省市縣三級聯動轉移支付政策績效評價路徑研究
——以S省農業保險保費補貼項目為例

●夏和飛 李巧娜 韓晨璋

一、S省農業保險保費補貼項目簡介

（一）項目背景

農業保險是專為農業生產者在從事種植業、林業、畜牧業和漁業生產過程中，對遭受自然災害、意外事故疫病、疾病等保險事故所造成的經濟損失提供保障的一種保險。由于農業保險損失頻率及程度較高，要實現農業保險業務的財務平衡，保險費率較高，僅依靠農戶、農業生產經營組織自身難以承擔。為幫助農戶、農業生產經營組織支付部分保費，進一步緩解農業保險的供需矛盾，使保費達到保險公司和農戶、農業生產經營組織普遍接受的水平，S省設立了農業保險保費補貼項目，由財政對農業保險保費提供一定比例的補貼。

（二）項目實施內容

項目實施內容為向投保特定險種的農戶、農業生產經營組織發放農業保險保費補貼。補貼險種包括納入中央補貼范圍險種和納入省級補貼范圍險種。納入中央補貼范圍的險種包括水稻、小麥等若干個種植業保險，育肥豬等若干個養殖業保險，公益林等若干個品種的森林保險；納入省級補貼范圍的險種包括特色農產品大豆、馬鈴薯等若干個品種保險，大蒜、馬鈴薯等特色農產品目標價格保險。中央財政補貼資金與省級財政補貼資金針對各個地區（東部、中部、西部、產糧大縣、大災試點縣等）不同險種的補貼比例有所不同。

（三）項目預算安排及資金使用情況

201X年S省中央財政補貼資金實際下達187308萬元、省級財政補貼資金實際下達134000萬元，共計321308萬元，為項目績效評價范圍，涉及全省X個地市X個縣（市、區）。201X年S省實際使用中央補貼資金184922.5萬元，使用省級補貼資金124134.66萬元，共計309057.16萬元，預算執行率為96.19%。

（四）項目組織管理及流程

項目實施過程中，省市縣聯動開展，其中省級部門負責當年度整體資金申請、資金分解下達，以及整體把控農業保險保費實施；市縣各部門負責具體資金管理、監控，以及農業保險保費補貼工作的實施。在此基礎上，各級財政部門負責編制項目預算，編制年度補貼資金申請、結算報告，負責本級補貼資金的籌集、撥付、管理、結算并監督下級部門落實上述相關工作，同時動態監控補貼資金，定期開展自查工作；各級業務主管部門牽頭種植業、林業、畜牧業、目標價格保險保費補貼工作，并與財政部門、保險監管等部門協同配合，落實農業保險保費補貼工作；各級保險經辦機構則具體承擔全省農業保險工作，負責合理設置補貼險種的賠付條件，宣傳農業保險保費補貼政策，負責災后查勘、定損、理賠工作。項目具體管理流程見下圖1：

圖1 S省農業保險保費補貼項目資金管理流程

（五）績效目標

項目的總體績效目標為：農業保險覆蓋面和風險保障水平顯著提高，逐步實現農業保險應保盡保；定損理賠機制逐步完善，農戶參保意識明顯提升，農民收入得到保障；推動森林保險工作開展，提高公益林、商品林和經濟林投保比例，市縣生態安全，穩定林農收入預期；政策性畜牧業保險補貼覆蓋范圍明顯擴大，養殖戶抗災風險能力明顯增強；補貼品種、地區適度增加，保障能力、保障水平不斷提升。

項目的年度績效目標為：各地區應承保的險種標的全覆蓋，種植業、養殖業、森林、特色農產品目標價格保險投保計劃完成率100%，三大糧食作物投保面積覆蓋70%，公益林投保率達80%，商品林投保率達30%；農作物保險風險保障水平達90%，絕對免賠額為0，保險經辦機構查勘理賠及時，理賠結案率100%。風險保障總額較前一年增長，受災農戶直接物化損失補償率達到90%；農業保險政策知曉率85%以上；億元保費投訴量低于10件；直接受益與潛在受益農戶滿意度達85%以上。

二、評價設計與實施

（一）評價思路

本次績效評價的主要目的是通過考察201X年S省農業保險保費補貼項目完成情況，評價項目資金使用的經濟性、效率性和效益性，掌握項目的主要績效，發現存在的主要問題，并提出針對性的建議，以進一步提高財政資金的使用效益。

基于上述評價目的，本次績效評價的主要思路為：通過梳理農業保險保費補貼相關的政策文件，明確省、市、縣三級財政部門、業務主管部門、保險經辦機構在項目投入管理、過程管理方面承擔的主要責任，以及項目實施各環節的關鍵要素及要求，進而梳理出評價重點關注的問題：一是各級相關部門對項目的執行保障力，二是項目具體實施主體保險經辦機構承保、理賠等工作的規范性、效率性，三是項目績效目標的實現程度。

根據上述評價思路，項目從投入、過程、產出、效果四個維度設計了評價指標體系。投入及過程管理類指標，重點考察資金到位率、管理制度健全性、職能分工明確性、部門間協調配合規范性、保險經辦機構展業規范性、資金使用合規性、財務監控有效性等指標，用以反映各級部門對項目的執行保障情況，以及工作開展的規范性和效率性。產出和效果類指標，通過各險種投保率、農作物風險保障水平、理賠結案率、理賠兌現率、風險保障總額增長率、受災農戶災害損失降低率、政策知曉率等指標考察項目的效率性和效益性，并與過程管理類指標進行銜接，確保評價指標體系邏輯合理。指標框架詳見表1。

表1 S省農業保險保費補貼項目績效評價指標體系框架

鑒于項目涉及省、市、縣三個層級，且各層級承擔的責任和管理重點各不相同，由此，針對省、市、縣三層級分別設計一套評價指標體系，并將三個層級的評價指標體系進行聯動，即省、市、縣三級評價指標體系的考核方向、考核思路一致，但考核的側重點不同。同時，評價組將省級評價指標體系的部分考核維度與市級評價指標體系相關聯，市級評價指標體系的部分考核維度與縣級評價指標體系相關聯，最終形成省、市、縣三級聯動的評價指標體系。省級層面重點考察省財政廳金融處和省農業農村廳、省自然資源廳等業務主管部門對項目的組織情況及對下級部門的監督管理情況；市級層面重點考察市級財政部門補貼資金的籌集、撥付、管理、結算工作，以及財政部門和主管業務部門對下級部門的監督管理情況；縣級層面的考察重點是財政部門補貼資金的籌集、撥付、管理、結算工作，主管業務部門的組織管理、政策宣傳、引導等業務落實工作，保險經辦機構的政策宣傳、承保、查勘定損、理賠等具體實施工作。

具體來說，以“財務監控執行有效性”指標為例，梳理省、市、縣各自職責分工，以及在保險保費項目中的側重點，分別梳理考核要素，并對各考核要素進行賦分，同時在形成最終得分時，將市縣得分聯動至省級得分，即項目得分。如表2所示。

表2 省、市、縣三級聯動評價指標樣例

（二）評價實施

本次績效評價采取創新評價組織模式，即預算績效評價中心、中介機構、縣級財政部門三方聯動的模式。具體方式如下：S省財政廳委托中介機構以第三方的身份與S省預算績效評價中心聯動實施本次績效評價工作，同時，S省預算績效評價中心又與各縣級財政部門進行聯動協作，為績效評價實施提供人力保障。其中，S省預算績效評價中心負責本次績效評價工作的牽頭組織、總體進度管理等；第三方負責評價指標設計、工作方案撰寫、培訓指導、技術支持、評價工具表單設計、調研組織安排、指標評分、總報告撰寫等工作；各縣級財政部門參與評價人員負責數據采集具體實施、分報告撰寫等工作。

此外，本次績效評價通過預算績效管理平臺實施，具體包括：基礎數據采集，數據復核與分析，滿意度問卷設計、發放及結果分析，指標評分，模型分析等。評價實施前，評價組對參與調研的人員進行了統一培訓，并在平臺實際使用過程中全程指導。預算績效管理平臺智能化地實現了省、市、縣三級基礎數據的線上采集、滿意度調查問卷數據線上采集；基礎數據收集完成后，系統對所有數據進行邏輯判斷，評價組就系統報錯結果與各被評價單位溝通并確認數據；系統自行分析滿意度調查問卷數據，并自行出具滿意度調查結果及分析報告；指標評分與基礎數據表搭建邏輯勾稽關系，系統根據內部邏輯，自動拉取數據并計算評分；系統基于基礎數據及評分結果進行模型分析；評價組綜合運用系統分析結果，結合實地調研數據，分析項目最終成效及問題，將最終成果呈現在績效評價總報告中。

（三）評價分析與結論

1、評價結論及分析。201X年S省農業保險保費補貼項目最終得分為90.15分，績效評級為“優”。投入類指標得分率為93.4%，過程類指標得分率為91.59%，產出類指標得分率為85.36%，效果類指標得分率為91.66%。

2、主要績效。一是逐步擴大農業保險保障范圍，提高農業抗災復產能力。農業保險保費補貼品種和范圍逐步擴大，進一步明確了各級財政部門負擔比例，提高了部分險種保障水平，開展了小麥全成本保險試點工作。隨著農業保險保障范圍的擴大，農戶切身感受到了“農業保險關鍵時刻保生產”的重要作用，提高了農業抗災復產能力，促進了農業穩定發展，如旱災造成的損失率從40%降低到30%。

二是保險機構采用收支兩條線管理，市公司統一支付理賠款。保險經辦機構采用收支兩條線的管理方式：保費收入直接匯總至市公司；理賠支出采用銀企直接支付系統，理賠案件受理后，經勘察定損后逐級上報，審核通過后，由市公司按照縣公司申請統一劃撥，不受保費收入情況影響，因而，在保費未到位或未全額到位的情況下，不影響農戶理賠。

三是改革工作模式，創新發展工作思路。多數市縣完善了政策性畜牧業保險與病死畜禽無害化聯動機制，利用畜牧業智慧發展監管平臺加強跟蹤監管督導。同時，建立了病死畜禽無害化處理廠運行平臺，采取生豬保險理賠與無害化處理廠聯動模式，依托遠程電子平臺實現保險理賠查驗等數據收集、運轉同步開展，實現信息數據共享，簡化理賠流程，提高養殖戶投保的積極性?？蛻粜畔⒉杉ぞ呒夹g創新，在各市縣推廣E農險中的OCR客戶信息采集工具，可解決農險傳統作業模式中存在的客戶身份證、銀行卡收集不規范等問題，在E農險APP上補充收集農戶投保材料，逐步建立客戶影像資料檔案庫，為承保、理賠業務流程中的客戶資料管理工作提供便捷。

3、存在的問題。第一，補貼資金撥付不及時，財務監控力度待提升。普遍存在縣級補貼資金撥付不及時的情況，具體表現為，上半年完成承保簽單的保費補貼資金普遍于下半年撥付，或者部分保費補貼資金跨年度撥付。財務監控方面，一是市級財政部門普遍未有效履行財政監控職責，未對下轄各縣農業保險保費補貼專項資金的使用情況采取財政檢查等財政監控措施；二是部分縣級財政部門僅局限于補貼資金的發放，但對所申請補貼資金的核實監管工作不到位；另外，各縣普遍未開展補貼資金自查工作。

第二，項目組織及監督管理工作不到位。其一，市級業務主管部門監督管理工作的參與度較低，未參與指導區縣農業保險工作的落實，未參與補貼資金的審核；其二，部分縣級業務主管部門的項目過程管理不到位，對實地核查的跟進程度不夠，導致保險公司投保及理賠數量與業務主管部門掌握數據不一致；其三，政策宣傳力度不足，部分縣（區、市）的農業保險政策宣傳主要依賴保險經辦機構，業務主管部門的參與度較低，政策的宣傳深度不夠，部分已投保的農戶仍不完全知曉保險條款、保障范圍、理賠流程、賠償標準等；其四，縣級保險經辦機構的篩選機制不明確，縣級層面普遍未通過政府采購形式確定保險經辦機構，也未明確保險經辦機構的篩選原則、標準，未形成科學、合理的保險經辦機構篩選機制。

第三，保險經辦機構承保和理賠業務規范性有待改進。一是承保業務不夠規范。集體投保的保單普遍存在由村支書或保險經辦機構工作人員代簽的現象，未與保單涉及的所有農戶逐一簽字確認；存在農戶自付保費由保險公司工作人員收繳至個人賬戶，再轉賬至公司賬戶的情況，導致保費滯留時間較長，存在資金合規風險以及保險單出具不及時等問題。二是理賠業務不夠規范。經各評價組核查確認，部分保險經辦機構的理賠相關流程資料不齊全，如存在保險經辦機構未與農戶簽訂賠償協議的問題；理賠查勘記錄表存在代簽現象；養殖業理賠資料中缺失無公害化處理的相應記錄。三是理賠不精準。個別區縣在災害發生后查勘定損的過程中，保險經辦機構采用同一標準進行理賠，但實際理賠金額與農戶因災害發生的損失金額相差較大，農民損失程度未能有效降低。

4、建議及改進措施。一是加快補貼資金撥付進度，進一步加大財政監控力度。其一，建議市級財政部門進一步提高農業保險保費補貼年初預撥比例，確保上級預撥保費至少能夠滿足縣（區、市）上半年補貼資金支出需求。其二，建議各級財政部門進一步優化資金申請、撥付流程，提高資金申報審批效率。其三，縣級財政部門應與各業務主管部門協調配合，并督促業務主管部門及時與保險經辦機構溝通協調，及時核定補貼金額、提報資料。其四，建議各級財政部門與有關業務主管部門聯合開展農業保險保費補貼資金的監督檢查，市級財政部門可定期或根據需要對縣級財政部門開展監督檢查，縣級財政部門可開展對補貼資金的自查工作，同時，應確切落實補貼資金的核實工作，以確保補貼資金發放的準確性。

二是強化組織及監管工作。其一，建議市級業務主管部門提高監管工作的參與度，對各縣（區、市）農業保險保費補貼工作的落實進行監督指導，參與補貼資金分配工作，提高資金分配的合理性。其二，建議縣級業務主管部門確切落實相關基層監管工作，及時跟進保險理賠的查勘定損。其三，加強政策宣傳力度，一方面，建議省級、市級業務主管部門聯合保險經辦機構分公司加大廣播、電視等媒體宣傳力度；另一方面，建議縣級業務主管部門聯合各保險經辦機構通過入村入戶宣講政策、張貼宣傳標語等手段強化政策宣傳力度，并督促保險經辦機構充分講解保險條款、保障范圍、賠償機制等內容，以提高農戶政策知曉度。其四，建立縣級保險經辦機構的篩選考核機制，明確保險經辦機構的篩選標準、篩選原則、篩選方式，確保篩選結果公開、公平、公正、合理；引入農業保險經辦機構考核機制，明確考核標準、考核時間、考核方式，引導保險經辦機構加大農業保險業務投入，提高農業保險服務水平。

三是確保承保和理賠業務的規范性。其一，確保投保業務的規范性。保險經辦機構應與保單涉及的農戶逐一簽字確認，并仔細核對投保人賬號、身份證、聯系方式等信息，確保農戶充分知曉保險標的、保費、理賠機制等相關保險信息；規范保費收繳程序，杜絕農戶將保費交至保險經辦機構員工個人賬戶再轉交至公司賬戶的情況，以避免財務風險以及因保費滯留而影響投保及時性的問題。其二，確保理賠業務的規范性。建議保險經辦機構強化理賠流程規范性管理，應確保與農戶簽訂賠償協議，并嚴格按照協議約定內容進行理賠，理賠相關流程資料應齊全、規范。其三，根據農戶實際受災情況及發生的損失額，準確測算農戶投入成本并根據保險合同規定進行精準理賠，降低農戶損失。

三、案例總結與展望

（一）案例優點

一是分層級設計評價指標體系，突出各層級的考核重點，并實現指標的聯動性。省、市、縣三級聯動的評價指標體系，全面考察了省、市、縣三個層級的管理側重點，并明確了各管理內容的責任主體；同時，三級聯動的評價指標體系從整體上確保了評分的完整性和科學性，即同時涵蓋了本層級的考核重點和下面層級的評分情況。

二是通過預算績效評價中心、中介機構、縣級財政部門三方聯動模式，提高績效評價水平，推行績效評價理念。本次績效評價由S省財政廳績效處委托，省財政廳預算績效評價中心負責統籌主導，省財政廳金融處等相關處室配合，以技術專業、經驗豐富的第三方機構為支撐，由各縣級財政部門進行具體實施，三方參與、協同工作，既依靠省財政廳預算績效評價中心強有力的統籌能力，為工作的開展提供了組織保障，又充分借助了第三方機構在績效評價方面的專業特長和技術支持，有力保障了績效評價的全面性、專業性和權威性，還發揮了縣級財政部門熟悉財政財務管理工作的優勢，解決了人員力量不足的問題。同時，通過以評促建、以干代訓的方式形成良性循環，規范業務流程，積累業務經驗，加快人才培養，強化了縣級財政部門的績效評價應用能力，在地方層面有力推行了績效評價理念，提升了地方績效評價的整體水平。

三是運用智能化手段提高績效評價實施效率。本次績效評價工作通過第三方機構預算績效管理平臺實施，智能化地開展基礎數據采集、滿意度調查問卷數據采集、指標評分等評價各環節工作。預算績效管理平臺的應用，優化了績效評價實施流程，節約了項目人力資源投入，縮短了績效評價工作時長，提升了績效評價實施效率，提高了績效評價的智能化應用水平。通過運用預算績效管理平臺，省財政廳可整體掌握全省項目實施情況，亦可全程把控各區縣績效評價工作進度、評分結果，提高績效評價統籌組織效率。

（二）案例缺點

平臺項目進度管理功能不完善，尚未實現智能化的進度控制功能。目前，平臺在基礎數據采集、滿意度問卷數據采集、指標評分等各評價實施環節尚未實現完善的進度控制功能，尚未對各評價實施環節設置明確的時間要求，對未及時完成的任務無智能化的風險預警提示。

（三）進一步探討的方向

針對預算績效評價中心、中介機構、縣級財政部門三方聯動并以預算績效管理平臺為支撐的評價模式，本文認為：一是應進一步明確三方在績效評價各環節中承擔的責任，工作內容應避免交叉重疊，以提高績效評價實施的效率；二是應進一步完善評價實施前的培訓工作，培訓應更著重于評價實務，如數據采集方法、采集過程中應注意的事項、可能存在的問題及解決方法、預算績效管理平臺的操作方法等?！?/p>