在統籌發展和安全中發揮內部審計作用

劉巍 潘欣怡 葉宇航

[摘要]基于“十四五”時期國家統籌發展和安全的規劃部署，本文分析了新形勢下基于目標實施審計分類監督的必要性，以“發展”“安全”“全面性”“針對性”為原則搭建了基于目標的審計分類監督模型，提出了“護航”審計、“畫像”審計、“釘釘”審計、“筑基”審計四類審計的內涵。基于中國移動的實踐，總結了四類審計發揮作用的著力點及工作成效，體現基于目標的審計分類監督模型的管理優勢，為內部審計在促進企業統籌發展和安全中充分發揮作用提供了路徑參考。

[關鍵詞]內部審計? ?分類監督? ?統籌發展和安全

黨的十九屆五中全會對“十四五”時期國民經濟社會發展和2035年遠景目標作出了系統謀劃和戰略部署，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局。中國移動通信集團有限公司（以下簡稱中國移動）面對新形勢新要求，構建了基于目標的審計分類監督模型，推動內部審計強化精準施策，在促進企業統籌發展和安全中充分發揮作用。

一、基于目標實施審計分類監督的必要性

（一）實施審計分類監督的背景

“十四五”規劃突出強調“高質量發展”“創新驅動發展”“加快數字化發展”和“統籌發展和安全”等要求，具有重要的戰略意義。新形勢下信息通信企業內部審計的發展更加突出表現如下特征：

1.審計工作定位更加突出“政治性”。審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，必須堅持黨的集中統一領導，從經濟監督中體現政治導向、政治要求，黨中央、國務院的重大決策部署到哪里，審計監督就跟進到哪里。“統籌發展和安全”是黨中央作出的重要部署，內部審計從專業優勢出發，有責任、有能力促進國家政策措施貫徹執行，促進企業戰略落地生效，促進企業提質增效，促進重大風險防范與依法合規運營，在服務“發展”與“安全”上統籌發力，突出“政治性”。

2.審計覆蓋范圍更加突出“全面性”。黨和國家明確提出審計要做好常態化的“經濟體檢”，實現“應審盡審”“全覆蓋”。隨著5G與人工智能、云計算、大數據等技術加速發展，千行百業數字化轉型和數字生活消費升級需求集中爆發，用戶需求更加個性化、碎片化。信息通信企業持續不斷打造豐富的信息服務產品，加快推動產品研發、推廣、迭代，業務產品越發趨于多樣化。面對更加復雜多變的業務，內部審計監督范圍要動態變化和持續拓展，突出“全面性”。

3.審計監督結果更加突出“針對性”。黨和國家要求審計“治已病”“防未病”，做到揭示問題與推動解決問題相統一。當前，改革發展面臨許多新情況新問題，腐敗問題也體現出政治問題和經濟問題交織、傳統腐敗和新型腐敗交織、腐敗問題和不正之風交織等更加隱蔽復雜的特點。內部審計需要高度聚焦企業轉型中權力集中、資金密集、資源富集的領域，不僅準確查找更為隱蔽的違法違規舞弊問題，還要揭示發展中的深層次、前瞻性經營風險，更要推動解決改革中的系統性、復雜性、機制性難題，突出“針對性”。

（二）審計分類監督理念的構建

1.審計發展新特征要求審計管理增強統籌性。《“十四五”國家審計工作發展規劃》提出，要堅持系統觀念，立足審計工作全國一盤棋;要全面加強審計業務管理，在盤活用好審計資源上下功夫、挖潛力，向統籌要效率。面對審計發展新特征，內部審計需要統籌好兩個關系：一是統籌好“發展”與“安全”的關系，落實“政治性”要求，實現審計成效全面發揮;二是統籌好“全面性”與“針對性”的關系，突出點面結合，實現審計監督精準有力，監督效能系統提升。為統籌好兩個關系，內部審計必須解決審計作用發揮充分性與審計資源有限性的矛盾，通過高效統籌的管理，提升審計監督整體效能。

2.審計管理統籌性需要強化審計分類監督。管理通常有三個層次，分別是規范化管理、精細化管理、個性化管理。分類管理理念體現了精細化、個性化管理的特點，強調做管理不能一刀切，要因地制宜、分門別類進行精準施策，提升資源配置效率和全要素生產率，是改變資源要素驅動的粗放型增長方式、實現高質量發展的重要抓手。近年來，分類管理理念已在國有企業改革中得到深入實踐，國家從不同性質、不同行業國有企業的實際出發，分類界定企業功能定位，制定不同的監管方式，提高國有資產監管的針對性和有效性。基于分類管理理念，對內部審計進行分類管理，實施審計分類監督，對于統籌精準配置審計資源、提升審計監督有效性來講是十分必要的。

（三）基于目標的審計分類方式的形成

1.現有內部審計分類，多為從“業務起點”出發、基于審計業務領域和審計對象的分類方式。根據審計業務領域，有財務審計、內控審計、風險審計、合規審計、績效審計、戰略審計等;根據審計對象，有采購審計、生產審計、銷售審計等。過去多年來，中國移動將審計任務分為財務審計、內部控制審計、經濟責任審計、建設項目審計、信息系統審計、風險評估六大類，這種分類方式有利于促進審計與企業業務緊密結合，但與審計目標沒有建立直接的邏輯關系，審計目標能否達成較為依賴審計人員的經驗判斷和專業能力，內審人員需要甄別審計目標定位，有意識地強化對審計目標的把控。

2.為促進審計作用全面發揮，中國移動從“目標終點”出發，進一步探索了基于目標的審計分類方式。根據企業經營發展需要界定審計工作定位，以終為始，將內部審計工作進行分類。通過制度化、體系化的分類管理，將審計目標貫穿于審計工作全過程，分類制定審計項目計劃，分類研究審計方法論體系，分類指導審計工作開展，分類推動審計成果運用，進一步提高內部審計監督的有效性，促進內部審計作用充分發揮。

二、基于目標的審計分類監督模型的構建

為了統籌好“發展”與“安全”、“全面性”與“針對性”兩大關系，中國移動將“發展”“安全”“全面性”“針對性”四個原則作為審計分類的基準，搭建了基于目標的審計分類監督模型（如圖1所示）。

（一）“護航”審計

基于“針對性”和“發展”原則，以聚焦重點領域、促進企業持續發展為目標，為企業發展戰略實施保駕護航。

企業發展中，往往經營重點在哪些領域，隨之而來風險和問題就集中在這些領域，需要內部審計因勢而動，準確把握企業經營態勢和方向，在發展的重點領域及時跟進審計監督，促進風險及時管控和業務健康發展。“護航”審計聚焦國家重大政策及企業戰略重點領域，由事后審計向事中審計轉型，將審計力量融入重點業務開展之中，以審計調查等方式定位國家政策及企業戰略落地過程中存在的問題和風險，提出政策完善建議，出具風險管理建議報告，做到早介入、早發現、高視角、提建議，有效管控“業務工作重點在哪，風險問題出現在哪”的問題。

（二）“畫像”審計

基于“全面性”和“發展”原則，以實現全面體檢、促進企業持續發展為目標，為企業發展中的各類決策提供全面的審計“畫像”參考。

企業發展不僅需要內部審計查找問題、防范風險，更需要借助其獨立性、全面性優勢，從經濟監督視角，為各類決策提供客觀、真實、完整的信息參考。“畫像”審計通過經濟責任審計和內部控制審計工作，對被審計單位進行全面“經濟體檢”和風險評價，圍繞重大風險分布和管理情況，畫好領導人員履職經濟畫像和企業風險畫像。通過明確畫像標準，畫細畫精，建檔細畫，體現千人千面、千企千面特點，客觀全面評價領導人員經濟責任履行情況和企業可持續健康發展狀況，為經營決策、選人用人等提供有力支撐。

（三）“釘釘”審計

基于“針對性”和“安全”原則，以聚焦重點領域、筑牢安全基石為目標，發揚“釘釘子精神”，為企業“老大難”問題整改攻堅克難。

企業內部管理存在的系統性、復雜性、機制性問題，往往難以在短時間內通過一次監督得以推動解決，存在問題屢查屢犯現象，需要采取常審輪審、“殺回馬槍”等方式，形成高壓態勢，久久為功。“釘釘”審計聚焦企業突出風險和屢查屢犯、左查右犯的問題，在一段時期內，針對垂直業務領域典型問題和共性問題持續加大審計力度，風險不達到可控可接受程度就不罷休。通過追本溯源探究問題形成原因，通過強化責任追究倒逼管理責任落地做實，推動解決管理痛點難點，降低突出風險，促進企業管理水平有效提升。

（四）“筑基”審計

基于“全面性”和“安全”原則，以實現全面體檢、筑牢安全基石為目標，為企業安全運營筑牢根基。

面對復雜多變的外部環境和轉型形勢，企業需要持續有效應對新問題、新風險，增強風險防范和化解能力，對傳統的內部審計監督職能提出了更高要求，提升審計監督效率效果，實現審計全覆蓋。“筑基”審計聚焦依法治企和提質增效等各項監管要求，圍繞內部控制、風險管理、經營效益等情況，有計劃地對全業務、全流程、全要素進行審計覆蓋，提升對風險的有效監督和管控能力，助力企業強化合規運營、風險管控和降本增效。

綜上所述，形成了四類審計工作的內涵（如表1所示）。

三、基于目標的審計分類監督模型作用發揮

從四類審計工作出發，中國移動開展了多樣的審計活動，形成了豐富的審計產品，搭建出審計“活動庫”和“產品庫”（如圖2所示），在此框架基礎上根據企業不同發展階段的重點和特點，進行針對性、多樣性的豐富和擴充。

在實踐中，中國移動不斷探索四類審計工作發揮作用的著力點，促進基于目標的審計分類監督充分發揮成效。

（一）突出“護航”審計“準”“融”“快”特點，前瞻揭示轉型發展新風險

中國移動不斷提升審計前瞻性和敏銳性，聚焦重點精準加大審計監督，及時揭示風險，助力國家政策和企業戰略舉措落地見效。“護航”審計突出了三個特點：一是“準”，指審計關注領域和切入點做到精準。中國移動堅定不移將推動黨和國家重大決策部署和企業戰略舉措落地執行作為審計工作的核心，組建審計策略研究虛擬團隊和各專業方向專家團隊，常態化開展策略研究工作，系統深入研究把握黨和國家重大決策部署和企業戰略的出臺背景、目標和重點，敏銳找準業務管理集中發力領域及時開展審計監督。二是“融”，指審計視角做到上下融通。一方面注重“以上看下”找差距，從政策和戰略落地的關鍵點上看執行中存在的差距和原因;另一方面注重“以下看上”找困難，對于落地執行中難以執行的困難之處，從上級政策制定層面找問題根源，推動重要決策部署更加順暢地執行到底。三是“快”，指審計結果快速報告和運用。對審計中發現的重大問題、重大風險和需要緊急處置的事項，內部審計及時編制專題報告，提出整改建議，呈報企業主要領導，相關部門和單位，按照領導批示要求及時組織開展整改工作，為“護航”審計發揮作用提供了重要機制保障。

近年來，中國移動緊密圍繞精準扶貧、清理拖欠民營企業賬款、電信普遍服務、實名制、“兩金”壓降等政策執行情況持續開展審計監督，有力推動了黨和國家重大決策部署在各級單位的貫徹執行;聚焦5G投資建設與運營、權益運營、云業務運營管理、基層網格化運營管理等企業轉型升級和改革創新重點領域進行審計調查，及時揭示企業轉型時期面臨的新風險和新問題，促進企業戰略舉措有效落地。

（二）堅持“畫像”審計“三結合”原則，積極支撐經營決策

中國移動積極發揮審計評價職能，在經濟責任審計等“畫像”審計實踐中，構建了一套科學規范、操作性強的審計評價體系。“畫像”審計評價突出了“三結合”特點：一是規范化與個性化相結合，構建“畫像”評價體系，既規范統一標準評價，又精準“畫像”，突出個性化評價，體現千人千面、千企千面特點;二是原則性和靈活性相結合，既堅持合法合規的“底線”評價，又用歷史發展的眼光、用“三個區分開來”的原則看待問題;三是觀點鮮明與準確定性相結合，既旗幟鮮明地提出問題，又準確嚴謹地表述定性。

在此基礎上，中國移動開展了多項審計“畫像”工作。對被審計人“經濟畫像”以任期內經營業績考核結果為基礎，全面統籌考慮任職前被審計單位的經營業績基本面等情況，定量呈現領導人員經濟責任履行結果，定性評價在不同發展階段、經濟環境中可持續發展能力，并對當年被審計人的履職情況進行橫向比較、綜合評級，以更豐富、完整的視角形成經濟群像。被審計單位“風險畫像”結合主要業務領域的風險評估情況，參考領導人員任職近期經濟責任審計、內部控制審計及測試、專項審計等各類審計結果，評價被審計單位各業務運營流程的高、中、低風險，評價結果在經濟責任審計報告和領導人員“經濟畫像”中進行應用。

（三）做好“釘釘”審計“兩步走”，推動整改成效顯著提升

中國移動圍繞“釘釘”審計目標，提出了審計工作“兩步走”的觀點。一是邁好“向前一步”，關注問題的形成原因，定位問題存在的環節，對不同性質的問題進行分類處置，對于典型性問題，通過持續加大審計力度、業績考核、責任追究等方式，促進問題徹底整改;對于普遍性問題，推動總部主管部門優化完善制度流程，組織相關單位共同整改，促進問題機制性整改;對于傾向性問題，提早進行風險警示，促進完善風險防范措施。二是再邁好“延伸一步”，用更高的標準、更嚴的要求衡量整改成效，全面評估問題整改的及時性、適當性、有效性、全面性和匹配性，堅持“制度未完善的不放過、資金未追回的不放過、責任未落實的不放過”原則，以完成整改和追責、真正消除問題作為審計工作的閉環和收口。

中國移動針對近年來在收入保障、IDC業務、重要成本費用、大額資金管控、財務收支等領域發現的已知重點問題，開展了多項問題整改專項評估工作，不僅審查有關單位過去的問題現在是否存在，還審查局部單位的問題在其他單位是否存在、局部環節的同類性質問題在其他環節是否存在，使部分環節屢查屢犯的“老大難”問題得到明顯改善，相關領域風險管控水平顯著提升。

（四）加快“筑基”審計技術創新和模式變革，推動傳統審計數智化轉型

“筑基”審計是較為傳統的審計工作，覆蓋范圍大，過去較為依靠大量的現場審計、人工審計，在“經濟體檢”的新要求下，審計時效性、深入性亟待提升。中國移動勇于突破傳統審計技術和模式的局限性，通過審計技術創新、模式創新，推動傳統審計數智化轉型，大幅提升“筑基”審計的深度和廣度。一是加快審計技術創新，提升審計線上化、云化、智能化水平。在各類審計中借助審計云平臺和云網盤進行海量數據的遠端上傳、存儲、分析和多地共享，2020年在云平臺上對92億條記錄進行分析，達到2019年的3倍以上。使用合同、會計憑證、制度等智能審計產品開展非結構化數據分析，每年處理數據超過170萬份，智能算法平均識別精度超過95%，識別速度達到毫秒級。應用哈希函數固定審計證據，破解遠程審計下數據真實性難題;自主開發程序，拓展非結構化數據的審計對象;運用網絡爬蟲技術追蹤挖掘審計線索，拓寬審計覆蓋等。二是加快審計模式創新，“現場+遠程”大幅提升審計效率。在各類審計工作中全面推行“現場+遠程”審計工作機制，構建數據驅動、敏捷高效的內部審計新模式。在遠程組建審計支撐團隊，打造“智慧審計云中樞”，在系統中按月對物聯網、資金支付等13個專題、257個模型進行自動化、準實時、全覆蓋的持續審計和風險掃描，通過數據深度挖掘、全面檢視企業經營風險，遠程出具審計結果或提供審計線索;進一步發揮現場審計優勢，有的放矢、精準聚焦、核實取證。

中國移動近年來開展了大量“筑基”審計項目，包括建設項目審計，內部控制測試評價，成本費用審計，基于業務、流程和系統的內部控制審計，信息安全審計等，借助審計技術和模式創新，審計效率大幅提升。尤其在疫情期間，審計能力得以集中釋放和應用，所有審計工作均由現場審計為主調整為“遠程+現場”或“全遠程”審計模式，實現了審計工作任務不減、要求不降。審計新技術、新模式得到很好的總結固化，為進一步推動審計數智化轉型打下了重要基礎。

四、基于目標實施審計分類監督的體會與展望

經過中國移動的實踐，基于目標的審計分類監督模型的管理優勢得到充分彰顯，具體表現在：

（一）有利于審計工作的統籌管理

能夠有效適應新形勢下內部審計工作“政治性”“全面性”“針對性”特征需要，有利于審計工作緊密貼合企業經營發展要求，以終為始，做好整體統籌規劃，全面履行“經濟體檢”職能，充分發揮促進組織“發展”與“安全”的作用。

（二）有利于審計資源的高效配置

能夠整合審計力量，根據企業監督需要分類配置相應數量的審計項目、審計人員和經費投入，實現了有限的審計資源與各類審計目標之間更加直接、精準、直觀的匹配，有利于提升審計資源配置的科學性和有效性。

（三）有利于審計目標的高質量達成

通過分類監督的常態化、制度化、體系化，促進審計目標顯性化，有利于各審計團隊精準界定審計項目定位，加強審計項目分類指導，提高審計質量，達到項目預期效果。

基于目標的審計分類監督模型有很大的豐富完善和發揮作用的空間，可在此框架基礎上進一步豐富四類審計工作內涵，分類研究搭建審計方法論體系，分類推動審計成果運用，在新形勢新要求下進一步把握審計目標定位，推進審計工作高質量發展，為企業統籌發展和安全發揮更大的作用。

（作者單位：中國移動通信集團有限公司，郵政編碼：100033，電子郵箱：yeyuhang@chinamobile.com）

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