政府信息公開制度的治理效應分析

王祎茗

[摘 ?要]?政府信息公開制度具有重要的治理功能，對內有助于規范權力運行、提升管理精細化程度，對外則是實現共建共治共享目標的重要舉措。分析2008年《政府信息公開條例》實施以來政府信息公開年度報告的實施情況，可以發現，編制和披露年度報告不但有助于落實公開要求，也有助于推動落實政府信息公開的治理效應。未來政府信息公開工作年度報告仍應回歸內外均衡的價值屬性，充分發揮其對內摸清政府信息公開工作底數和對外引導公眾有序參與的功能，并應積極推動政府信息公開工作面向社會治理，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

[關鍵詞]?政府信息公開;政府信息公開工作年度報告;國家治理;知情權

[中圖分類號]?D35-39 [文獻標識碼] A [文章編號]?1008-4479（2022）03-0097-11

一、問題的提出

2002年的《政府信息公開條例（專家建議稿）》參考國際經驗，引入了政府信息公開年度報告制度（以下簡稱“年度報告”）。后經上海、武漢等地方政府立法采納并開始在國內實施。2008年實施的《政府信息公開條例》將其規定為政府信息公開保障監督機制的一部分并適用于全國范圍。

《政府信息公開條例》實施十余年來，探討政府信息公開相關制度及其實施情況的文獻頗多，但對于年度報告制度的研究則相對邊緣甚至不深入。首先，年度報告的研究成果總體數量有限，在“中國知網”以“政府信息公開工作年度報告”為篇名關鍵字檢索到的期刊論文有5篇，以“政府信息公開年度報告”為篇名關鍵字檢索到的期刊論文有12篇，以“政府信息公開報告”為篇名關鍵字檢索到的期刊論文有4篇。其次，相關研究主要集中于年度報告制度的產生、年度報告制度自身落實情況以及基于年度報告數據分析政府信息公開制度的落實情況。如趙正群、朱冬玲的研究較早，但主要限于對該制度的產生發展做簡要梳理，認為其先行先試大多參照了域外的現成經驗。有的研究主要集中于該制度自身的執行情況及完善建議，如相麗玲、李文龍曾分析年度報告制度的現狀和實施中存在的問題，揭示了年度報告相關規定法律位階低、工作考核欠缺且標準不詳盡、問責機制不健全等問題，有的是通過年度報告分析政府信息公開制度實施情況。如劉曉洋、鐘澤琪通過分析中心城市歷年年度報告，認為國家中心城市政府信息公開行為存在趨同性、內部性和自利性特征^[4];肖明借助部分政府的年度報告，對主動公開、依申請公開及救濟機制的運行情況進行了研究。

總的來說，上述有限的研究還主要集中于年度報告本身以及透過年度報告分析政府信息公開制度，并沒有很好回答年度報告究竟有何作用、為何一定要堅持并不斷優化該制度的問題，換言之，對其對內對外發揮的治理功能缺乏系統關注。從實踐需求和理論深化角度看，年度報告制度在推動政府信息公開工作精細化、規范化、促進公眾有序參與等方面作用明顯，同樣具有明顯的政府治理效應，值得在政府信息公開推進政府治理現代化視角下進行深入研究分析。為此，本文擬從政府信息公開年度報告入手，就政府信息公開報告的治理效能發揮情況進行探討分析。自2009年以來，筆者所在的課題組每年對49家國務院部門、31家省級政府、49家較大的市政府（即2015年《立法法》修訂前所確定的有地方立法權的設區的市）發布年度報告的情況進行關注、分析和調研，2014年以來還連續對100余家縣級政府進行跟蹤調研。從其發展趨勢和根據2019年修訂《政府信息公開條例》進行的制度調整來看，年度報告作為一項自我總結分析、對外展示工作的制度安排，發揮著落實政府公開要求、推動政府治理現代化方面的重要功能，應挖掘利用好此方面的功能并不斷優化年度報告制度。

二、政府信息公開制度的歷史沿革

政府信息公開制度產生于境外，以保障知情權為出發點，引入我國后，在推進民主法治、推進國家治理方面的作用日益受到關注，經歷了從重在保障知情權到兼顧規范權力、助力國家治理的發展歷程。

（一）作為知情權保障手段的政府信息公開制度

政府信息公開制度最早起源于瑞典，美國是其集大成者。美國于20世紀60年代通過《信息自由法》（FOI），確認“任何人”皆可申請獲取政府信息，并通過列舉不公開信息的方式反向確定了政府信息公開的范圍，以克制政府機關在公開政府信息時的恣意與裁量權。從該制度產生之初，保障知情權就是其基本邏輯起點和制度實施落腳點。廣義的知情權是指尋求、接受和傳遞信息的自由，是從官方或非官方獲知有關信息的權利;狹義上的知情權，則僅指知悉官方有關信息的權利。知情權（Right to Know）的概念最早誕生于20世紀40年代的新聞傳播領域，當時的語境之下僅指民眾通過新聞媒介了解政府工作情況的權利，但在這一概念所形成的思潮推動下，許多國家開始了政府信息公開立法的進程。中國對政府信息公開制度的討論同樣是以保障知情權為起點的。

（二）作為行政權力規范方法的政府信息公開制度

中國在移植該制度中逐步擴展了政府信息公開制度的目的。一般認為，2007年國務院審議通過的《政府信息公開條例》直接緣于2003年的“非典”;同其他很多國家和地區一樣，其更深層次的動因則是我國政治生活民主化的發展和當時反腐敗的現實需要。2008年實施的《政府信息公開條例》列舉了各級政府應當主動公開的信息范圍，明確了公開的方式和渠道，并引入了依申請公開的制度，允許公眾在主動公開信息不能滿足需要的前提下申請政府機關向其公開政府信息。這一階段，政府信息公開制度受到普遍關注的是其如何保障公眾權益、規范政府權力甚至發揮預防和懲治腐敗的作用。人們普遍希望通過公開引入監督機制，為建設廉潔高效的法治政府提供制度保障。

（三）作為國家治理現代化路徑的政府信息公開制度

明確將政府信息公開制度作為助力國家治理的重要路徑。隨著黨中央提出國家治理體系和治理能力現代化的目標，政府信息公開在推動建設共建、共治、共享方面的積極作用不斷得到挖掘和重視。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年2月17日印發實施的《關于全面推進政務公開工作的意見》為進一步做好當時和其后一個時期政務公開工作提出了明確的指導性意見，并從提升國家治理能力、增強政府公信力執行力的高度，提出推進行政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開，讓群眾看得到、聽得懂、能監督、能參與。為了適應政府信息公開推動國家治理現代化作用的新需求，2019年修訂的《政府信息公開條例》進一步細化了不公開信息的范圍，優化了政府信息公開機制。包括對年度報告制度進行了完善：一方面要盡可能滿足群眾對政府信息的需求;另一方面則是要通過提升決策、執行、服務、結果全流程公開水平服務國家治理現代化。

同時，在政府信息公開的具體制度設計上也充分體現對助力國家治理的正面回應。除了政府信息公開制度本身外，其涉及的多項制度都是其推動國家治理現代化的有機組成部分，政府信息公開工作年度報告制度就比較典型。在地方政府先行先試的基礎上，2008年《政府信息公開條例》明確規定了適用于全國各級行政機關的制作和發布年度報告的職責。國務院辦公廳后續在其基礎上出臺的一系列涉及年度報告形式與內容的文件則構建起相對完善的年度報告制度體系。年度報告所需展示的數據內容在《條例》規定的基礎上逐步擴展和細化。如《國務院辦公廳關于加強和規范政府信息公開情況統計報送工作的通知》（國辦發〔2014〕32號）要求將政府信息公開統計工作作為編制年度報告、總結和推進政府信息公開工作的重要內容。其所附統計樣表涵蓋了主動公開和依申請公開、政策解讀、回應關切、行政復議和訴訟、舉報投訴、公開機構建設和培訓等方面的內容，成為各級政府年度報告后附表格的樣本。此外，國務院辦公廳還多次要求將部分領域政府信息公開進展作為年度報告的內容。如《國務院辦公廳關于做好全國人大代表建議和全國政協委員提案辦理結果公開工作的通知》（國辦發〔2014〕46號）將建議和提案辦理結果公開情況作為年度報告的內容。《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕94號）、《國務院辦公廳關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕97號）將重大建設項目批準和實施領域信息公開工作情況和公共資源配置領域政府信息公開工作情況納入年度報告內容范疇。《2015年政府信息公開工作要點》進一步充實了重點領域信息公開、政策解讀回應、依申請公開工作詳細情況、政府信息公開統計數據、建議提案辦理結果公開等內容，并采用公眾喜聞樂見的形式予以展現。

三、治理現代化下政府信息公開制度的功能新定位

政府信息公開制度的引入使知情權得到切實保障，公民據此可以更廣泛地獲取政府信息、維護自身合法權益。而其在落實知情權保障的同時，對國家治理能力和治理體系現代化的重要促進作用也逐步顯現。國家治理是執政黨組織政府、企業、社會力量、公民個體等多元主體共同參與建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家的大事，是動員國家各方主體力量、以“國家”為對象的治理，它是涉及各個領域統籌性的、系統性的、長遠性的治理。國家治理本質上就是在保障國家穩定和基本權利安排的前提下，怎樣才能使國家權力運行得更加合法、高效、順暢，更多地得到社會認同，增強合法性基礎的問題。而政府信息公開是促成公共治理從以單純的政府權力為基礎的集權管理體制向民主與法治并重的多元治理體制的轉變的重要制度。

重視國家治理體系和治理能力現代化需要革除既有治理體系和治理能力的弊病，如夸大領導者掌握信息的能力和判斷力，以至于過度夸大管理者的能力;把人民群眾復雜多樣的社會需求和政治需求簡單化，導致公共管理與服務的供需錯位;重視領導的決策而輕視群眾的參與，導致決策與執行的科學化民主化程度不高等問題。而且，就政府管理而言，推進國家治理體系和治理能力現代化就要摒棄官本位的弊病，包括要改變政府包辦人民群眾利益表達的家長式的領導方式。“公開是良好治理的基本要素之一，促成善治正是透明度建設的目標。”?在《政府信息公開條例》側重如何公開并滿足公眾信息需求的實踐過程中，政府信息公開制度在國家治理中的重要功能也逐步顯現。

（一）管理功能：助推政府管理精細化

依靠精細化的管理才能實現現代化。“精細化政府”是落實國家治理體系和治理能力現代化的具體路徑，強調追求更優、更佳，不斷總結政府管理中的經驗，利用優質的管理手段來提升政府效能，提高公共服務質量。“政府信息公開是政府的一場自我革命，是我國民主與法治發展進程中政府主導的自我改革與完善。”?推行政府信息公開必然要向公眾公開政府決策、政策執行、政府管理和執法等方面的情況，政府行為和結果越來越多地暴露在公眾視野中，任何決策、執行的疏漏和不嚴謹都可能成為引發公眾質疑的線索，會引發公眾對政府管理合理性乃至合法性的質疑。其結果是推動政府管理愈發細致、嚴謹。

（二）監督功能：推動政府權力規范運行

任何不受監督制約的權力都可能被濫用甚至尋租，而陽光是最好的防腐劑，公開是最佳的政府權力規范運行助推劑。政府權力運行的不規范可以表現為主體無權責、越權、違反法定程序、超出合理范圍等，這些僅僅依靠行政復議、行政訴訟等事后救濟，于政府管理規范化和保障公眾合法權益而言較為滯后，而且其可能救濟和糾錯的事項范圍十分有限。因此，事前事中的全方位、無死角的監督必不可少，而政府信息公開恰恰可以發揮這樣的作用。披露在公眾視野內的政府權力運行過程和結果必須接受公眾的監督和質疑，政府行為稍有不妥就會被公眾發現，并遭受公眾批評，甚至質疑其行為合法性，這既可以及時發現政府管理的問題，更為重要的是可以倒逼政府管理規范化運行，各級政府在做出行為時必須以將來可能被公開為條件從合法性、合理性等角度全面權衡審視自身行為。同時，政府信息公開還有助于形成政府機關之間的有效競爭和激勵機制。此外，政府各項工作的公開會形成各單位之間的自我評比，借助公眾和社會輿論的評判，有助于各機關自查差距，激發其創優爭先的動力。

（三）治理功能：落實共建共治共享理念

政府信息公開制度是具體落實國家治理體系和治理能力現代化所追求的共建共治共享理念的具體載體。共建共治共享就是要充分尊重人民群眾的主體地位，在政府權力運行中充分發動人民群眾，聽取其意見建議，積極回應其各種訴求，變傳統的“政府包攬權力、包打天下”為政民互動、協商共管。與傳統政府權力單向運行模式不同，現代政府更需加強公眾的互動，其追求的是公眾對政府權力運行的有序參與。這要求政府更加開放，政府管理更加透明，唯有如此才能實現公眾對政府管理的有序參與、有效監督。因此，國家治理體系和治理能力現代化就是以人民為本位、一切為了人民、一切依靠人民的充分體現。而且，政府信息公開也是共享政府數據、推進共治的重要路徑。隨著信息技術的日新月異，大數據應用在諸多領域掀起了從方法到效果上的根本性變革。在社會治理方面，全面掌握社會數據，建立科學運算模型，用數據治理取代經驗治理，變被動響應為主動預警與動態管理，已成為數字化時代的大勢所趨。積極響應這一歷史潮流的前提則是數據開放。“新技術條件下的數據開放將使‘數字化治理’成為可能。數字化治理是指，在政府與社會、政府與市場互動和政府內部的運行中，運用信息技術，簡化政府行政和公共事務的處理程序，并提高治理效率和治理民主化程度的治理模式。其戰略目標是，為政府、市民和企業提供技術支持、簡化治理過程、提高民主化程度。”?政府信息公開的理念也隨之發生了歷史性轉變，政府不僅是數字治理的中間力量，同時也必須承擔起開放政府所掌握社會數據的責任，提高數據利用效能，為實現多元共治提供數據基礎。“數據開放作為提升政府透明度，提高國家創新競爭力、提升社會民主程度的重要措施，在各國受到越來越多的關注和重視。”?相關國際實踐顯示，一些國家除在電子信息立法方面對數據開放做出明確要求外，還專門出臺相應行政法規或行政命令，對政府開放數據的途徑、數量、質量等做出細化規定。

綜上，政府信息公開是政府與人民群眾溝通交流的紐帶，既是滿足群眾知情權的途徑，也是推動公眾有序參與政府信息公開乃至政府管理的前提。推動政府信息公開制度的進步，必須準確認識和充分發掘其推動國家治理現代化中的重要功能。

四、基于年度報告的政府信息公開制度治理效應分析

政府信息公開的各個領域都可以用來分析其所發揮的治理效應，而年度報告同樣是一個十分重要的視角。政府信息公開的政府信息公開年度報告制度是《政府信息公開條例》所確立的監督保障機制的一環，一方面其有助于對政府信息公開制度的實施情況進行總結和評價分析，另一方面其在發揮政府信息公開制度治理效應方面的作用也不容忽視。

（一）政府信息公開制度的政府工作規范效應

各級政府部門每年按期公開上一年度的年度報告，披露上一年政府信息公開工作的開展情況，既會對提升政府信息公開工作的規范化水平形成倒逼，又會促進相關政府工作的規范化，一舉兩得。

首先，推動政府信息公開工作的規范化。按照《政府信息公開條例》的要求，年度報告應當對主動公開和依申請公開的情況進行總結分析和說明。主動公開是政府信息公開制度的重要組成部分，此方面工作的開展情況和相關數據也是年度報告中重點要披露的內容。多年評估數據顯示，這部分內容是落實較好的一個板塊，主動公開情況的梳理展示更加到位和細化;在最初幾年，對主動公開整體情況的說明達標率就已經達到了較高水平，按照公開方式披露主動公開數據的情況在2019年也達到了較高水平（見表1）。不少政府部門在政府信息公開年度報告中不僅對主動公開情況進行了總結，還專門把各類信息主動公開的鏈接、截圖等放入報告，確保公眾在參閱報告的同時，可以同時看到有關內容的實際公開情況，如北京市2015年至2019年發布的年度報告。這種梳理和公開方式一方面使政府部門進一步審視自身工作情況，另一方面也有助于公眾查詢有關信息，其內外兼顧的特征尤為突出。

依申請公開情況的梳理和展示也日趨規范。依申請公開是政府信息公開制度的核心，是確保公眾獲取政府信息權利得以實現的關鍵。這也是政府信息公開制度實施之初令各級政府部門倍感壓力的制度設計，以至于披露依申請公開工作情況也經歷了從不重視或者回避到逐步規范公開的轉變。通過對比可以明顯看到各類評估對象的政府信息公開年度報告在依申請公開情況方面的重視程度越來越高，數據提供越來越細致。如在政府信息公開年度報告中披露上一年受理的政府信息公開申請數量的，2010年分別有55.93%的國務院部門、46.15%的省級政府和32.56%的較大的市政府，到2019年則分別攀升為95.92%、100%、97.96%（見表2）。其中，相對薄弱的是對本地區申請量較多的部門、事項的統計以及按照答復時不予公開理由梳理的分類數據展示。通過政府信息公開年度報告披露本部門主動公開和依申請公開開展情況，甚至很多政府信息公開年度報告還要展示各類公開工作的具體頁面和獲取途徑，以便公眾了解和監督，這就必然要求各政府部門要確保本機關做好相關工作，從而倒逼各級政府加強政府信息公開工作的規范化。

其次，推進相關政府工作的規范化。隨著政府信息公開年度報告制度的實施，國務院辦公廳為了確保部分需重點推進的工作能夠得到較好落實，不但要求對工作開展情況進行公開，還要求在政府信息公開年度報告中對相關工作進行報告。尤其值得關注的是，各類政府部門在年度報告中對主動公開情況的展示日趨細化。各級政府的政府信息公開年度報告不僅對重點領域公開情況作了說明和展示;自2015年開始，還按照要求公開人大代表建議、政協委員提案辦理情況的總結以及公共資源配置領域公開情況、重大建設項目信息公開情況。2017年12月14日下發的《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕94號）和2017年12月19日下發的《國務院辦公廳關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕97號）均明確要求，相關領域工作開展情況要向社會公開，還需要在政府信息公開工作年度報告中公布，接受社會公眾、新聞媒體的監督。從2018年各級政府發布的2017年政府信息公開年度報告結果看，31家省級政府中23家說明了公共資源配置領域政府信息公開情況、22家說明了重大建設項目批準和實施領域政府信息公開情況;49個較大的市中26家說明了公共資源配置領域政府信息公開情況、25家說明了重大建設項目批準和實施領域政府信息公開情況;54家國務院部門和100個試點區縣中也有為數不少的政府信息公開年度報告也對這兩項數據有所體現。這種對上級部門政府信息公開新規定及時作出回應的做法，一方面表明政府信息公開工作運行機制順暢、組織得力，各種指令均可以最快速度落實;另一方面表明各級政府和部門角色定位的積極轉變，就新出現的、職責范圍內應當公開的、人民群眾較為關心的問題有了更加清醒的認識，是各級政府和部門積極履職的表現之一。

（二）政府信息公開制度的精細化管理提升效應

政府信息公開年度報告中披露的數據和工作開展情況是各級政府機關內部研判工作成效和面臨形勢的依據，因此，對于提升政府管理的精細化水平具有重要的作用。以依申請公開的數據為例，如表2所示，申請數量、申請方式、受理申請量居前的部門及受理申請量居前的事項是涉及依申請公開比較核心的數據。通過這些數據的研判可以分析哪些部門的申請較為集中、群眾習慣于通過哪些方式提出申請、某一時期特定政府部門的哪些事項較為集中，進而有助于研判政府管理和政府信息公開公開的得失。如某一個時期涉及征地拆遷的申請激增，往往是因為當地正在開展征地拆遷工作，且征地拆遷工作存在這樣那樣的問題，或者拆遷公告、補償標準等公開不到位，導致群眾通過依申請公開的方式尋求救濟。因此，這就提醒政府主管部門及時調整相關領域的管理甚至要改善該領域的政府信息公開工作。該內容還促使《政府信息公開條例》專門增加了政府信息公開動態調整制度，即《政府信息公開條例》第四十四條。該條規定，多個申請人就相同政府信息向同一行政機關提出公開申請，且該政府信息屬于可以公開的，行政機關可以納入主動公開的范圍。這為提升政務公開乃至政府管理的精細化程度提供了重要的依據。

2019年11月印發的《國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室關于政府信息公開工作年度報告有關事項的通知》（國辦公開辦函〔2019〕60號）（以下簡稱“2019年《通知》”）以附件的形式提供了政府信息公開工作年度報告格式。2021年9月印發的《國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室關于印發〈中華人民共和國政府信息公開工作年度報告格式〉的通知》（國辦公開辦函〔2021〕30號）（以下簡稱為“2021年《通知》”）再次修正了部分要求。2019年《通知》對政府信息公開年度報告工作起到了促進作用。其補充細化了《政府信息公開條例》對年度報告的要求，例如按照《政府信息公開條例》規定無需提交和公布政府信息公開年度報告的鄉鎮人民政府也應參照對縣級以上人民政府的要求編制發布政府信息公開年度報告。

通過逐級上報匯總的方式，強化了主管部門在信息公開方面的領導監督力度;明確了負責部門并厘清了責任;最重要的是可能通過這一個格式模板摸清長久以來政府部門不能精確掌握的行政信息底數。例如，關于行政機關的底數被初步摸清。一級政府到底設置了多少行政機關不甚明晰，政府信息公開年度報告發布主體以官方認定的信息公開義務主體清單為準，法院和行政復議機關以前經常搞不清楚某個機構是不是信息公開義務主體、能不能當被告的問題由此迎刃而解。2019《通知》明確指出黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位也要按要求發布政府信息公開年度報告。在清單明確后的2020年，國家保密局、國家公務員局、國家新聞出版署12年來首次發布政府信息年度報告。再如，一些國家治理方面的數據通過格式模板指導下的政府信息公開年度報告得以披露。模板中要求年度報告中載明本年度發文數量、累計發文數量、行政許可數量、行政處罰數量、行政強制決定數量等數據，這些數據都將成為政務公開、行政管理、政府法治建設、國家治理等研究領域的金礦。

（三）政府信息公開的社會共治促進效應

在方便公眾獲取政府信息公開報告和直觀了解政府信息公開工作上，政府信息公開年度報告制度進行了很大的改進，其顯著效果是引發公眾關注、熱議，進而使《政府信息公開條例》所規定的社會評議制度得到充分運用。

首先，固定專門欄目發布是便于公眾獲取政府信息公開年度報告的基礎，是引導公眾共治的前提。無論是國務院辦公廳還是地方各級政府，都致力于讓政府信息公開年度報告的形式更加規范和便民。在政府網站設置專門的信息年度報告欄目，并將歷年政府信息公開年度報告匯總于該欄目之下，無疑是方便公眾查詢的基礎性要求。通過2019年評估數據與前期數據的對比可以發現，在年度報告專欄建設方面的工作日臻完善（見表3）。

其次，互聯網技術為信息公開發布提供了新穎手段。各級政府部門紛紛謀求發布形式方面的創新，從2012年的電子雜志到2014年的flash，再到2017年的手機H5短片，政府信息公開年度報告的發布形式更加多元。特別是在《2015年政府信息公開工作要點》提出年度報告要采用公眾喜聞樂見的形式以后，一些年度報告形式方面的創新做法在更大范圍內被效仿。此外，各級政府紛紛響應國務院辦公廳關于建立集中發布平臺和加強年度報告解讀的要求，在門戶網站開設集中發布平臺，匯集所屬地區、部門的報告，報告中附有圖表、圖解、音視頻也基本成為年度報告的標配。

最后，條理清晰的信息公開報告成為政府工作評價的基礎。政府信息公開年度報告的作用不僅僅在于披露某一年的政府信息公開工作情況，更在于可以令公眾回溯往年情況與數據，對其發展變化進行觀察。為此，年度報告類信息應當持續公開，而不應當僅公開最新的或者某些年份的。截至2019年，已有83.33%的國務院部門、87.1%的省級政府、86.05%的較大的市政府做到持續公開歷年年度報告。條理日漸清晰的公開工作的展示還明確將公開工作的進展甚至獲取各類信息的方式專門告知公眾，并通過多樣化的公開方式、通俗化的內容解讀，讓公眾更加了解政府信息公開制度，同時公眾、媒體乃至學術機構通過年度報告對政府信息公開工作的評價也進一步促使各級政府機關發現自身問題、找準提升工作的方向。

五、政府信息公開制度的創新發展路徑

年度報告是政府信息公開制度的有機組成部分，是政府信息公開制度保障知情權的重要制度設計，也是發揮政府信息公開助力國家治理現代化的重要體現。因此，不僅應在完善政府信息公開制度視角下，更應在國家治理現代化視角下審視和完善年度報告制度。但是，還應該看到，2019年《政府信息公開條例》修訂后，年度報告的規定有所調整，導致其本應具有的治理效應難免受到一定的不利影響。

首先，原有年度報告內容在格式出臺后被簡化或忽略。對比2018年度（發布時間為2019年）和2019年度（發布時間為2020年）的年度報告數據可以發現，部分指標的達標率出現了大幅下降，此前已經相對成熟的內容正在從年度報告中消失。如是否配有圖表或音視頻、提案辦理結果的公開情況、申請方式數據、申請居前事項這幾項內容，因2019年《通知》提供的年度報告格式沒有明確要求，被大部分年度報告所忽略（見表4）。

其次，忽視通過年度報告與公眾的溝通交流。在總體達標率沒有顯著變化的指標方面，2019年《通知》提供的年度報告格式中的統計表將大部分數據從正文中分流，導致年度報告文字內容趨于簡單。用客觀數據呈現工作成果無疑具有科學性，但公之于外的年度報告還應充分考慮其讀者的需求，對枯燥的數字加以充分的說明，并應適當輔之以多種形式的解讀，才能達到“公眾喜聞樂見”的要求（見表4）。尤為值得關注的是，2021年《通知》進一步要求報告字數嚴格控制在1000字以內，意味著報告不會對內容進行更多的解讀說明，進一步削弱了報告的治理功能。由于2019年及2021《通知》提供的年度報告格式過分強調了年度報告在數據統計方面的內部管理作用，忽視了其對外溝通公眾的功能，羅列了公眾不感興趣亦無法理解的數字，略去了公眾希望知曉的信息和闡釋，很有可能導致報告無人問津的局面，而最終走向外部價值的嚴重乃至徹底萎縮。

再次，部分要求超出公開工作范圍。2019年《通知》提出年度報告是“從政府信息的角度記錄并展現政府施政過程及結果的基礎”，這一表達過于寬泛以致泛化了年度報告應包含的內容。年度報告是對政府信息公開工作的總結與公開，本質上只需要如實記錄與政府信息公開工作直接相關的內容即可，但《通知》提供的年度報告格式中很多統計數據是各行政機關的業務數據，并不與政府信息公開工作直接相關，如出臺的規范性文件數量、辦理的行政許可數量等，政府信息公開主管部門無權亦無責掌握這些數據。即使是作為政府信息公開的基礎數據，也存在涉密、涉及隱私等不應公開的法定事由，單純列出這些數據而不作任何區分與說明并無意義。以“摸清底數”為綱的指導思想的弊端再次顯現，這些來自內部的“超綱”（或者說是超出“全清單”范圍）數據需求實為年度報告“不能承受之重”。

最后，數據錯誤現象削弱年度報告公信力。數據錯誤現象已成為年度報告多年來難以徹底杜絕的“頑疾”，數據準確性的保障校驗機制沒有建立起來。這直接關系到年度報告的責任歸屬問題，無責任制約束的數據不具有公信力和應用價值，而匯總版年度報告的數據準確性由誰來負責2019年《通知》并未明確說明。摸清政府信息底數的初衷非常值得肯定，但如果建立在錯誤的數據基礎上，由此形成的數據庫將喪失其價值功能，嚴重的甚至可能對黨政決策產生誤導。對于公眾而言，年度報告是知曉政府信息公開工作年度整體情況的唯一載體，年度報告的公信力如果被削弱，那么通過政府信息公開、年度報告落實和保障公眾知情權的根本目標也會大打折扣。

2019年《政府信息公開條例》規定了年度報告格式應適時更新的動態調整機制，年度報告未來應重新調整其功能定位，以需求為導向繼續創新發布形式，豐富年度報告內容，并積極參與社會治理，在更高的立意之上發揮其數據治理方面的作用。

第一，回歸內外均衡。年度報告同時具有對內報告和對外公開的雙重屬性，不應只強調對內的數據統計匯總功能，更應不斷思考社會公眾希望看到以何種形式呈現、具備何種內容的報告。作為滿足公眾知情權的重要手段，年度報告寫得好不好應該首先由公眾來評判，倘若一份年度報告中充斥著大量公眾沒興趣、看不懂的數據，那么也難以稱其為合格的年度報告。多年來，年度報告工作除了不斷引進新技術提升信息到達率外，也曾嘗試就年度報告同公眾互動、擴大公眾參與，2017年針對2016年度的年度報告，中國政府網專門設置了“為國務院部門年度報告點贊”和“為地方年度報告點贊”專欄，激發了公眾參與熱情，提升了年度報告的關注度，優秀年度報告脫穎而出成為典范。年度報告格式應盡快改變目前“重內輕外”的內容設置，提升對公眾知情需求的重視程度，做到“內外均衡”，在強化數據統計功能的同時重拾年度報告工作十余年來積累的人民群眾喜聞樂見的成功經驗，讓年度報告內容更加充實、豐富。

第二，回歸政府信息公開工作本身。政府信息公開工作機構只是負責協調和指導公開工作，其自身不是公開工作的信息和數據來源，在數據收集方面要依靠其他職能機構報送，工作負擔繁重，甚至有工作人員感到對政府信息公開工作力不從心。在年度報告編寫內容中混入公開工作之外的內容，對于公開工作機構而言更是提出了職權之外的過高要求，這部分數據難以獲取，數據準確性也無從校驗。年度報告是對政府信息公開工作情況的公開，其內容局限于政府信息公開工作本職即可，限定合理的范圍才可能讓年度報告內容更加精益求精。政府信息歸集的途徑有很多，摸清政府信息底數、加強政府信息管理的當務之急是加快推進“智慧政府”建設，通過“互聯網+政務服務”和電子政務內網系統的廣泛應用，充分發揮信息技術的數據收集和大數據分析作用。

第三，讓政府信息公開工作面向數據治理。作為治理依據的年度報告數據務求準確。年度報告的統計口徑還應進一步標準化、規范化，并且應當建立起逐級匯總年度報告時的數據審查校驗機制。在數據準確的基礎上，進而對年度報告數據進行分析。在實踐中出現過某些行政機關年度報告中個別數據畸高或畸低的情況，還有在同一行政機關連續兩年的年度報告中某項數據波動較大的情況。對于異常數據，行政機關應當主動發現并分析原因，將分析過程和結果在年度報告中進行展示，這既是其對本職工作負責、供上級機關決策參考的應有之義，也能夠體現出主動回應社會關切的意識水平高低。這種小范圍的簡單數據分析僅是年度報告數據輔助社會治理的初級階段，要想充分發掘年度報告數據所反映出來的政府信息公開工作發展態勢并輔助黨政決策還需要借助大數據分析模型的開發。

六、結語

政府信息公開工作年度報告是2008年實施的《政府信息公開條例》的制度創新之一。其雖然只是政府信息公開制度中的一項具體工作，但其目的不在于僅編制和公開一份總結材料，而是引導各級行政機關全面深入總結上一年度的政府信息公開工作，并向社會做說明。其價值在于，督促行政機關以完成編制與發布年度報告為目標，做好政府信息公開日常工作和動態管理，及時掌握自身工作得失，了解本機關面臨的政府信息公開態勢，實現其自身政府信息公開工作的精準性。同時，年度報告的功能還在于向公眾履行說明義務，全面客觀展示自身政府信息公開工作成效與問題，實現與公眾的有效互動。所以，年度報告是對“公開工作”的公開，對于推進政府信息公開工作至關重要，甚至是牽一發而動全身。用好該制度，則有望推動各級行政機關的政府信息公開工作，這就需要對其準確定位，完善現行年度報告制度，充分發揮其作用，以推進政府信息公開乃至政府管理的精細化。

[注 ???釋]

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責任編輯??范瑞光