關于山地丘陵區實施全域土地綜合整治的幾點思考與建議

摘要：山地丘陵區具有地貌崎嶇、地形切割、地塊分散細碎，農業機械化、產業化、規模化程度低，資源稟賦和生態適宜性較平原區差異大等特征，缺少科學規劃指引和統籌謀劃導致山地丘陵區全域土地綜合整治項目難以推動，因此，本文提出規劃引領，謀劃國土空間戰略布局;創新設計，因地制宜彰顯地域特色;拓寬渠道，構建全社會參與大格局;加強管理，建立健全全域整治機制等相關措施，確保在山地丘陵區實施全域土地綜合整的順利推進。

關鍵詞：山地丘陵地區??全域土地綜合整治??產業發展??建議

Some Thoughts and Suggestions on the Implementation of Regional Comprehensive Land Improvement in Mountainous and Hilly Areas

XIAO?Lei

Abstract： Mountain and hilly areas have rugged landform， terrain cutting， scattered plots， agricultural mechanization， industrialization， low scale， different resource endowment and ecological suitability，?lack of scientific planning guidance and overall planning makes it difficult to promote the comprehensive land improvement project in the mountainous and hilly areas. Therefore， this paper proposes planning guidance to plan the strategic layout of the national land space; innovative design， adapting measures to local conditions to highlight regional characteristics; widening channels and building a general pattern of participation of the whole society; strengthen management and establish relevant measures such as building a whole-area remediation mechanism to ensure the smooth progress of the implementation of whole-area comprehensive land remediation in mountainous and hilly areas.

Key Words： Mountain and hilly areas; Comprehensive regional land improvement; Industrial development; Suggestions

我國是一個多山地、丘陵的國家，山地、丘陵占全國土地總面積的43%，而分布在山地和丘陵的耕地面積大約占全國總耕地面積的一半。我國山地丘陵區立地條件差、耕地分散細碎、土地類型復雜、土地資源利用率低、空間布局不合理、農業現代化水平低等問題突出，加之長期以來越來越多的地區過度開發和不合理利用，導致生態環境日趨惡化，限制了山地丘陵區農村和農業的可持續發展。以新晃侗族自治縣為例，新晃侗族自治縣屬于武陵山區，最高峰天雷山海拔1136m。境內溪流眾多，形成許多溪谷平地。1956年經國務院批準成立自治縣，是湖南省最早成立的少數民族自治縣之一。本文主要通過分析山地丘陵區的特性，剖析在山地丘陵區實施全域土地綜合整治所面臨的困境，研究可采取的相關措施以促進項目的順利實施。

與平原區相比，山地丘陵區具有地貌崎嶇、地形起伏較大、交通不便、地塊細碎，居民點分散、集中連片經營難度大、勞動強度高、經濟發展極不平衡等典型特征。另外，山地丘陵區因生態環境的重要性、脆弱性、敏感性較大，以及人地關系矛盾突出等條件約束，迫使國土空間開發面臨的問題更加復雜，人地矛盾更加突出。

多年來，以土地流轉為基礎，以機械化和規模化經營為路徑的農業發展方式在平原地區迅速推進，然而在地貌崎嶇、地形切割、地塊分散細碎的山地丘陵區則推動緩慢，土地流轉面積低、農業機械化水平低、規模化經管程度低，嚴重影響了山地丘陵地區的農業和農村的發展。

山地丘陵區地塊細碎、利用低效，需要的勞動力比重大，資源稟賦、生態適宜性、生產經營方式、流轉市場、農業產業結構和規模等與平原區有較大差異，應通過合理的農業產業結構調整，從宏觀人地關系調控入手，以鄉村地域空間結構優化與功能布局為導向，將人地協調的全域土地綜合模式作為山地丘陵區國土空間優化布局和鄉村振興的理性選擇。

基于農村產業發展的視角，山地丘陵區農村產業與空間發展布局之間的矛盾主要為資源要素整合難度大，且各要素在城鄉之間的流通阻力大。以土地資源要素流動和整合利用為切入點，通過實施全域土地綜合整治引導農村產業培育和發展、土地流轉、土地資源整合等關鍵技術的集成，能夠較好地解決山地丘陵區發展農村和農業過程中地塊細小破碎、生態敏感脆弱和資源要素流通不暢等問題。

相比于傳統的土地整治，全域土地綜合整治在目標、內容和措施等方面均有所擴展和延伸。在目標方面，全域土地綜合整治從單一的保護耕地，逐步向融入新型城鎮化、脫貧攻堅、新農村建設、生態文明、美麗中國方向轉變;在內容方面，從單一的農用地整理向涵蓋建設用地整理、礦山生態修復、森林質量提升、水生態修復、海岸帶海島生態修復、人居環境整治、鄉村歷史文化保護、鄉村風貌提升等領域擴展;在措施方面，全域土地綜合整治從單一的項目實施向融合國土空間規劃、村莊規劃、多渠道資金、產業融合發展、借助多項土地政策、產業優化升級、整合多部門資源和力量等方向轉變。

3.1村莊的變革活力強烈

就村莊經濟發展現狀而言，村莊普遍具備強烈的變革活力，且政府相關工作部門對全域土地綜合整治工作具有極高的工作熱情。部分村莊在工作實踐中借鑒了其他村莊的先進經驗、創新工作辦法，綜合整治取得顯著成效;政府部門對全域土地綜合整治的重視程度不斷提高，并為村莊整治提供充分的政策支持，進而確保村莊規劃在土地綜合整治中的問題得到有序解決，推動村莊的多維度發展。

基于村莊規劃，實行全域土地綜合整治，通過全域規劃、綜合治理、整體推進，合理布局生產、生活、生態空間，解決土地資源低效利用，促進產業融合發展，助推鄉村振興。

全域土地綜合治理是村莊發展的關鍵，且村莊規劃能夠指導其有效利用土地資源，提高其綜合效益，改善村容村貌，完善基礎設施，進而推動村莊經濟的全面發展，實現美麗宜居鄉村建設的預期發展目標。

“多規合一”的國土空間規劃和全域土地綜合整治概念提出已有一段時間，國土空間規劃是全域土地綜合整治賴以實施且達到規劃目標的全局統籌和引領，全域土地綜合整治則是國土空間規劃銜接落實的重要抓手和手段，兩者在落實鄉村振興實施上相輔相成、缺一不可。然而，通過分析近兩年全國各地全域土地綜合整治試點的選址申報和推進實施情況，發現大多數區域在全域土地綜合整治申報時都缺乏科學的規劃指引，項目的選址和定位隨機和主觀，少數已編制村莊規劃的區域多以村莊布局和產業發展為主，未全域統籌考慮區域內全要素的科學整合和有效利用，使項目推動困難。這種現狀在農業發展局限性更大的山地丘陵區表現更為突出。

目前，大多數區域往往是將區域內近期擬實施的土地整治、土地開發、增減掛鉤和高標準農田等傳統項目簡單“拼盤、打包和疊加”，而針對山地丘陵區的資源稟賦，將生態修復、農業發展轉型、資源要素整合利用、美麗鄉村建設等內容與整治工程有機融合的具有針對性的頂層設計較少，許多地區都出現了片面追求新增耕地指標的情況，與全域全要素綜合整治的初衷嚴重相悖。目前，各地試點陸續發布相關政策推動項目選址申報、實施方案編制和村莊規劃編制，但對于各階段的具體工作程序、成果要求、統籌推進等缺乏具體規定和技術標準，無法支撐全域土地綜合整治中長期的實施指導和監管。

全域土地綜合整治是一項綜合解決田水路林村鎮問題的民生工程，所需資金投入量大。目前除部分沿海發達省市外，大多數地區沒有專項資金支撐，主要通過縣級政府統籌部門涉農資金、指標交易資金、引入社會資本和產業資金投入等來推動整治工程的實施建設。其中部門涉農資金暫未實現統一集中調配，整合困難;指標交易資金是目前全域土地綜合整治的主要資金來源，也是吸引社會資本的主要途徑，依賴于耕地后備資源的潛力。通過整治得到的新增耕地指標需要通過工程實施、項目驗收和指標交易等程序，指標交易的價格、時間和最終可收益總額具有較大的不確定性，風險較大。以產業促發展，鼓勵和引導社會資本投入產業和鄉村建設也需要預留足夠的鄉村發展用地指標。但是，經過近20年的農村土地整治，大部分地區農村可復墾、開發和利用的資源潛力非常有限，僅靠指標收益作為資金來源，對社會資本的收益保障和帶動力不足，且社會資本投入項目后期產業發展和村莊建設的較少，很難實現資金項目區內循環。

全域土地綜合整治作為新時期一項新的工作部署，涉及多部門聯合，目前的一些政策和機制都處于探索階段，仍需通過大量試點實施，總結經驗，建立各部門協調聯動的統籌機制、健全資金保障制度、形成統一的技術標準體系等，為全面推動全域土地綜合整治夯實基礎。因此，現階段在山地丘陵區開展全域土地綜合整治工作時，仍存在各部門未能有效協調統籌，子項目和資金缺乏安排統籌，資金引導和投入不足，項目規劃和實施不科學等問題，僅靠可合理調整整治區域內永久基本農田和節余的指標可在全省優先交易作為政策支撐，力度略顯不足，對政府和社會資本的吸引力度不夠，難以確保全域土地整治有序高效推進。

山地丘陵區因經濟、社會和區位特點，村莊規劃的編制進程緩慢且存在“千村一面”的情況，因此開展全域土地綜合整治的村莊，應扎實做好前期調研工作，充分了解區域資源稟賦、整治環境、政府和農民需求以及經濟發展態勢等基本情況。通過規劃引領，從實際出發，對區域內擬整治的全要素進行通盤考慮，合理布局農業生產、生活空間、生態保護和產業發展等用地規劃，策劃土地資源與產業融合發展，謀劃國土空間戰略布局，實現土地整治向規劃管控和空間治理轉變。

從整治本身上來看，要依托山地丘陵區豐富的自然及人文資源、生態環境，綜合考慮村莊風貌、產業特色及發展態勢，遵循自然與歷史相結合的村莊發展規律，以落實耕地保護、生態保護、鄉村振興為首要任務，分析資源潛力，銜接和落實國土空間規劃，因地制宜地編制具有地域特色的全域土地綜合整治實施方案。從政策引導上來看，要開展基礎研究和頂層設計標準研究，加快編制全域土地綜合整治實施方案和規劃設計的導向性文件（導則或技術指南、標準等）。

通過獲得指標交易收益支持全域土地綜合整治工作和農業農村發展是山地丘陵區近長期倚仗的主要資金籌措方式，同時指標也可以用于產業落地和自身發展，起到撬動社會資本投資農業和農村建設的杠桿作用。因此，山地丘陵區村莊可結合自身發展需求和定位，拓展思維，探索建立多元化資金籌措機制，利用指標的杠桿效應構建全社會參與農業發展和農村建設的大格局。一是充分整合涉農資金，設立專項，鞏固和拓展財政資金的參與渠道，結合政策措施，充分發展政府財政資金的引導作用。二是按照“誰投資、誰受益”的原則，因政施策，深入挖掘和釋放政策紅利，鼓勵和引導社會資本參與全域土地綜合整治的工程建設。三是建立吸引社會資本投入的多元化機制，正確處理社會資本逐利和參與公益建設的矛盾，引進資金、人才和先進技術，打造引導產業發展和鄉村建設的高效管理團隊。四是發揮市場主導作用和全域整治產業的造血功能，通過產業建設所獲取的產出來平衡項目中長期滾動建設和發展的資金，確保項目的可持續發展。

全域土地綜合整治是一個綜合性的平臺，是落實鄉村振興實施的抓手，要發揮其綜合性的平臺和抓手作用，關鍵在政府的主導管理，因此要建立健全全域土地綜合整治的工作機制。一是建立政府主導、部門協同、上下聯動、社會資本投入、公眾參與的工作機制，形成工作合力促進全域土地綜合整治工作的順利推進。二是定約束管控條件，以嚴守“三線”和銜接落實國土空間規劃為基本原則，以充分尊重群眾意愿，解決地方政府和農民共同需求為前提，以科學合理利用區域內的資源稟賦發展特色村莊為導向。三是整合精簡程序，全域土地綜合整治涉及面廣、子項目類型復雜、涉及行政部門多，因此，建立“統一規劃、一次立項、統籌設計、同步審批、分別入庫”的整合精簡審批形式，使全域土地綜合整治的工作和實施均達到“1+1>2”的效益。四是宣傳帶動鄉村自治，充分發揮村集體、鄉紳、大戶、村民的作用，宣傳鄉村振興的戰略理念，鼓勵和帶動村民自建、參與村莊規劃、整治工程的實施建設和后期管護，使全域土地綜合整治成為老百姓自己的工程。

全域土地綜合整治工作正處于探索階段，通過試點總結經驗，在與國土空間規劃待接落地、項目總體統籌謀劃、資金籌措和安排、整治模式優化、規劃設計創新、實施管理和工作管理流程等方面進行規范和完善是十四五時期乃至更長時期需要努力的目標。對于山地丘陵區，更是要以問題和目標為導向，依托全域土地綜合整治試點和鄉村振興戰略實施的契機，不斷探索適合山地丘陵區本土特色的全域土地綜合模式，建立完整的工作和技術標準體系，為實現山地丘陵區鄉村振興做出應有的貢獻。

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作者簡介：肖磊（1983—），男，本科，工程師，主要從事土地開發整理工作。