江蘇省都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展對策研究

曹 震，熊舒威，俞天韻

（1. 華設設計集團股份有限公司，江蘇南京 210014；2. 國睿科技股份有限公司，江蘇南京 211106）

加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是當前我國推進新型城鎮(zhèn)化的重點任務[1]。市域（郊）鐵路作為服務都市圈出行的重要交通方式，越來越受到國家的重視。國家發(fā)展和改革委員會近幾年連續(xù)印發(fā)關于市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見，明確加快發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的總基調。目前，江蘇省已進入以城市群、都市圈為主體推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵階段，隨著“三縱四橫”高速鐵路網的全面建成，鐵路發(fā)展建設的重點由以干線為主向多網融合轉變。面對都市圈市域（郊）鐵路規(guī)模不足、短板突出的現(xiàn)狀，如何推進江蘇省都市圈市域（郊）鐵路的發(fā)展，構建適合省情的、完善的多層次軌道交通體系，成為亟待解決的重大問題。

1 江蘇三大都市圈發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省目前已形成南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，各都市圈空間布局不斷完善，區(qū)域空間協(xié)同和一體化發(fā)展水平不斷提升[2]。

1.1 南京都市圈

南京都市圈為跨省都市圈，包括江蘇省南京、鎮(zhèn)江、揚州、淮安，安徽省蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城共8市全域，以及江蘇省常州市下轄金壇區(qū)和溧陽市，總面積6.6萬 km2，如圖1所示。從經濟社會發(fā)展看，截至2020年末，南京都市圈常住人口約3 530萬人，人均國內生產總值（GDP）約11.9萬元，整體城鎮(zhèn)化率約為70%，其中南京市城鎮(zhèn)化率達到86.8%，以南京市為核心的“強中心、圈層式”空間結構基本形成。從通勤特征看，以南京市為核心的通勤圈已初步形成并逐步拓展，當前范圍約為31 km，而周邊句容市、當涂縣、來安縣、博望區(qū)等40 km范圍地區(qū)與南京市的通勤率均高于3.5%，已接近日本將外圍城市納入中心城市通勤圈的標準（即與中心城市通勤率大于5%）；仙林、江北、江寧三大副城是句容市、滁州市、當涂縣等市域外毗鄰地區(qū)的主要聯(lián)系區(qū)域；當前31～40 km通勤范圍內的通勤時間約為75 min，距離通勤圈“門到門”1 h仍有差距。

1.2 蘇錫常都市圈

蘇錫常都市圈包括蘇州、無錫、常州3市全域，總面積1.8萬km2，如圖2所示。從經濟社會發(fā)展看，截至2020年末，該都市圈常住人口約2 550萬人，人均GDP約15.7萬元，整體城鎮(zhèn)化率約為81.1%，呈現(xiàn)多核心空間結構，“強市強縣”均質化發(fā)展態(tài)勢明顯。從通勤特征看，蘇錫常都市圈中心城區(qū)與周邊組團的職住比基本平衡，通勤需求不高，市區(qū)通勤范圍為15～20 km，20 km以外向心通勤客流不明顯。以蘇州市為例，其各縣區(qū)中，職住比最高為虎丘區(qū)1.05，最低為姑蘇區(qū)0.97，各縣區(qū)職住比均在1.0左右，對比上海（職住比0.84～1.32）、北京（職住比0.79～1.19）等強中心城市，職住分離現(xiàn)象并不突出。

1.3 徐州都市圈

徐州都市圈為跨省都市圈，包括江蘇省徐州市、宿遷市，安徽省宿州市、淮北市，河南省永城市以及山東省棗莊市、微山縣，并拓展至連云港市、濟寧市和商丘市，如圖3所示。截至2020年末，該都市圈常住人口約2 790 萬人，人均GDP約5.2萬元，整體城鎮(zhèn)化率接近60%，其中心城市徐州市的城鎮(zhèn)化率約 65.6%，首位度并不明顯，處于初期發(fā)展階段。從通勤特征看，該都市圈已初步形成以徐州市中心城區(qū)為核心向外放射的“米”字型客流走廊，但出行頻次、規(guī)模總體偏低，各走廊以城際彈性出行客流為主；通勤客流集中在中心城區(qū)15 km以內，銅山-蕭縣、賈汪-臺兒莊等跨界組團之間形成了一定規(guī)模的通勤交通。

總而言之，江蘇省三大都市圈均處在發(fā)展過程中，經濟水平、發(fā)展階段、空間形態(tài)等各不相同，在建設和發(fā)展市域（郊）鐵路時，應從各自發(fā)展狀況、客流特點出發(fā)，堅持差異化的發(fā)展策略和發(fā)展節(jié)奏。

2 市域（郊）鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

目前，江蘇省已開通運營6條市域（郊）鐵路線路，包括5條新建線路和1條利用既有鐵路線開行的線路，如表1所示。新建線路集中在南京都市圈，包括機場線（南京地鐵S1線）、寧和線（南京地鐵S3線）、寧溧線（南京地鐵S7線）、寧天線（南京地鐵S8線）和寧高線（南京地鐵S9線），總運營里程為201.3 km；利用既有鐵路線開行市域（郊）列車的線路為連云港市軌道交通S1線（連云港—連云），全長35.1 km。從客流情況看，機場線、寧和線、寧天線日均客流超過8萬人次，位于主城區(qū)40 km以外的寧溧線、寧高線由于超出當前南京市的通勤圈范圍，尚處于客流培育階段，與其他線路差距較大[3]。

表1 江蘇省市域（郊）鐵路現(xiàn)狀

2.2 存在問題

（1）從頂層設計看，政策規(guī)劃體系有待完善。目前，江蘇省各市發(fā)展市域（郊）鐵路的熱情高漲，開展了不少相關的規(guī)劃編制工作，提出了一大批規(guī)劃實施項目。然而，由于省級層面未出臺發(fā)展指導政策，也未設置差異化建設門檻等，因此各城市的規(guī)劃方案呈現(xiàn)均質化特征，建設重點不突出、建設時序難落實，導致規(guī)劃可實施性不強。此外，市域（郊）鐵路規(guī)劃報批渠道有待開拓，目前的項目獲批途徑以依托國家規(guī)劃為主，江蘇省內雖開辟了沿江城市群城際鐵路規(guī)劃修編途徑，但其重點針對城際鐵路報批且僅覆蓋沿江地區(qū)，而蘇北地區(qū)缺乏報批渠道。

（2）從基礎設施供給看，結構短板問題仍然突出。沿江城市群及南京、蘇錫常等都市圈的內部聯(lián)系不斷加強，交通需求呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢[4]，既有的“干線鐵路+城市軌道交通”體系已經難以滿足高強度、多樣化、高頻次、高時效的交通需求，多層次軌道交通體系“兩頭重、中間輕”的問題顯現(xiàn)，作為中間層次的市域（郊）鐵路已成為突出短板。根據(jù)東京、巴黎、倫敦等國外發(fā)達都市圈的發(fā)展經驗[5-6]，市域（郊）鐵路規(guī)模通常應為城市軌道交通規(guī)模的4 ～6倍，而江蘇省三大都市圈市域（郊）鐵路的路網規(guī)模、結構占比等與之相比仍有較大差距。

（3）從推進實施看，協(xié)調推進機制亟待健全。對于利用既有鐵路開行市域（郊）列車的項目，地方政府和國家鐵路相關單位之間尚未建立起一套較為完善的改建資金投入、路權開放、資源共享、運營補貼和利益分配機制，也未形成一套雙方認可且系統(tǒng)清晰的規(guī)則用于界定雙方權責。對于新建跨市甚至跨省市域（郊）鐵路項目，缺乏跨行政區(qū)共建模式和機制，相關行政區(qū)在出資比例、產權歸屬切分、線站位設置、建設模式、運營主體、財務清算、站點開發(fā)等方面常存在諸多現(xiàn)實問題和爭議，協(xié)調推進較為緩慢。

（4）從可持續(xù)發(fā)展看，建設、運營面臨巨大資金壓力。市域（郊）鐵路建設投入大，運營成本高，各市在項目資金籌措上普遍存在困難，面臨巨額建設投入、運營補貼和還本付息等多重壓力，即使像南京這樣的經濟基礎較好的城市推進效果也不理想。已開通的市域（郊）線路客流強度普遍較低，僅為城市軌道交通的10%～20%。站城融合開發(fā)推進難度大，區(qū)縣政府普遍傾向于采取沿線站點周邊土地一級出讓模式籌集建設資金，無法充分利用站點周邊土地的價值，鐵路建設資金自平衡體系尚未形成。

3 發(fā)展對策

針對上述市域（郊）線路發(fā)展存在的問題，本文提出以下對策。

3.1 構建“以省為主”的政策規(guī)劃體系

（1）研究出臺省級指導意見。在國家政策規(guī)范基礎上，借鑒廣東、浙江等兄弟省份發(fā)展經驗，結合江蘇省發(fā)展實際，出臺推動都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見，明確江蘇省市域（郊）鐵路建設發(fā)展指導思想、基本原則、目標、保障措施等，對各地市的市域（郊）鐵路規(guī)劃設計、投融資、建設、運營管理、綜合開發(fā)等環(huán)節(jié)提出任務與要求。

（2）推進各級規(guī)劃的編制報批。適時啟動沿江城市群城際鐵路規(guī)劃修編工作，統(tǒng)籌考慮市域（郊）鐵路近期重點項目，研究以多層次軌道交通規(guī)劃模式報批；啟動江蘇省三大都市圈多層次軌道交通體系規(guī)劃編制工作，開辟規(guī)劃報批新路徑；推動南京、蘇州等重點城市鐵路樞紐總圖規(guī)劃修編，將市域（郊）鐵路納入規(guī)劃統(tǒng)籌研究；引導有條件的城市開展市域（郊）鐵路規(guī)劃工作，近期建設項目經省級審查后統(tǒng)一納入相關規(guī)劃并依規(guī)報批。

（3）加強市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。逐步理順規(guī)劃流程與審批機制，明確規(guī)劃層級、規(guī)劃階段、規(guī)劃報批流程等，建立統(tǒng)一完善的規(guī)劃體系；對于線網規(guī)劃，加強省級層面規(guī)劃評估，規(guī)劃方案在省級審查通過后由地方批復；對于建設規(guī)劃，按照國家要求嚴格核準客流、城市財力等指標，統(tǒng)籌安排建設時序，確保建設規(guī)劃批復內容的嚴格執(zhí)行；加強南京、徐州等跨省都市圈市域（郊）鐵路規(guī)劃的省級統(tǒng)籌，保障規(guī)劃的編制和實施。

3.2 推進重點地區(qū)市域（郊）鐵路網建設

圍繞沿江城市群以及南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，強調都市圈同城化、一體化發(fā)展，堅持“有序推進新線建設，鼓勵利用既有鐵路”的發(fā)展導向，以構建“都市圈1 h通勤圈”為目標[7]，按照“分層次相互融合，分區(qū)域各有側重，分階段逐步實現(xiàn)”的布局理念，推進三大都市圈市域（郊）鐵路規(guī)劃建設，形成南京和徐州都市圈放射狀、蘇錫常都市圈網格狀的多層次軌道交通網，在滿足日常通勤需求的同時，兼顧多樣化彈性出行需求，為現(xiàn)代化都市圈建設提供有力支撐。南京、蘇錫常、徐州三大都市圈的市域（郊）鐵路發(fā)展策略如圖4所示。

（1）南京都市圈。大力發(fā)展市域（郊）鐵路，建設以南京為核心的放射狀線網，構建“0.5～1 h通勤圈”，支撐“一極兩區(qū)四帶多組團”都市圈空間格局加速形成。推動寧鎮(zhèn)揚片區(qū)一體化發(fā)展，規(guī)劃南京經儀征至揚州線、南京經句容至茅山線、南京經鎮(zhèn)江至揚中線、揚州經揚州泰州機場至泰州線等項目；促進寧馬滁片區(qū)同城化發(fā)展，規(guī)劃南京至滁州線、南京至馬鞍山線、南京至天長線、南京至和縣線、南京經烏衣至滁州線等項目。

（2）蘇錫常都市圈。實現(xiàn)對市域（郊）鐵路與城市群城際鐵路的融合利用，在使城市群城際鐵路兼顧市域（郊）鐵路功能的基礎上，規(guī)劃蘇州經常熟至張家港線、無錫經江陰至靖江線、無錫至宜興線、南通江海快線、南通機場快線等都市圈中心城市輻射周邊城市的市域（郊）鐵路線，形成以滬蘇錫常、如通蘇湖等城市群城際鐵路為骨干，蘇州、無錫、常州、南通等城市市域（郊）鐵路為補充的多中心、網絡化軌道交通線網格局，支撐都市圈網絡狀的空間格局。

（3）徐州都市圈。充分挖掘京滬、隴海、徐沛、豐沛等既有鐵路開行市域（郊）列車的能力，對于徐州至賈汪、徐州至蕭縣等有一定客流基礎的走廊，應有序推進市域（郊）鐵路新線建設，形成以徐州中心城區(qū)為核心的放射狀市域（郊）鐵路網，打通徐州與周邊城市、中小城鎮(zhèn)聯(lián)系的通道，構建徐州地區(qū)1 h通勤圈。

（4）其他地區(qū)。加強蘇中、蘇北地區(qū)利用隴海、寧啟、新長、宿淮等既有鐵路線開行市域（郊）列車的可行性研究分析，對于需求較強的城市、區(qū)段，研究通過優(yōu)化運輸組織、改擴建局部線路、改造或增設車站等方式，挖掘釋放既有運能，公交化開行市域（郊）列車。

3.3 完善市域（郊）鐵路項目推進機制

（1）完善項目協(xié)調機制。應充分吸取寧句、錫澄線項目工程推進經驗，建立規(guī)范化、常態(tài)化的跨省、跨市協(xié)調溝通機制，強調各地區(qū)政府、各運營部門或企業(yè)間共商共研重大事項，協(xié)商解決規(guī)劃統(tǒng)籌、建設安排、資金籌措、運營組織和補貼分擔等問題，有效推進跨省、跨市項目落地。此外，根據(jù)連云港市軌道交通S1線運行經驗，應深化地方政府和鐵路企業(yè)合作模式創(chuàng)新，確保利用既有鐵路開行市域（郊）列車項目的順利推進實施。

（2）建立項目建設管理機制。應建立省級市域（郊）鐵路建設啟動評估機制，依托人口、經濟、財政收入、客流強度等指標評估不同城市的建設條件，并針對各城市的具體情況進行動態(tài)的調整和完善。此外，應建立省級鐵路債務風險監(jiān)測預警機制，加強對市域（郊）鐵路項目出資能力、運營補虧能力等的審核，嚴控政府債務風險；對于列入債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批新項目。

（3）優(yōu)化項目運營管理機制。應鼓勵省內已開通城市軌道交通的城市中的軌道交通運營主體做優(yōu)做強，積極參與市域（郊）鐵路運營；支持城市政府與鐵路企業(yè)合作，通過合作運營、委托運營、購買服務等市場化方式，因地制宜、因線施策，合理選擇利用既有鐵路開行市域（郊）列車的運營管理模式；打破行政區(qū)劃和行業(yè)管理制約，支持有條件、有需求的市域（郊）鐵路與城市軌道交通貫通，推動二者的信息互聯(lián)、票務互認、安檢互信、支付互容，實現(xiàn)一體化運營管理服務[8]。

3.4 保障市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展

（1）積極拓寬籌資渠道。應鼓勵利用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒉粍赢a投資信托基金（REITS）等市場化方式拓寬項目建設運營資金來源，積極爭取政府和社會資本合作（PPP）專項建設基金、保險資金等低成本債務資金支持；建立利用國家和省級財政資金促進市域（郊）鐵路重點項目規(guī)劃建設的引導機制；制定利用土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設的政策；積極推動社會資本參與市域（郊）鐵路建設，鼓勵民營企業(yè)以股權、債權方式參與其建設運營和站區(qū)開發(fā)，逐步形成合作共贏的模式。

（2）加快推進綜合開發(fā)。政府應出臺更具科學性、可操作性的綜合開發(fā)實施意見，加快完善綜合開發(fā)頂層設計，加強土地綜合開發(fā)的政策宣貫；鼓勵市域（郊）鐵路建設方與沿線用地開發(fā)建設主體共同組建項目公司，合作推進項目建設、車站服務、多種經營及土地綜合開發(fā)業(yè)務，提升盈利能力，擴大社會效益；建立綜合開發(fā)審查機制，市域（郊）鐵路站點綜合開發(fā)方案需經市級主管部門審查通過后報市政府審定，并將審定后的開發(fā)方案作為上報市域（郊）鐵路建設規(guī)劃的要件之一；建立土地綜合開發(fā)績效考核與規(guī)劃、審批掛鉤的機制，對于市域（郊）鐵路周邊用地綜合開發(fā)推進不力的地區(qū)，應暫緩審批相關規(guī)劃和項目。

4 結語

當前，江蘇省已進入深入推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、大力促進省域一體化和新型城鎮(zhèn)化的攻堅階段。隨著干線鐵路、城市軌道交通“兩網”的加速完善，市域（郊）鐵路網建設已成為江蘇省下階段發(fā)展的主戰(zhàn)場，需要科學、系統(tǒng)地對其進行謀劃，構建適合省情的多層次軌道交通網。本文針對江蘇省都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的現(xiàn)狀及存在問題，提出構建政策規(guī)劃體系、推進重點地區(qū)線網建設、完善項目推進機制、促進可持續(xù)發(fā)展等對策，以更好地支撐城市群、都市圈一體化發(fā)展，期望為江蘇省加快建設多層次軌道交通網、打造“軌道上的江蘇”提供參考和借鑒。