適老化無障礙環境建設政策法規及完善對策

劉彬 楊翠霞 田濤

(1大連工業大學，遼寧 大連 116034；2住房和城鄉建設部標準定額研究所)

在《中華人民共和國國民經濟和社會發展十四五規劃和2035年遠景目標綱要》中，把積極應對人口老齡化國家戰略實施作為獨立一章來說明，各行業正在努力為應對老齡化問題從事相關研究。另外綱要中有6處涉及“老年人”，3處提到“適老化”，涉及適老化改造、開發適老化技術和產品等；42處提及“養老”，涉及養老服務體系、智慧養老、養老保險及政策等內容；4處提及“無障礙”，涉及無障礙環境建設、信息無障礙、無障礙設施改造等。第七次全國人口普查結果顯示人口老齡化程度進一步加深，我國60歲及以上人口占總人口的18.70%，比2010年同比增長了5.444%，已達2.64億；還有8 500萬殘疾人，其中60歲以上殘疾人已占到殘疾人總數的58%。這些約占總人口35%以上的剛需人口，對無障礙環境有著巨大的必要需求。因此，本研究從適老化無障礙相關政策法規現狀及存在問題進行分析并提出相應對策，為解決人口老齡化有關問題提供參照。

1 適老化無障礙建設相關法律和行政法規現狀

自1996年《老年人權益保障法》制定，經過4次修正，現行為2018年版。2012年，針對城市建設中的公共服務設施、無障礙環境建設、無障礙設施建設、老年宜居社區等“宜居環境”建設內容首次出現在《老年人權益保障法》修正中。本研究對2011年1月至2021年7月各部委及相關政府部門發布的相關適老化(或老年人、養老、老齡化)和無障礙的法律法規部門規章進行統計分析得出，在國家級立法涉及適老化和無障礙的數量對比中，2020年最多，為16個；2011年、2013年和2014年均沒有；2021年1～8月之前已經有15個。總體上，“十三五”期間立法數量比“十二五”期間增加了16.5倍。利用頻數分析法，對“十三五”期間的53個立法文件中主要詞匯進行分析，最高的“無障礙”出現375次，“適老化”出現215次、“適老化改造”出現94次，“推進”“無障礙改造”“實施”等詞出現頻率在60～70次。2020年至今重要的立法文件，見表1。可見相關立法從老年人出行無障礙、信息無障礙、智慧養老等方面進行了相應的規定。這說明作為 “十四五”時期開局之年的2021年，國家及相關部門都比較重視適老化無障礙方面內容。

表1 2020年至今國家級實施適老化無障礙環境相關行政法規的規范性文件

同理，本研究統計了全國各省、直轄市、自治區地方性法規、規范性文件和地方工作文件等，總體上，“十三五”期間政策文件數量比“十二五”增加了21.6倍，達到801件(表2)。適老化無障礙環境立法數量上安徽最多，江蘇次之，西藏數量最少。其中地方性法規整體呈現平緩發展趨勢，各地發展數量較少，其中江蘇、福建、上海、河北、云南、海南立法數量均為2個。地方規范性文件整體呈波動發展趨勢，各地發展數量不均衡。安徽立法數量最高，江蘇和云南次之。從地方性法規及地方規范性文件統計情況看，整體呈現兩極化趨勢，長三角地區、珠三角地區及京津冀地區省(市)的適老化無障礙環境立法數量相對較多，而西北地區的立法相對較少。

表2 2011年至今適老化無障礙地方性法律法規及政策文件數量對比(n)

2 適老化無障礙建設相關標準的現狀

從2012年《無障礙環境建設條例》頒布起，國務院多次對養老服務及適老化改造等發文，如《關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)、《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發〔2016〕8號)、《關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》(國發〔2017〕9號)等。這些法規政策文件為技術規范與建設標準提供了依據。近些年，北京、上海對近十幾年適老化和無障礙相關規劃和設計類國家標準和行業標準進行統計，包括：①綜合類：《無障礙設計規范》GB50763-2012(2012年施行)；②信息與產品類：《無障礙設計盲文在標志、設備和器具上的應用》GB/T39758-2021(2021年施行)、《包裝 無障礙設計一般要求》GB/T37434-2019(2019年施行)、《面向老年人的家用電器設計導則》GB/T36934-2018(2019年施行)、《公共信息導向系統 基于無障礙需求的設計與設置原則》GB/T31015-2014(2015年施行);③規劃類：《城鎮老年人設施規劃規范》GB50437-2007(2018年版)(2018年施行)、《城市居住區規劃設計標準》GB50180-2018(2018年施行)、《城市公共服務設施規劃標準》GB50442-2008(2018年版)(2018年施行);④建筑類：《老年人照料設施建筑設計標準》JGJ450-2018(2018年施行)、《社區老年人日間照料中心設施設備配置》GB/T33169-2016(2017年施行)、《療養院建筑設計標準》JGJ/T40-2019(2019年施行);⑤交通類：《城市公共交通設施無障礙設計指南》GB/T33660-2017(2017年施行)、《鐵路旅客車站設計規范》TB10100-2018(2018年施行)；⑥服務類：《老年旅游服務規范景區》 GB/T35560-2017(2018年施行)。現有技術規范和建設標準對老年人居住與公共服務設施環境〔1～3〕、適老化信息無障礙等無障礙建設〔4～6〕、養老及照料設施建筑無障礙建設〔7～9〕、交通設施及環境無障礙建設〔10，11〕等相關規劃和設計進行了一些規定，但面對大量老舊小區中不同層次、不同需求居家養老的適老化改造要求，具體相關技術規范的精細化、驗收標準及評價、改造實施后涉及老年人活動及安全等問題應設定相關標準規范〔12，13〕。上海、浙江和山東等地的主管部門因地制宜發布了適老化改造和無障礙環境建設的相關地方標準。據第七次全國人口普查結果，上海崇明區、楊浦區、靜安區和普陀區的60歲以上人口占其總人口30%以上，所以上海比較重視養老服務，2013年后出臺了《上海市養老設施布局專項規劃(2013-2020)》《關于推進老年宜居社區建設試點的指導意見》(滬老齡辦發〔2014〕10號)和《上海市無障礙環境建設與管理辦法》(滬府令〔2021〕45號)等，這些對上海適老化無障礙環境建設提供了原則和要求。

3 適老化無障礙環境缺點

3.1適老化無障礙環境相關立法體系不完整 雖然2012年《無障礙環境建設條例》實施填補了我國無障礙環境建設行政法規的規范指導，但相關效力層級較低、法律體系不夠完善、法律責任不明確等，不利于無障礙環境建設的快速推進和老年宜居環境建設。在法律層面，《殘疾人保障法》中“第七章 無障礙環境”專門對殘疾人的無障礙設施、無障礙環境等進行了規定，《老年人權益保障法》中“第六章 宜居環境”對老年人的無障礙設施、無障礙居住環境等進行了規定。這些法律條文對無障礙環境有相對集中體現，但涉及道路、交通、建筑等方面無障礙內容并沒有在《道路安全法》《民用航空法》《鐵路法》《建筑法》等立法中出現具體要求，造成不同法律之間缺少統一性與協調性〔14〕。

3.2適老化無障礙環境相關立法內容滯后 現行的《無障礙環境建設條例》對信息無障礙規定已經無法滿足當前老年人日常生活需求，社區服務無障礙部分也不能滿足老年友好型社區標準。另外，公共設施適老化改造中，針對“點”部的無障礙設施進行了規定，但沒有形成整體的、系統的無障礙流線，對于老年人及殘疾人平等參與社會文化活動的需求無法滿足。在無障礙環境的竣工驗收、備案等相關部分內容存在空白，無障礙檢查與評估機制有缺失〔15，16〕。這都是現行《無障礙環境建設條例》部分內容存在局限、缺失和滯后的原因，也是適老化無障礙環境必需立法原因之一。

3.3適老化無障礙環境相關立法責任不明確 《無障礙環境建設條例》中多以“意見”“試行辦法”“暫行辦法”“通知”等形式出現相關要求，不僅難以落實，而且責任不明確。“政府”“相關部門”“相關機構”等詞沒有明確指出法律責任部門、監督管理部門的相關責任與要求；對于違反《老年人權益保障法》《殘疾人保障法》《無障礙環境建設條例》的機構、單位或個體，缺少明確的監管監督部門嚴格執法。在新建建筑與老舊小區改造工程中，適老化無障礙環境建設部分存在系統性、功能性、普適性較差；安全疏散得不到保障；對重大安全災害缺乏應對方案等問題。此類問題多數因責任部門、監管部門、評價部門的責任不明確造成。因此，加快適老化無障礙環境相關立法建設，明確政府職責和相關部門職責勢在必行。

4 對 策

4.1加快推進適老化無障礙立法及相關政策實施 適老化無障礙立法是無障礙環境建設在立法基礎上的。加快推進適老化無障礙立法，建立無障礙依法治理體系，健全法規制度，細化條例標準，加強政策支撐，推進規劃舉措，明確督導監管，加強體檢驗收，保障公益訴求，倡導信用評價，加快效能轉化，彰顯法治效應，為適老化無障礙環境建設提供法治治理保障。適老化無障礙環境建設涉及層面較多，政府機構有必要聯合制定有效的協調機制，聯合辦公，統一標準，明確責任，加快各部門制定并實施適老化無障礙立法與相關條例。構建多部門聯動的政策執行機制，人民政府出臺老舊小區、社區養老、居家養老等適老化無障礙改造或新建項目政策、計劃、審批及其他相關要求的管理規定；國土規劃出臺適老化無障礙改造規劃建設、土地利用等管理要求；老齡辦出臺為老年人生活、就醫、照護等服務的適老化無障礙環境建設的要求；殘聯出臺為殘疾人服務的適老化改造相關的服務及技術要求；住建出臺適老化無障礙設施、無障礙環境、信息無障礙所涉及各項工程技術要求；交通出臺適老化無障礙交通出行、交通設施等服務及技術要求；工信出臺適老化信息無障礙服務、技術及管理等細則；財政出臺適老化改造、無障礙設施管理維護等的財政補助、稅費優惠等支持政策；工商出臺適老化設施改造或無障礙建設項目的行政許可和產權登記制度。應加強省市級人民政府、殘聯、國土、住建、工商、工信等部門的政策協同；形成多部門并聯審批，提高適老化無障礙項目審批效率；項目實施方案批復后，集中受理和批復立項，快速完成工商、消防、財政等行政審批和許可。各地應加快編制適老化無障礙環境建設相關政策文件，明確無障礙環境建設在城鄉規劃建設中發展目標和重點任務，細化其階段性工作要求，適應各地方經濟建設與發展水平，保障適老化無障礙環境快速建設，也推動無障礙環境建設立法的順利實施。

4.2明確政府機構、執法監管部門、社會監督體系責任與范圍 通過相關立法、政策及實施標準明確規劃、設計、建設、改造、施工、維護及監管責任，強調適老化無障礙環境建設的普惠性、通用性、包容性、必要性、持久性等特點。明確政府機構與執法監督監理部門職責、權利、義務及懲戒規范和標準，嚴格執法，有效保障適老化無障礙環境順利建設。明確社會監督與評價體系的責任與范圍，強化全民參與、全民建設、全民監督、全民使用等觀念，推進環境建設測評體系應用，落實社會監督體系工作細則，提升建設適老化無障礙環境社會意識。扶持律師訴訟、無障礙公益訴訟法律手段、第三方機構監管、認證機制，市民協同參與規劃、設計、施工、監管等工作，切實落實老年人生理心理需求，將適老化、適殘化、智慧化環境建設精細落地。

4.3完善和細化適老化無障礙技術標準 中央各部委和地方政府有必要在相應的法規、部門規章及指導意見中補充、完善和細化出符合適老化無障礙環境建設與改造的規范、標準及操作指引，明確適老化無障礙環境建設的目標和內容。依據《無障礙設計規范》完善、細化并滿足全齡型無障礙空間與設施的標準尺寸。強制信息無障礙標準實施，優化社會全面服務意識，推進智慧科技發展；應加快建立和完善一套適用于殘疾老年人應用的專門性技術標準，推動和細化總體性標準、通用性標準、產品標準和應用標準的適老化信息無障礙標準體系建立。

4.4鼓勵支持社會參與并傳播無障礙文化 適老化無障礙環境建設不僅需要國家和地方制定法制法規，更需要社會全民支持和參與。一是支持民間組織積極參與監督評價適老化無障礙環境建設，管理維護適老化無障礙設施；二是調動社會資本參與適老化無障礙環境建設，鼓勵引導政府與社會資本合作，公共服務融資改造適老化公共服務環境與適老化居住環境，有效緩解政府財政壓力；三是增強居民自建和維護監督意識，自主改造適老化無障礙居住環境，積極維護監督無障礙公共設施與服務；四是廣泛傳播信息無障礙的文化和社會意義，普及理念從而達到共治、共建、共享數字化的美好生活。