高標準農田建設現狀、存在問題及對策
——以榆林市榆陽區為例

藺亞莉，杜 娟

(陜西省榆林市榆陽區農田水利綜合開發中心，陜西 榆林 719000)

建設高標準農田，是鞏固和提高糧食生產能力的重大舉措，是符合現代農業轉變經營和生產方式的發展需求。陜西省榆陽區按照國家農業綜合開發高標準農田建設示范工程建設標準，結合當地農業發展的實際情況，扎實推進高標準農田建設。 通過高標準農田建設，不僅完善了耕地基礎設施，有效提高了耕地的利用率，而且進一步優化了耕地灌溉方式和農業種植結構，提升了糧食產能，保障了糧食安全。

1 榆陽區高標準農田建設基本情況

榆陽區隸屬于陜西省榆林市，位于陜西省北部，與內蒙古自治區烏審旗相毗鄰，下轄19 個鄉鎮、12個街道辦事處、9 個國營農林場、317 個鄉政村。 總土地面積705300 hm2，風沙草灘區約占75%，丘陵溝壑區約占25%。

榆陽區從1992 年開始大力推進改造中低產田和高標準農田建設，基本上實現了單塊200 hm2以上的耕地高標準建設、現代化經營、高效益收益。 榆陽區政府高度重視高標準農田建設工作，堅持高標準設計、高質量建設、高效率推進的理念，緊緊圍繞改善農業基礎設施、提高農業綜合生產能力，以實現促進農業增效、農民增收、農村發展為目標，扎實穩步推進高標準農田建設，取得了顯著效果，建設進度和建設質量均位榆林市前列，有力提升了農業綜合生產能力，保障了糧食產能，為加快榆陽區現代農業發展創造了條件[1]。 榆陽區高標準農田建設項目在機構改革前以國土資源局、水利局、農業農村局等多部門建設為主，機構改革后，高標準農田建設職能統一，由農業農村局做好項目申報、 初步設計編制并組織項目實施等工作。

1.1 建設面積

榆陽區耕地面積88400 hm2，永久性基本農田60000 hm2，截至2021 年已建成高標準農田項目29467 hm2。榆陽區每年以2300 hm2的進度扎實推進高標準農田建設，2021 年度計劃建成高標準農田2453 hm2。

圖1 榆陽區高標準農田建設項目進度

1.2 建設周期

從資金撥付到區至項目完工所需時間一般為8個月，當年年末完成建設任務80%，當年資金兌付80%。次年5月份完工，完成計劃100%，待項目竣工審計完成后，兌付資金比例95%。 其中，招投標包括委托招標代理公司、編制招標文件、發布招標公告、投標公司報名資格審核、開標、中標公示等招標程序需45 d 左右。 當年9月份開工建設，項目施工期需210 d左右。次年5月由施工單位、監理、鄉鎮聯合自驗，6月完成市、 區級部門聯合驗收，8月完成省級部門抽查驗收。

1.3 建設成本

以2020 年為例，共下達榆陽區高標準農田補助資金3822.95 萬元，群眾自籌118.084 萬元，平均投資成本為1.9 萬元/hm2。其中直接建設費用3698.7萬元，占總成本的93.85%；招標代理費用6.79 萬元，占總成本的0.17%；勘測設計費用76.95 萬元，占總成本的1.95%；工程監理費用54.61 萬元，占總成本的1.39%； 項目管理費用88.32 萬元，占總成本的2.24%；質量檢測費用9.88 萬元，占總成本的0.25%；耕地質量等級評價費用5.8 萬元，占總成本的0.15%（表1）。

表1 建設成本

1.4 建設主體責任

榆陽區農田水利綜合開發中心作為項目業主，負責項目設計、 施工單位招投標和監理單位招投標、項目實施與建設管理、項目審計和項目初驗。 鄉鎮政府和村集體組織負責項目施工環境、項目工程質量監督和工程管護。 項目區農民群眾高度參與和積極投入，全程監督項目建設過程。

1.5 項目規劃原則

榆陽區按照“十四五”高標準農田建設規劃要求，采用高標準農田建設面積上圖入庫不能重疊原則，經過與“十二五”以來高標準農田建設成果進行上圖對比，擇優選擇高標準農田建設項目。 優先安排干部群眾積極性高、組織協調能力強的鄉鎮；優先支持“一戶一田”整合到位或產權制度改革較好的村組；重點建設農戶急需的通田到地灌溉渠道、機井等設施。 在選擇項目上，對鎮、村兩級領導班子力量不強、積極性不高、項目立地條件差、“一戶一田”整合不到位的高標準農田建設項目，不予立項。

2 榆陽區高標準農田建設的經驗做法

近年來，榆陽區將高標準農田建設作為實施鄉村振興戰略，實現農業增效、農民增收的重要抓手，深入貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰略，大力推進高標準農田建設，堅持“三早”“三權”“三抓”，高位推進，精心實施，不僅全面完成了建設任務，而且做到了進度快、標準高、形象好。

2.1 早謀劃、早啟動、早見效

在實施高標準農田建設時始終立足一個“早”字，以項目庫建設為抓手，不等不靠，對下年項目提早謀劃踏勘，提早制定項目初步設計和實施規劃方案。 在群眾自籌到位的情況下，在年度計劃的項目村年初春播前安排增施有機肥、農田防護林網建設項目，水源工程、農電工程在秋收后實施，實現群眾自籌項目提早實施。2020 年度全區2073.3 hm2高標準農田建設項目，從立項到驗收只用了10 個月時間，2021 年5月底項目如期竣工并交付使用，春耕期投入農業生產，發揮了較好的經濟效益，成為榆林市第一個完成任務的縣區，實現了當年項目當年完成，任務完成率100%。 2021 年度高標準農田建設項目中標企業已于2021 年9月20日全部進場，按期開工建設。 2022 年度高標準農田建設項目前期規劃的初步設計已完成。

2.2 保證群眾知情權、參與權、監督權

高標準農田建設關乎項目區每個群眾的切身利益，保證群眾的知情權、參與權和監督權是項目實施的關鍵。 在實施高標準農田建設前，全方位、廣覆蓋、多層次進行高標準農田建設宣傳，前期做到群眾知道高標準農田水利建設補貼的政策、 項目建設內容、項目籌資投勞情況；在實施過程中，做到實施方案、籌資投勞、項目竣工驗收讓群眾討論通過；在項目實施全過程中，保證規劃設計群眾參與、工程實施群眾參與、驗收考核群眾參與。 只有充分尊重群眾的“三權”，才能使群眾參與到項目中，才會提高籌資投勞的積極性。

2.3 抓規劃、抓監管、抓質量

在項目初步設計編制時，榆陽區農田水利綜合開發中心和設計單位的工作人員深入田間，對擬建鄉鎮村組提前謀劃、實地測量，力求初步設計科學、合理。在項目實施中，為守住工程質量這一高標準農田建設項目的“生命線”，重點抓好影響工程質量的施工招標、質量監管、進度控制、竣工驗收等關鍵環節，實行定期調度制。各標段嚴格實行區農業農村局、鄉（鎮）、村、監理、群眾“五級監督機制”，盯緊每個單項工程，嚴把每個施工環節，督促施工進度，確保工程建設質量。 工程完工后及時向項目所在村組辦理產權、資產移交，建立管護制度和管護基金體制，確保長期運行。引進具有檢測資質的第三方檢測機構，采取送樣、見證、抽檢等方式，全過程檢驗，提高檢測驗收的科學性、合理性、權威性[2]。

3 高標準農田建設存在的問題

雖然榆陽區的高標準農田建設取得了一定成效，但仍舊存在耕地總體質量不高、投資水平低、建成的灌溉農田未達到高標準配套等問題[3]。

3.1 投資標準低

按照“田地平整肥沃、水利設施配套、路相通渠相連、旱能灌澇能排”的要求，目前中央和省級的平均財政投資為17550～19200 元/hm2，部分項目只對農田基礎水利設施進行改造，不能完全達到高標準要求。

3.2 管護經費短缺

受自然災害破壞、 建后管護不力等因素影響，已建成的高標準農田設施存在不同程度的損毀問題，項目區存在“想管沒有資金管”的問題，管護資金嚴重不足，影響了農田建設水電配套設施的管護維修和使用壽命。

3.3 群眾觀念陳舊

留守種地的都是50 歲以上的老弱群體，文化教育程度低、思想比較保守，土地長期規模流轉率低，習慣了大水漫灌的灌溉方式，一時難以接受高效節水灌溉方式，對新思想、新理念不能完全接受，種植觀念仍然停留在小戶種植的模式上，對現代化農業發展及水肥一體化的認識不到位，嚴重制約水肥一體化的推廣應用。

3.4 管理人員知識匱乏

由于事業單位機構改革，多個單位進行整合，人員變動大，專業性明顯變弱。 高標準農田建設涉及土地資源、水資源、作物學、水利工程、電力工程、環境保護工程等多方面的專業知識及工程施工技術規程和標準，管理人員專業知識和實踐經驗缺乏，對高標準農田建設認識不足，管理不到位[4]。

4 對高標準農田建設的對策和建議

4.1 加大財政投入，解決資金缺口

按照建設任務不減少、建設標準不降低、建設質量有提升的要求，切實解決高標準農田建設資金缺口問題，整合不同的涉農項目資金用于高標準農田建設，形成高標準農田建設的強大合力。

4.2 完善管護資金，健全管護機制

落實農田管護制度，進一步加大基礎設施維護資金的投入，制定基礎設施維護計劃，盡可能延長農田基礎設施使用壽命。建議將農田設施管護資金納入鄉鎮財政預算，明確不可預見災損的資金來源與責任主體，用于因不可抗力造成的設施損毀、耕地損壞等的修復；質保期內的由原建設單位負責修復，質保期外的按涉及修復金額大小，由所在鄉鎮或區級財政預算進行修復。 項目竣工驗收后，組織鎮村管護人員進行統一培訓，增強其管護意識及能力。

4.3 加強部門協作，應用新技術

加強與水利部門的協作，積極配合水利灌溉管理單位及時調整灌溉制度，科學應用節水灌溉新技術，為發展水肥一體化高標準農田創造條件。與區級農技部門協作，積極改善農田土壤屬性，應用先進耕作技術，進一步提高耕地質量，增加土地培肥能力，嚴格控制化肥農藥的使用，以達到提高農田耕種質量、產量的目的。

4.4 加強業務培訓，提升管理水平

建議市、區農業農村局對高標準農田建設項目管理人員統一進行業務培訓，講解農田建設政策制度和具體操作實務，強化政策意識，提升農田建設管理者的業務能力和管理水平，為有序高效推進高標準農田建設工作奠定堅實基礎。