國企外部董事制度研究與改革路徑

我國國有企業外部董事制度，是建立和完善董事會試點，進一步規范董事會建設工作的一項重要創舉。目的是破除國有企業董事會全部由企業內部人員控制的格局，通過“外部董事”在董事會中占多數的制度性安排，從根本上促進企業決策層與執行層的分離，增強企業活力和創造力。

周麗莎

清華大學中國現代國有企業研究院研究總監

外部董事與獨立董事界定

外部董事是指由非本公司員工的外部人員擔任的董事。不在公司擔任除董事和董事會專門委員會有關職務外的其他職務，不負責執行層的事務。對于外部董事，國內學界將之與獨立董事的等同和混用造成了理解上的困難。

根據是否在公司擔任除董事以外的職務，可以將董事分為內部董事與外部董事，前者包括擔任公司經理的執行董事與職工民主選舉的職工董事，后者則可以再區分為獨立董事與非獨立外部董事（如混合所有制企業中引入的外部股權董事），由此可見，外部董事相對獨立董事而言涵蓋的定義范圍更廣。

外部董事從試點到完善2004年《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》提出，建立外部董事制度，使董事會能夠做出獨立于經理層的客觀判斷。2009年在總結試點經驗的基礎上，國資委制定了外部董事專屬的規范性文件《董事會試點中央企業專職外部董事管理辦法（試行）》提出，專職外部董事職務列入國資委黨委管理的企業領導人員職務名稱表，按照現職中央企業負責人進行管理。

2015年，中共中央與國務院聯合發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》明確要求（全國范圍內）國有獨資、全資公司事會外部董事應占多數，外部董事因而從中央試點推向全國。在2017年國務院辦公廳發布的《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出主要目標，到2020年，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會，國有控股企業實行外部董事派出制度，完成外派監事會改革。意見提出，建立完善外部董事選聘和管理制度，嚴格資格認定和考試考察程序，拓寬外部董事來源渠道，擴大專職外部董事隊伍，選聘一批現職國有企業負責人轉任專職外部董事，定期報告外部董事履職情況。2020年，中央深改委審議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，方案要求：“到2022年，國有企業實現董事會應建盡建，配齊建強董事會中外部董事原則上占多數。”2021年國務院國資委印發《中央企業董事會工作規則（試行）》強調董事會會議應當有過半數董事且過半數外部董事出席方可舉行。

外部董事人數要占多數。國外許多公司治理研究認為，董事會中外部董事人數應當超過一半，美國甚至超過了70%，這樣才能保證外部董事在董事會中足夠的話語權，防止董事會被內部董事操縱;才能避免董事與經理層高度重合，真正實現決策權與執行權的分權制衡，使決策更加客觀。外部董事不負責企業的執行性事務，這個角色有利于外部董事更好地代表出資人的利益。在企業的風險管理、內部審計、利潤分配等方面，有利于發揮外部董事所具有的獨立性作用。通過選聘具有高水準的專業人士擔任外部董事，能夠為董事會帶來更加豐富的專業知識和來自企業外部的專業經驗。

外部董事制度改革路徑

建立完善外部董事選聘和管理制度，做好外部董事考評

完善外部董事選聘和專職外部董事制度。外部董事的職業素養、工作能力和專業水準至關重要，把專業性和獨立性作為選拔外部董事最重要標準。一是拓展外部董事市場化選聘機制。聘用既具備豐富擔任獨立董事（外部董事）經驗，又擁有戰略眼光和超前思維的人，應充分利用市場化資源，采取市場化手段，有效拓展外部董事的來源。二是建立專職外部董事制度。專職外部董事主要由企業高管轉任，更為熟悉國家相關政策，具備較為豐富的工作經驗和扎實的專業知識，能夠較好地把握公司所處的行業趨勢和競爭環境。

做好外部董事考評。外部董事年度和任期考評，不僅要結合其日常履職客觀數據，例如參會情況、會議表決、專項調研、事項報告等，更要對其作用發揮和決策效能進行有效評估，例如在制度規定中，往往外部董事擔任了專門委員會主任委員，但對其履職情況并無相應考評，可以增加專門委員會主任委員述職要求，進而增強外部董事的履職意識，同時也促進其下一步的工作開展。

健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推選產生

在2017年《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》中提出“國有獨資公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推選產生。”外部董事召集人是指外部董事或獨立董事中任命一位德高望重的董事擔當外部董事召集人和領袖。首席外部董事通常都是由外部（獨立）董事推舉出來的，而且，通常由外部（獨立）董事輪流擔任。

根據登記申報的公開資料統計，美國標普500公司，大約有96%的公司都設立有首席或總裁董事。在美國，獨立董事不僅構成董事會的多數，而且在董事會專業委員會中也發揮了越來越大的作用。如紐交所上市規則就要求上市公司設立完全由獨立董事構成的審計委員會、薪酬委員會和提名與公司治理委員會。

2021年9月，《中央企業董事會工作規則（試行）》“強化了外部董事作決策、強監督的職責，對外部董事在決策中維護國有資本權益、貫徹出資人意志、督促董事會規范有效運行，發揮外部董事召集人溝通橋梁作用等提出明確要求。”

在公司治理中，股東和管理者之間所產生的委托代理問題，一旦發生控制權之爭，沒有一個真正能夠代表公司利益獨立于各相關當事人和利益相關方的主體。通過設立首席獨立董事，在紛爭發生時，董事會應該將公司領導權交給由首席獨立董事領導的由獨立董事構成董事會或由獨立董事的特別委員會，與紛爭有關聯利益關系的股東代表董事、執行董事均應回避，均不再適合代表公司，他們在所有有關收購與反收購的所有決議上都應該回避，不得行使表決權。這樣，才能保障所有有關決議的公正合法。

提高外部董事的履職能力，參與任職公司的戰略決策和運行監控

高質量參加董事會。外部董事的主要工作就是開好董事會，對議案發表獨立意見。在出席公司會議前，充分研究有關資料，做好會議準備，在會議中發表自己的意見和觀點，并認真行使表決權，維護出資人權益和任職公司合法權益。

能夠發表獨立意見。敢于對違反法律法規或公司章程，以及其他不合理的議案發表異議，并清晰表述反對或棄權的理由。可通過專項報告，報告有可能危害國有資產安全、造成國有資產流失情況，造成重大問題的情況，公司存在重大經營風險、重大投資風險的情況等。

參與任職公司的戰略決策和運行監控。規避企業經營風險，及時如實向出資人報告事關任職公司資本運作的決策、經營等重大事項，依法維護出資人的知情權。關注任職公司長期發展目標與核心競爭力培育，避免或糾正經營決策上的短期行為。

編輯/溫碧琳 統籌/國曄