的數(shù)據(jù)可向其他用戶銷售，并可收取合理收益。而《上海市條例》只在總則中指出任何主體都擁有對其合法獲取的數(shù)據(jù)進行加工的權(quán)利，但沒有明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)加工后的權(quán)益歸屬。《廣東省管理辦法》對特定主體利用公共數(shù)據(jù)的使用目的進行了限制，比如“高等院校或者科研院所通過共享獲得的公共數(shù)據(jù)只能用于科研教育等公益性活動”。《深圳市條例》則沒有類似的規(guī)定。

2021年12月8日舉行的中央經(jīng)濟工作會議重申了“以高水平創(chuàng)新推動高水平市場競爭”的微觀政策目標(biāo)。現(xiàn)階段，統(tǒng)一流通與利用規(guī)則是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)潛能最大化的最佳方案。鑒于此，統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)立法可以從如下兩個方面進行探索：

第一，統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)的流通原則。政府間的數(shù)據(jù)共享屬于具有公共服務(wù)屬性的行為，因流通產(chǎn)生的成本從屬于政府行使公共職能的行為。因此，政府間獲取公共數(shù)據(jù)的申請應(yīng)當(dāng)以免費為原則。面向市場開放的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以收取成本費用為原則，也可根據(jù)使用目的適當(dāng)收取利潤。若公共數(shù)據(jù)市場流通的成本完全由政府或授權(quán)經(jīng)營主體承擔(dān)，會造成財政支出的過度消耗。長此以往，會破壞公共數(shù)據(jù)運營主體的可持續(xù)發(fā)展，最終或?qū)е鹿矓?shù)據(jù)的供應(yīng)不足，或?qū)е鹿矓?shù)據(jù)的質(zhì)量低下。我國在公共數(shù)據(jù)開放模式上較歐盟邁出了更為市場化的一步，這主要體現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)流通的收費標(biāo)準(zhǔn)和費用承擔(dān)上。采取成本加利潤的收費方式應(yīng)以區(qū)分營利和非營利的使用目的為標(biāo)準(zhǔn)。以非營利為目的申請獲取公共數(shù)據(jù)的，可僅收取成本費用;但以營利目的申請使用公共數(shù)據(jù)的，則可對之收取利潤。若在使用過程中發(fā)生目的轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)由使用主體予以補繳，或向其退還。

第二，明確使用后的權(quán)益歸屬。全國十大杰出青年法學(xué)家申衛(wèi)星在《論數(shù)據(jù)用益權(quán)》一文中明確將數(shù)據(jù)用益權(quán)分為具有控制、開發(fā)、許可、轉(zhuǎn)讓的積極權(quán)能和消極防御權(quán)能。治理公共數(shù)據(jù)的要義之一在于發(fā)揮數(shù)據(jù)的產(chǎn)能價值，通過提升數(shù)據(jù)要素的市場化促進“數(shù)字產(chǎn)能”的增長。向社會提供公開和限制公開的數(shù)據(jù)意在通過公平、自由競爭的環(huán)境向缺乏數(shù)據(jù)產(chǎn)能優(yōu)勢的中小企業(yè)提供創(chuàng)新要素和激勵，將可自由流通的公共數(shù)據(jù)納入市場化的數(shù)據(jù)運營機制之中。將使用公共數(shù)據(jù)后產(chǎn)生的新權(quán)益分配給使用主體是激勵所有市場主體利用公共數(shù)據(jù)的出發(fā)點與歸宿。對此，應(yīng)明確使用主體對合法利用公共數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的新權(quán)益享有占有、使用和收益的權(quán)利，最終建立良性發(fā)展的公共數(shù)據(jù)利用模式。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com