連云港市防范重大風險提升應急管理能力研究

潘剛毅　陳素琴

摘要：當前和今后一個時期，我國發展仍然處于戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。從城市公共安全面臨的形勢來看，連云港市公共安全風險防范方面存有短板和弱項，與為城市高質量發展提供保障有差距。面向新發展格局，推動“十四五”時期經濟社會發展，必須高度重視堅持統籌發展和安全兩件大事，更加重視城市公共安全風險治理工作，提升應急管理能力，促進城市高質量發展。

abstract：At present and in the future， China's development is still in a period of strategic opportunities， but there are new development and changes in opportunities and challenges. From the perspective of the situation faced by urban public security， Lianyungang has shortcomings and weaknesses in public security risk prevention， which is far from providing guarantee for high-quality urban development. Facing the new development pattern and promoting economic and social development during the 14th Five Year Plan period， we must attach great importance to adhering to the two major events of overall development and safety， pay more attention to urban public safety risk management， improve emergency management capacity and promote high-quality urban development.

關鍵詞：公共安全;風險治理;新格局;能力提升

Key words：public safety? Risk management? New pattern? Ability improvement

當前和今后一個時期，我國發展仍然處于戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。從連云港市公共安全面臨的形勢來看，連云港市位于江蘇省東北部，魯中南丘陵與淮北平原的結合部，全市突發地質災害易發區共約1400平方公里，地質災害隱患點100多處，位列全省前三位;漁港、海水養殖區、濱海旅游區、海堤工程等重要承災體70多個，擁有全省唯一的基巖海岸、砂質海岸以及城市岸線;林地面積近1500平方公里，林木覆蓋率超過27%，位列江蘇省第五，需重點防范森林火災風險。連云港市危化品企業超過1000家，危化品事故風險是連云港市安全生產的主要風險之一。公共衛生領域需積極應對新冠肺炎疫情和食品領域重大安全風險，總的來說，作為快速發展期的城市，連云港安全風險多面交織，尤其是重大公共安全事件會對城市的良性運行和協調發展以及人民群眾的生命財產安全構成嚴重威脅，但城市公共安全風險治理體系和能力現代化建設還存在許多薄弱環節，城市公共安全風險治理機遇和挑戰并存。

面向新發展格局，推動“十四五”時期經濟社會發展，必須始終堅持“人民至上、生命至上”，更加高度重視堅持統籌發展和安全兩件大事，更加重視城市公共安全風險治理工作，始終把保障人民生命財產安全放在首位，努力提升風險治理和應急管理能力，打造綜合性、全方位、系統化的連云港城市公共安全風險治理新格局，全面提高城市安全保障水平。

1、做好風險情景規劃，提升風險識別能力

城市公共安全風險通常是對城市公共場域內人們所遭受的各種現實或潛在的威脅、破壞和傷害的總稱。城市公共安全風險治理是治理主體應對風險提供公安安全產品和服務的過程，其目的是消解公共安全事件所帶來的損失與傷害。連云港市海陸交匯城市，其風險類型多樣，自然災害、事故災害、公共衛生和社會安全等領域皆存在重大風險發生的可能。突發事件的管理對象是事件本身，往前延伸一步是對風險的管理，因此風險治理是對應急管理工作的“關口前移”。按照發展進程可以風險管理大體劃分為風險識別、風險評估和風險控制三個階段。風險識別是通過人力、技術等各種手段全面系統的調查分析，找出潛在的風險源。

風險識別是對城市公共安全事件發展狀況的分析基礎，是風險評估和控制的邏輯起點，為科學決策提供參考。做好連云港市城市重大風險識別，必須根據自身的地理地質、經濟社會發展情境做好重大社會風險的情景規劃，將連云港可能遭遇的氣象、地質、水旱、生產安全事故、重大傳染病疫情、食品安全、群體性事件等重大社會風險納入情景規劃中。風險控制，是指風險治理主體采取各種措施和方法，消滅或減少風險事件發生的各種可能性，或減少風險事件發生時造成的損失。由于風險的復雜性，城市重大公共安全風險不可能完全被消除，因此，城市要制定風險評估中長期行動規劃，有計劃持續的開展包括重大公共風險在內的城市公共安全風險評估工作，形成城市重大公共安全風險評估與規劃長效機制。

2、構建全周期管理體系，提升應急管理預防能力

習總書記指出，要堅持系統觀念，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，注重防范化解重大風險挑戰。風險治理的本質是從被動走向主動治理的轉換。通過此次新冠肺炎疫情防控可知：運用系統觀念進行公共安全風險治理工作至關重要，風險管控效果與應急處置效能高度相關，需加快構建“風險---應急”一體化的全周期管理體系，從責任體系、保障體系以及追責制度三個維度不斷完善風險前端應對的“預警—預案”機制和后端的“反應—保障”機制，從預防、準備、應對和善后各個環節入手，著力打造城市公共安全管理體系新格局。一是轉變思維，堅定不移貫徹新發展理念。堅持可持續發展理念。連云港近年來一致主推預防為主，防治結合的觀念，其城市公共安全理念已從快速響應向風險預防轉變，其風險治理模式轉向韌性提升和協同應對的可持續發展方向。習總書記強調，要“不斷提高貫徹新發展理念、構建新發展格局能力和水平，為實現高質量發展提供根本保證”。因此，要把創新作為解決城市公共安全風險問題的重要手段，完善應急管理領域科技創新體制機制，積極提升城市公共安全風險治理各領域工作的科學化、智能化、精細化水平，實現以科技賦能城市公共安全風險治理體系和能力現代化。二是構建城市重大公共安全風險預警信息發布平臺。運用工業互聯網、物聯網、5G等先進技術，針對高風險等級的場所、企業和設施設備建設安全監控預警網絡，創新事前預警、現場監管、遠程監控相結合的信息化管理手段，提高風險預警預控能力。構建一個統一的預警信息發布平臺，既能夠為公眾進行突發事件的預警，也能夠在事件發生后滿足群眾的信息需求。在此過程中充分利用大數據、區塊鏈、人工智能等新技術新應用逐步形成政府決策的數據支撐，形成更趨精準可控的風險管理和應對城市公共安全風險的智力支持;最終逐步建立起高效有序的城市公共安全風險周期管理體系。

3、完善社會參與體系，提升城市協同治理能力

應對城市公共安全風險即是維護城市民眾的切身利益，也需要依靠全體城市民眾的共同參與，打造協同治理新格局。協同治理是指多元主體間有效的協調機制和有序的治理結構，達到對相同目標的有效應對，共同促進預設公共利益的實現。從治理主體看，地方政府在城市公共安全風險治理體系中起著基礎性的領導作用，從戰略和運作層面影響和制約著整個城市公共安全風險治理體系和治理能力的現代化過程。其積極主動的進行內部協同和尋求外部協同，影響著城市公共安全風險治理的效能。全社會共同參與體系的完善是取得良好內外部協同的關鍵，也是城市公共安全協同治理新格局構建的要求。

危機應對內部協同主要是政府部門之間的協調配合構建公共安全風險信息溝通與協同聯動機制。城市需完善跨部門信息通報制度和配套細則，讓跨部門的公共安全風險溝通機制常態化運行，并將其要求落實到各部門的日常風險監測工作中，建立起相對固定的公共安全風險信息共享渠道。部門之間的協同聯動效率的提升有賴于事件應對的明確分工和責任歸屬，對于城市來說，預案的演練尤為重要。通過開展應急演練，檢查對應突發事件所需應急隊伍、物資、裝備、技術等方面的準備情況，發現不足及時予以調整補充，做好應急準備工作;同時也能增強演練組織單位、參與單位和人員等對應急預案的熟悉程度和相互配合程度，提高其應急處置能力。

危機應對外部協同相對而言指政府與外部社會組織、企業、公民個體的協同配合。應對城市重大公共安全事件需要調配更多的人財物資源才能達到有序治理，因此尤其需要注重外部協同。對城市來說，首先要重視引導基層力量的參與，激發街道社區、物業、居民以及轄區內具有社會服務意愿的各類企業的活力，建立良性的合作機制，讓他們在提升公民風險認知和識別能力、自救互救能力等方面發揮不可替代的作用。最終形成資源整合、力量互補的城市應急合力。其次要重視各種志愿群體作用的發揮。比如連云港市這次應對新冠肺炎疫情，從市委市政府到各級部門、社區基層、公民個體都參與進來，協同治理能力得到提升。

4、優化物資保障體系，提升城市應急物資保障能力

十四五規劃建議指出，完善國家應急管理體系，加強應急物資保障體系建設，發展巨災保險，提高防災、減災、抗災、救災能力。重大公共安全事件的出現是偶然的，但我們要當成必然去準備，堅持集中管理、統一調度，平時服務、災時應急，采儲結合，節約高效的原則構建城市應急物資保障體系。城市重大公共安全風險應對需優化應急物資保障體系，尤其要重視物資儲備和應急準備。首先在連云港市重大公共安全風險情景設置的基礎上，盡可能的考慮最壞可信情景，得出應急物資的“峰值需求”，不斷形成完善的應急物資需求“清單”，著力提升城市應急管理物資準備能力。第二，對于這些情景進行任務分析確認我們需要的應對能力和物資保障有哪些。進行任務能力設計的時候，要考慮最大峰值需求，這里有成本收益考量，物資很難百分百儲備好，但要有生產能力的準備，要在“戰時”能夠快速的轉化為實際的應急能力，以此達到全物資保障體系的要求。新冠肺炎疫情應對告訴我們，制造優勢不等同于供給能力，提升應急物資保障能力需要突出產能儲備。城市重大公共安全風險件類型多且十分復雜，從科學統籌和經濟高效的角度考慮，生產儲備能力比單純的物資儲備更適合城市經濟社會發展現實。城市重大公共安全事件發生時往往會產生一些新生困難群體和原有的城市常規弱勢群體一起需要更加精細化的保障來維護城市的穩定運行，也由此實現更大限度的社會公平正義。

我們要始終樹牢底線思維，清晰認識當前乃至今后城市公共安全風險治理工作面臨的嚴峻形勢，在遇到突發公共安全事件時，治理主體能夠沉著應對，不斷提升應急管理能力，運用科學思維和方法進行有效處置，保持社會穩定有序，最終形成市公共安全風險治理新格局，為城市高質量發展做好安全保障。

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基金項目：連云港社科應用青年項目課題（SLYZ21413）成果之一。

作者簡介：

潘剛毅，男，1978.01，漢族，助教，研究方向：政治學。

陳素琴，女，1981.02，漢族，講師，研究方向：社會學。