《企業會計準則解釋第14號》對社會資本方在PPP項目中會計處理的影響分析

史麗霞

【摘 ?要】PPP項目模式是近些年在我國大型公共基礎設施建設中普遍采用的一種政府方與社會資本方合作運作模式，隨著這一模式的深化發展，相關法律法規與制度規范也在日益完善。2021年財政部發布的《企業會計準則解釋第14號》針對PPP項目模式運營內容，從社會資本方的角度進一步規范了相關PPP項目的會計處理內容，對當前PPP項目運作造成了部分影響。論文以此為切入點，結合具體案例分析這一準則解釋對PPP項目在項目模式、項目融資、稅務處理等方面的影響，并站在社會資本方的角度提出應對策略。

【Abstract】PPP project mode is a cooperative operation mode between government and social capital widely adopted in China's large-scale public infrastructure construction in recent years. With the deepening development of this mode， relevant laws， relevant regulations and institutional norms are increasingly improved. In 2021， The Ministry of Finance issued "Interpretation of Accounting Standards for Enterprises No. 14"， which is aimed at the operation content of PPP project mode， and further standardized the accounting treatment content of relevant PPP projects from the perspective of social capital， causing partial impact on the current PPP project operation. Taking this as the starting point， this paper analyzes the impact of this interpretation on PPP projects in project mode， project financing， tax treatment and other aspects with specific cases， and proposes countermeasures from the perspective of social capital.

【關鍵詞】PPP項目;企業會計準則;社會資本方;會計處理

【Keywords】PPP project; accounting standards for enterprises; social capital; accounting treatment

【中圖分類號】F285 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2022）02-0104-03

1 引言

在2021年2月財政部發布了《企業會計準則解釋第14號》（下文簡稱準則解釋14），在原有《企業會計準則解釋第2號》（下文簡稱準則解釋2）的基礎上對于PPP項目中社會資本方的會計處理內容進行了更進一步的解釋與規范。準則解釋14中提到了3種會計處理模式：一是“無形資產模式”，即PPP項目在項目運營期間，可以向享受相關項目內容或服務的對象收費，但相關收費金額不確定的，在項目完成后，社會資本方應將項目涉及的對價金額或建造收入歸為無形資產;二是“金融資產模式”，同樣是在項目運營期間，若相關收費金額可以得到確認，項目完成后社會資本方在擁有收取對價權力時將其歸為應收賬款;三是“混合資產模式”，則是既包含金融資產又包含無形資產的情況。由于金融資產模式是較為普遍存在的一種模式，相較而言單純的無形資產模式以及含有兩種資產的混合資產模式較為特殊，因而本文主要基于案例探討了在“無形資產模式”和“混合資產模式”情形下PPP項目的具體會計處理方式及影響，以便社會資本方在未來參與PPP項目過程中采取適當的應對策略。

2 準則解釋14對會計處理的影響分析

2.1 明確會計處理方式

準則解釋14對會計處理的影響主要是基于準則解釋2第五項內容的修改與補充，如準則解釋2中雖然也提出了在PPP建設項目中，對于相關可確定金額的收費或其他形式的貨幣資金，在會計處理中應當按金融資產類別確認。對于相關金額不可確定的收費或其他形式的貨幣資金，在會計處理中按無形資產類別確認。但總的來說，準則解釋2對于PPP項目具體會計處理與核算內容涉及不多，如應采取何種方法對資產進行確認，項目收費或相關貨幣資金權力歸屬等，都沒有給出明確的指引。不僅如此，準則解釋2號更多的是圍繞BOT類型建設項目進行的解讀，對于PPP項目適用性有所不足。準則解釋14號則相較于準則解釋2號在對PPP項目會計處理上明確了更多的內容，如準則適用范圍、資產確認方法等方面均提出了明確指引，讓社會資本方在對于PPP項目的會計處理上都有章可循，同時準則解釋14號也要求，對于過往PPP項目中不符合會計處理要求的行為進行追溯調整。

2.2 對無形資產模式影響分析

準則解釋14對于金額可確定和不可確定兩種情況下的PPP項目會計處理原則進行了闡釋，本小節以某地軌道交通PPP項目為例，探討其在無形資產模式下的影響。

假設某地軌道交通PPP項目共投資29.64億元，建設周期為3年，3年分別投入金額6.88億元、15.75億元、7.01億元，同時項目預計由社會資本方運營17年。在項目運營過程中，由于軌道交通屬于公益性較強的公共基礎設施，往往其通過日常客運收費所得不能滿足項目收回成本并產生部分收益的需要，因此需要政府方通過其他形式對項目運營進行補助。一般對于此類PPP項目，在項目合同中通常含有約定條款，即當日常營收低于項目可行性報告預估數90%時，政府方將對日常營收與可行性報告預估數90%之間的差額進行缺口補助。同時，也會根據自身管理標準與規范，形成績效考核規則，通過對補助金額的調整，以充分激發社會資本方對項目積極管理、有效管理。

在無形資產模式下，假設隨著運營期間的增長，日常客運收費所得也會逐漸增加，開始運營前3年不含稅客運收費所得為0.24億元、0.25億元、0.26億元，直至運營結束年收入可達1億元，運營17年合計不含稅收入11.72億元。同時，運營前3年每年不含稅政府補助收入為2.90億元、2.88億元、2.87億元，整個運營期間共可獲得不含稅的政府補助收入43.98億元。運營前3年項目凈利潤分別為-0.18億元、-0.11億元、-0.08億元，因而相應前3年社會資本方關于項目企業所得稅為0，凈利潤將隨著運營時間的增加而逐漸由負轉正，至項目運營最后1年凈利潤達到0.62億元，合計總凈利潤3.68億元，在第8年前后累計利潤變為正值。相關PPP項目無形資產模式下損益情況如表1所示。

2.3 對混合資產模式影響分析

在混合資產模式下，根據項目合同規定，PPP項目投資總額的59%為可確定的無條件收取貨幣資金，即準則解釋14號中所闡釋的金融資產，此項金融資產一般使用攤余成本法進行計量，在攤余成本法計量的情況下，項目建設期第2、3年利息收入一般在項目運行的首年進行確認。在考慮相關金融市場因素的情況下，設所得金融資產的實際收益率為8%，以此收益率作為后續計算相關金融資產利息收入的標準。此時，對于PPP項目社會資本方來說，其可以獲得的項目補助性收入包含對日常客運收入的補助、金融資產本金、金融資產利息收入。但由于對于此項收入的稅收標準尚未有正式文件給出明確解釋，因而本文假設利息收入按照6%稅率、運營及補助收入按照9%稅率計算增值稅。

在混合資產模式下，項目運營期前3年含稅利息收入為2.39億元、1.20億元、1.16億元，最終項目運營結束時共可獲得14.85億元;相關項目日常運營補助含稅收入為1.14億元、1.14億元、1.14億元，項目運營結束后含稅運營收入及補助合計20.15億元，期間企業所得稅合計為0.52億元。建設期3年凈利潤為-0.05億元、-0.23億元、-0.34億元，運營期前3年凈利潤為1.52億元、0.43億元、0.43億元。相關PPP項目在混合資產模式下損益情況如表2所示。

通過對比表1、表2結果可以看出以下區別影響。對于軌道交通類PPP項目在相關情況允許的條件下，采用混合資產模式進行會計核算，會出現項目營收與項目總成本同趨勢下降的情況，這與無形資產模式下核算，項目營收穩步上升，項目總成本逐漸下降的情況相反。同時，由于在混合資產模式下，金融資產產生的利息支出不能實現資本化，因而其財務費用相較于無形資產模式核算的更低。在政策享受方面二者也存在差別，PPP項目普遍可以享受“三免三減半”政策待遇，即項目運營前3年可以享受稅收減免，第4至6年企業所得稅減半。在混合資產模式下，由于項目營收前高后低，前期利潤總額高時可以享受相關稅收減免政策，提高社會資本方實際收益，后期利潤下降，相關稅負也較低。而在無形資產模式下，項目前期運營處于虧損狀態，本身就不需要繳納相關稅負，在后續產生利潤時又無法再享受相關政策優待，因而在享受稅收優惠政策待遇方面存在一定劣勢。

3 準則解釋14對PPP項目融資的影響

3.1 對產業基金融資模式的影響

通過前文案例分析可以看出，在混合資產模式的核算下，可以實現部分項目收益前移并享受相關稅費減免效果。在此模式下，以產業基金為代表的社會資本方在參與第1年既可以獲得項目投資回報，并產生一定收益。但是在無形資產模式下，則需要較長的時間周期才能獲得利潤回報。總的來說，在解釋準則14的新形勢下，通過混合資產模式的會計處理，可以使得產業基金融資模式更容易獲得投資收益，也能最大程度享受相關稅負減免的優惠政策。這不僅能有效提升產業基金對PPP項目的參與熱情，提升PPP項目的吸引力，也能為項目運營質量與效率提升帶來切實保障。

3.2 對債務融資模式的影響

對于PPP項目的債務融資模式來說，債務融資通常是先設立項目公司，進而以項目公司為主體向商業銀行進行PPP項目貸款。對于此類貸款，商業銀行通常會要求PPP項目公司質押未來項目收費權，同時對項目公司利潤分配做一定限制。在解釋準則14的模式下，若采用混合資產模式，則會使得項目收益前移，利潤集中于項目開展前期，無論項目公司是否進行利潤分配，會使得貸款行認為項目公司有進行大量利潤分配的動機，進而增加貸款限制條件或對貸款還款時間提出更高的要求。

4 準則解釋14對稅務處理的影響

雖然PPP項目在會計處理方面已日趨規范與完善，但是在對于PPP項目的稅收規則的制定上，由于項目結構較為復雜，內部流程較多，許多概念缺乏清晰明確的界定，因此在稅務處理時存在一定的不確定與爭議。解釋準則14號主要圍繞PPP項目會計準則而制定，在一定程度上也會帶來新的稅務處理難點，在稅務缺乏明確指引的情況下，PPP項目各方尤其是社會資本方在稅務處理方面存在許多不確定性。

4.1 稅務風險可能增加

前文案例分析中，社會資本方的項目收入一般來自日常經營收費與缺口補助。此前，對于此類缺口補助一般采取兩種模式：第一種是將此類補助收入認為同社會資本公司在項目中提供的一般公共服務活動密切相關，即此類補助的最終受益者為項目消費者，故相應稅率按照對于項目運營收入類別進行設定，如案例中地鐵項目按照客運類稅費進行測算。第二種則是認為此類補助為單純的政府補助資金，相應不繳納增值稅。在準則解釋14號出臺后，明確了此類補助收入不作為政府補助處理，即只能按照服務活動標準進行稅務處理，因此對于采取第二種處理的社會資本方就可能存在稅務風險。

4.2 對實繳增值稅的降低

前文分析中，在混合資產的模式下，社會資本方金融資產可以獲得的補助除了政府資金補助外，還可以獲得金融資產本金收回及利息收入。在稅務處理上，本金收回部分可不需要繳稅。同時，這樣的處理下，項目公司總收入中也減去了金融資產本金所包含的部分，實質上使得企業稅基降低，實繳增值稅降低。此外，金融資產利息收入通常按金融服務業的稅率進行繳納，相對于其他類別的增值稅率同樣也可能存在一定差異，為企業帶來實繳增值稅的降低。

4.3 造成稅收優惠差異

前文分析中已提出，在混合資產模式和無形資產模式下，由于處理方式的不同，混合資產模式使得PPP項目收益前移，更容易使得企業享受部分稅收優惠正常，如前文案例分析中提到的“三免三減半”。但若在稅務處理中，相關項目無法享受此類稅收減免的優惠政策，則會因為前期賬面利潤較高，而需要社會資本方提前繳納較高的企業所得稅，又因為項目收益難以短期兌現，會給社會資本方帶來較大的現金流償付壓力，需要通過其他手段來籌措資金進而提升企業財務費用，降低企業項目總收益。

5 社會資本方的應對策略

5.1 提前與政府主體確認溝通

準則解釋14號的提出，對于政府方與社會參與方在PPP項目中相關資產確認規則進行了明確的規范。這要求社會資本方更多地與政府主體溝通，明確主體責任以及相關資產劃分標準，如在混合資產模式中，金融資產與無形資產比例如何劃分、相關金融資產利率如何測算制定等，均需要社會資本方同政府參與主體充分溝通后確定，進而進行會計處理。同時，由于混合資產模式下，項目收益將“前移”，出于道德風險的角度，政府參與主體也不希望社會資本方過早地拿走相關收益，因而對于在收益分配方面也需要充分確認。

5.2 尋求當地稅務部門實操指引

在前文分析中可以看出，準則解釋14號會對PPP項目稅務處理產生較大的影響，同時由于各地稅務部門對于PPP項目稅收優惠政策以及具體征繳稅標準不一，社會資本方也應積極尋求來自當地稅務部門的操作指引，避免稅務風險。一是對項目過往進行追溯，是否存在需要補稅或可爭取退稅的情況;二是在混合資產模式下，對于金融資產部分的本金收回與金融資產利息收入的計稅標準如何，是否應按照金融服務業增值稅率計提繳納，或參照何種類別稅率進行計提，也應向當地稅務部門進行咨詢;三是充分了解當地稅收優惠政策，積極為項目爭取稅收減免等支持政策，以降低社會資本方在項目中的現金流壓力。

5.3 與項目貸款銀行協調

前文分析中提到，在PPP項目債務融資模式中，由于按準則解釋14號規則，會使得項目收益出現前移、利潤分配前移的情況，這會使得相關商業銀行在對項目提供貸款時存在一定顧慮，對項目貸款資金的獲取造成不便。因而社會資本方有必要充分與項目貸款銀行進行協調，以確保項目融資的順利進行。主要可以從兩方面來進行溝通：一方面是約定固定償付機制確保對于貸款本息的按期償還，如項目獲得收益后，應償付相關項目貸款本息，并對于收益留存1年以上貸款本息金額后方可進行收益分配;另一方面是同貸款銀行約定補充條款，例如，項目前期已進行了收益分配，但在項目后期因貸款本息償付困難時，社會資本方需要從前期分配利潤中提取部分用于償付貸款本息，確保前期利潤分配不會對商業銀行貸款償付產生影響。

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