《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》起草說明

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解金融風險、健全金融法治的決策部署，建立維護金融穩(wěn)定的長效機制，人民銀行會同發(fā)展改革委、司法部、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局積極推進金融穩(wěn)定法立法工作，經(jīng)過深入研究論證、多方聽取意見、充分凝聚共識，起草了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《金融穩(wěn)定法》）?，F(xiàn)將有關(guān)情況說明如下：

一、制定《金融穩(wěn)定法》的必要性

（一）健全我國金融法治體系的迫切需要

黨中央、國務(wù)院高度重視金融法治建設(shè)，提出要健全符合我國國情的金融法治體系。近年來，我國金融立法工作穩(wěn)步推進，形成了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)的多層次金融法律體系，為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和金融體系穩(wěn)健運行提供了有力的法治保障。與此同時，金融法治建設(shè)仍然存在不足。在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設(shè)計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范。有必要專門制定《金融穩(wěn)定法》，加強金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。

（二）為防范化解重大金融風險提供堅實的制度保障

防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的永恒主題。金融風險的突發(fā)性、外溢性、復雜性、關(guān)聯(lián)性強，一旦發(fā)生傳染蔓延將對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成破壞性影響。近年來，主要發(fā)達經(jīng)濟體普遍出臺專門立法，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融穩(wěn)定制度架構(gòu)。當前我國正向?qū)崿F(xiàn)第二個百年奮斗目標邁進，立足“兩個大局”，面對錯綜復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢，有必要制度先行、未雨綢繆，建立權(quán)威高效的金融風險防范、化解和處置機制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

（三）及時總結(jié)重大風險攻堅戰(zhàn)經(jīng)驗，提升系統(tǒng)性金融風險防控能力

黨的十九大將防范化解重大風險作為三大攻堅戰(zhàn)之一。在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導下，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和靠前指揮，各部門、各地區(qū)協(xié)作聯(lián)動，防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，長期積累的風險點得到有效處置，金融風險整體收斂、總體可控，金融穩(wěn)定基礎(chǔ)更加牢靠。有必要總結(jié)攻堅戰(zhàn)的有益經(jīng)驗和行之有效的做法，上升為法律層面的長效制度。同時，針對金融風險防控工作中仍然存在的短板弱項，通過制定《金融穩(wěn)定法》，進一步壓實各方責任，加強風險防范和早期糾正，建立市場化、法治化的處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，強化責任追究。

二、《金融穩(wěn)定法》的總體思路和主要內(nèi)容

《金融穩(wěn)定法》堅持黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，著力構(gòu)建維護金融穩(wěn)定的四梁八柱，健全金融風險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排;堅持跨部門立法，健全部門之間、央地之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作，形成維護金融穩(wěn)定的合力;堅持特別法的定位，在遵循民商事法律原則和一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定金融風險處置必要的手段措施，以高效處置風險，維護人民群眾根本利益。

《金融穩(wěn)定法》共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則，主要內(nèi)容包括：

（一）健全金融穩(wěn)定工作機制

《金融穩(wěn)定法》規(guī)定由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制（國務(wù)院金融委）統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，重大事項按程序報批。有關(guān)部門和地方按照職責分工和金融委要求，依法履行金融風險防范化解處置職責，密切協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。存款保險基金管理機構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機構(gòu)依法履行職責，發(fā)揮市場化、法治化處置平臺作用。

（二）壓實各方金融風險防范化解和處置責任

前期處置實踐表明，部分中小金融機構(gòu)公司治理失效、經(jīng)營模式粗放，以及部分股東和實際控制人濫用控制權(quán)、違法違規(guī)占用金融機構(gòu)資金，是導致金融風險發(fā)生的重要原因，地方政府的屬地責任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任也需進一步落實和強化。《金融穩(wěn)定法》壓實金融機構(gòu)及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構(gòu)審慎經(jīng)營義務(wù)，加強對主要股東、實際控制人的準入和監(jiān)管要求。壓實地方政府的屬地和維穩(wěn)責任，及時主動化解區(qū)域金融風險。壓實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，切實履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風險防控職責，嚴密防范、早期糾正并及時處置風險。人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

（三）建立處置資金池，明確權(quán)責利匹配、公平有序的處置資金安排

處置金融風險需要投入財務(wù)資源。2008年以來國際組織和主要經(jīng)濟體均強調(diào)，處置風險要先由金融機構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴。《金融穩(wěn)定法》堅持上述原則，首先要求被處置機構(gòu)積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務(wù)。同時，調(diào)動市場化資金參與被處置機構(gòu)的并購重組，發(fā)揮存款保險基金、行業(yè)保障基金市場化、法治化處置平臺作用。危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，依法動用地方公共資源;重大金融風險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金，以切實防范道德風險，嚴肅市場紀律。

（四）設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金

為健全我國的金融安全網(wǎng)，增強我國應對重大金融風險的能力水平，《金融穩(wěn)定法》明確建立金融穩(wěn)定保障基金，作為國家重大金融風險處置后備資金。借鑒國際通行做法，基金由向金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，由國務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風險處置。必要時人民銀行再貸款等公共資金可以為基金提供流動性支持，基金應當以處置所得、收益和行業(yè)收費償還再貸款。同時，明確由國務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合，進一步筑牢我國金融安全網(wǎng)。

（五）建立市場化法治化的風險處置機制

處置金融風險需要恪守契約精神，公平保護各方合法權(quán)益，嚴肅市場紀律。《金融穩(wěn)定法》根據(jù)處置實際需要，參考國際通行做法，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。按照市場化法治化原則，明確對被處置機構(gòu)可以依法實施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分攤處置成本。明確股權(quán)、債權(quán)的減記順位，保障股東、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過風險處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。

（六）對違法違規(guī)行為強化責任追究

明確對導致金融風險發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為予以問責，依法追究法律責任。規(guī)定金融機構(gòu)及其主要股東、實際控制人在金融風險形成和處置中的違法違規(guī)行為及其相應處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。對公職人員的失職瀆職行為，依法給予處理處分，構(gòu)成濫用職權(quán)、玩忽職守等犯罪的，依法追究刑事責任。

來源：中國人民銀行