俄羅斯家庭政策與家庭福利體系

許艷麗

伴隨著政治巨變，俄羅斯作為一個(gè)新興國(guó)家登上歷史舞臺(tái)，蘇聯(lián)式政治體制、經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)文化、思想觀念如何跨越重構(gòu)、組織發(fā)展一直是這個(gè)新生國(guó)家的龐大使命。然而，尚未擺脫資源出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的俄羅斯，長(zhǎng)久以來自困于經(jīng)濟(jì)規(guī)模與社會(huì)使命的巨大不匹配，政治巨變、經(jīng)濟(jì)起伏等相互交織，作用于歷史拐角處的俄羅斯人口與家庭，造成了人口質(zhì)量與數(shù)量雙重下滑，家庭內(nèi)在結(jié)構(gòu)與價(jià)值觀全面消融。[1][2]

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌降低了民眾的生活水平，進(jìn)而影響生育意愿，降低了出生率；醫(yī)療體系落后與文化轉(zhuǎn)型的價(jià)值迷惘提高了死亡率。低于全球水平的出生率與高于同等發(fā)展水平國(guó)家的死亡率限制了俄羅斯的人口規(guī)模，酗酒、吸毒等舊習(xí)與陳舊落后的教育體系也拉低了人口質(zhì)量。人口質(zhì)量與數(shù)量的下降反過來阻滯國(guó)家經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會(huì)文化向更高水平發(fā)展，因此俄羅斯陷入了“人口危機(jī)與經(jīng)濟(jì)下滑互相作用”的惡性循環(huán)。[3]

打破惡性循環(huán)，重塑俄羅斯人口家庭、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)，是當(dāng)今俄羅斯家庭政策的歷史重任。動(dòng)蕩年代的葉利欽政府并未對(duì)俄羅斯家庭、人口的突變給予足夠的重視，家庭政策依然延續(xù)蘇聯(lián)時(shí)期家長(zhǎng)制包辦的色彩。[4]普京執(zhí)政時(shí)期，政府對(duì)家庭政策的關(guān)注與投入充分發(fā)揮靈活有效的方針，為調(diào)節(jié)家庭人口、挽救俄羅斯的民族危機(jī)奠定了一定基礎(chǔ)。如今，俄羅斯家庭政策調(diào)整實(shí)施依然存在諸多問題，限于經(jīng)濟(jì)短缺，家庭政策的水平、范圍、執(zhí)行力度都面臨著極大挑戰(zhàn)，尚未完全打破人口下滑牽連經(jīng)濟(jì)下降的惡性循環(huán)。[5]

改革開放以來，中國(guó)逐漸展開對(duì)家庭政策、人口政策的修正，提升福利水平，放開一胎化限制。本文對(duì)俄羅斯家庭政策的脈絡(luò)進(jìn)行分析，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭政策相互印證，以期為中國(guó)未來家庭政策的完善和發(fā)展提供參考。

一、俄羅斯家庭問題形成與家庭政策起源

關(guān)于俄羅斯面臨的家庭現(xiàn)狀，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為俄羅斯的家庭狀況是消極的，是傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的深刻變化；[6]另有一部分學(xué)者持有積極看法，認(rèn)為俄羅斯的家庭狀況恰恰處于西方等發(fā)達(dá)國(guó)家從傳統(tǒng)向現(xiàn)代、后現(xiàn)代轉(zhuǎn)折的歷史時(shí)期，如今俄羅斯的家庭現(xiàn)狀不是崩潰，而是正處在傳統(tǒng)人口結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代結(jié)構(gòu)的變化過程之中。[7]還有一部分學(xué)者認(rèn)為俄羅斯家庭現(xiàn)狀面臨崩潰，主要原因在于俄羅斯的家庭結(jié)構(gòu)、家庭生活、家庭觀念都偏離了正常區(qū)間。[8][9]俄羅斯的家庭結(jié)構(gòu)問題在于單親家庭、離婚家庭比例劇烈攀升。

目前，俄羅斯家庭正經(jīng)歷這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變：女性對(duì)自我價(jià)值的追求，需要工作和獨(dú)立，家庭中繁衍后代、撫育贍養(yǎng)工作和家務(wù)勞動(dòng)等職能正在逐漸改變并且需要由社會(huì)來實(shí)現(xiàn)。這是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，也是女性解放運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。此外，隨著個(gè)人主義的發(fā)展和思想的解放，家庭本身對(duì)社會(huì)的一項(xiàng)功能，即宗教、文化和傳統(tǒng)價(jià)值觀的傳遞也在逐漸減弱。俄羅斯的家庭傳統(tǒng)遭到削弱，離婚率居高不下（見表1），同居現(xiàn)象更為普遍。有近1/3 的孩子出生在沒有正式結(jié)婚的家庭中。當(dāng)然在婚姻不穩(wěn)定的大趨勢(shì)下，大量的單身母親對(duì)俄羅斯人口出生水平的穩(wěn)定是有好處的，至少比不結(jié)婚不生育好。[10]此外，普通民眾的家庭生活，即經(jīng)濟(jì)生活、情感生活、家庭互動(dòng)方面都存在不小的問題。經(jīng)濟(jì)低迷帶來了俄羅斯家庭生活水平的降低，情感生活和家庭互動(dòng)也在不斷接受歐美家庭文化的形塑。

表1 俄羅斯16 歲以上人口婚姻狀況統(tǒng)計(jì)（單位：百萬人）

應(yīng)該看到，俄羅斯的家庭結(jié)構(gòu)、家庭生活、家庭觀念都面臨沖擊。家庭問題或者說俄羅斯人口問題的癥結(jié)核心，在于蘇聯(lián)政治巨變后俄羅斯陷入的惡性循環(huán)至今仍未擺脫。政治巨變引發(fā)的經(jīng)濟(jì)寒冬，造成民眾信念的懷疑，撕裂了家庭觀念，限制了人口規(guī)模與質(zhì)量，反過來人口規(guī)模與質(zhì)量又沖淡了經(jīng)濟(jì)活力。惡性循環(huán)如同俄羅斯發(fā)展過程中的夢(mèng)魘，對(duì)整個(gè)俄羅斯社會(huì)以及每一個(gè)俄羅斯家庭都造成了影響。

如果說俄羅斯的家庭狀況還存在現(xiàn)代化的假設(shè)，即家庭有朝著越來越好的方向前進(jìn)的可能，那么俄羅斯的人口政策只能用全面崩潰來形容。蘇聯(lián)作為一個(gè)政治實(shí)體，給俄羅斯留下了寶貴的遺產(chǎn)，也給俄羅斯留下了巨大的人口問題。俄羅斯人在20 世紀(jì)為蘇聯(lián)的崛起與繁榮奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但也承受著極大的風(fēng)險(xiǎn)。蘇聯(lián)與俄羅斯作為一脈相承的歷史共同體，僅在20 世紀(jì)就面臨四次極為危險(xiǎn)的人口危機(jī)。[11]

當(dāng)今俄羅斯的人口狀況有“一降一升”的總體趨勢(shì)。東歐劇變之后，俄羅斯生產(chǎn)方式、生活方式發(fā)生了根本性變化，民眾生育觀念轉(zhuǎn)變?cè)谒y免，但是俄羅斯的生育狀況尤其特殊。曾有專家戲稱，俄羅斯的人口有歐洲的出生率和非洲的死亡率，即一降一升的特點(diǎn)。俄羅斯的出生率連續(xù)多年下降[12]，而死亡率由于醫(yī)療體系的落后，連續(xù)多年在同等發(fā)展水平的國(guó)家序列中較為突出。死亡率不僅包括老人因?yàn)榧膊≡\治不當(dāng)過世，還包含新生嬰兒在出生18 個(gè)月內(nèi)的死亡率。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，雖然政府利用更新醫(yī)療設(shè)備與人才、更新醫(yī)療觀念與管理等多措并舉的方式，成功使得俄羅斯嬰兒死亡率進(jìn)入世界衛(wèi)生組織劃定的合理范圍，但是依然遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。[10]

一降一升之外，俄羅斯單親家庭子女、孤兒、貧困家庭人口的增多，公民經(jīng)濟(jì)壓力、精神壓力的加大，對(duì)人口整體健康都產(chǎn)生了極為負(fù)面的影響。此外，區(qū)別于傳統(tǒng)意義上家庭政策偏向女性和兒童群體的情況，俄羅斯人口狀況的特殊之處還在于俄羅斯的男性呈現(xiàn)一定的結(jié)構(gòu)性失衡，即男嬰的出生率和成活率低于女嬰，而男性的死亡率卻遠(yuǎn)高于女性。酗酒、吸毒、危險(xiǎn)性行為等一系列社會(huì)因素造成人口結(jié)構(gòu)中男性數(shù)量的降低，客觀上擴(kuò)大了家庭政策的覆蓋范圍，提高了政策執(zhí)行成本，也降低了福利應(yīng)有的整體水平。

此外，相較于蘇聯(lián)時(shí)期，俄羅斯的民族構(gòu)成也發(fā)生了明顯的變化。盡管俄羅斯在蘇聯(lián)解體后仍屬多民族國(guó)家, 但與以往相比，民族成分構(gòu)成發(fā)生了變化。根據(jù)1989年的人口普查結(jié)果，在蘇聯(lián)時(shí)期，韃靼人位居第六位，排在其前面的是烏克蘭人（第二）、烏茲別克人（第三）、白俄羅斯人（第四）和哈薩克人（第五）。而目前，排在俄羅斯族之后的是韃靼人，然后是烏克蘭人, 接著是楚瓦什人、巴什基爾人、白俄羅斯人、摩爾多瓦人和烏德穆爾特人等。[13]民族構(gòu)成的變化暗示著民族文化面臨解構(gòu)或者重構(gòu)的可能，為俄羅斯作為一個(gè)多民族國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展埋下不確定的因子。

二、俄羅斯家庭政策與福利服務(wù)體系歷史變遷

俄羅斯家庭政策根植于蘇聯(lián)時(shí)期的社會(huì)保障制度。蘇聯(lián)由于受到集體主義思想以及東正教教義的影響而選擇了國(guó)家保險(xiǎn)型的社會(huì)保障制度。戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞使俄羅斯面臨著經(jīng)濟(jì)重建與政治鞏固的難題。家庭作為社會(huì)運(yùn)行最基本、最重要的單位，在二戰(zhàn)后被擺在了重要的位置。二戰(zhàn)后蘇聯(lián)的家庭政策與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)密不可分，社會(huì)以公社為大單位，承擔(dān)著維持家庭物質(zhì)生活需要與精神健康需要的責(zé)任。二戰(zhàn)后至蘇聯(lián)解體的幾十年間，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的社保制度以國(guó)家保險(xiǎn)型為主要特征。到20 世紀(jì)80年代后期，蘇聯(lián)已經(jīng)建立包含四個(gè)部分的國(guó)家社會(huì)保障制度，分別是老殘撫恤金制度、醫(yī)療保健制度、各種補(bǔ)助費(fèi)制度及老人和殘疾人的福利院。這些保障制度的資金來源是企業(yè)、農(nóng)莊上繳的基金和國(guó)家的預(yù)算撥款。[2]隨著改革的深入、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的蕭條，原來的社會(huì)保障制度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)的蕭條帶來了大量的失業(yè)人口，建立失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)經(jīng)濟(jì)體制的改革使俄羅斯開始進(jìn)行更多形式的保險(xiǎn)金改革。[14]

蘇聯(lián)解體后的俄羅斯面臨著嚴(yán)重的人口問題，人口問題事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略安全和民族存亡。不同于前三次戰(zhàn)爭(zhēng)或者饑餓因素導(dǎo)致的人口減少，此次人口問題是人口出生率不斷下降與人口死亡率居高不下同時(shí)并存的結(jié)果。[15]俄羅斯養(yǎng)老制度是其家庭政策的重點(diǎn)之一，并經(jīng)歷了從蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。家庭政策中的養(yǎng)老補(bǔ)貼脫胎于老殘恤金，在發(fā)展的過程中逐漸修訂了養(yǎng)老金的最低數(shù)額，同時(shí)實(shí)行隨價(jià)格上漲而使養(yǎng)老金按季度指數(shù)化的辦法已經(jīng)成為常態(tài)。[16]由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)力量更加多樣性地介入了家庭養(yǎng)老。過去由國(guó)家主導(dǎo)包辦的養(yǎng)老逐漸發(fā)展為自愿性質(zhì)的個(gè)人退休養(yǎng)老，個(gè)人可以通過社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購買退休養(yǎng)老金。由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，目前俄羅斯的養(yǎng)老制度還存在著一定的變化空間。未來隨著私有化程度的加深，私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)介入居家養(yǎng)老是大勢(shì)所趨，家庭政策中的養(yǎng)老也會(huì)隨著體制的轉(zhuǎn)軌而放開更多的限制。

（一）俄羅斯實(shí)現(xiàn)家庭政策角色的歷史性轉(zhuǎn)變

在歷史發(fā)展趨勢(shì)上，俄羅斯家庭政策的歷史性轉(zhuǎn)變與世界家庭政策的發(fā)展保持一致的方向。俄羅斯社會(huì)保障政策發(fā)展歷經(jīng)蘇聯(lián)時(shí)期的社會(huì)保障、新俄羅斯時(shí)期的社會(huì)保障，經(jīng)過不斷的政策調(diào)整，完成了范圍、程度、層次等全方位的改善。

從政策歷程上看，家庭政策早期僅提供最低限度的救助性物品或服務(wù)。歷史最早期的救助性政策不以家庭為單位，往往是宗教與經(jīng)濟(jì)相互作用的社會(huì)產(chǎn)物。伴隨著資本主義的發(fā)展，家族向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭成為國(guó)家統(tǒng)治的最基本生產(chǎn)單元，家庭政策也從早期的救助性轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)今的發(fā)展性家庭政策。正如經(jīng)濟(jì)全球化意味著風(fēng)險(xiǎn)全球化，這一福利社會(huì)化的趨勢(shì)也意味著風(fēng)險(xiǎn)需要整個(gè)社會(huì)的承擔(dān)。俄羅斯目前面臨的難題就是當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，民眾與政府在無太多資本動(dòng)用的情況下，家庭政策的福利水平逐步降低，突破最低值，甚至?xí)绊懟騿适Ъ彝フ邔?duì)俄羅斯普通家庭的實(shí)施意義。[17]

（二）俄羅斯家庭政策的發(fā)展普遍性

俄羅斯家庭政策的發(fā)展具有與西方國(guó)家發(fā)展相適應(yīng)的普遍性[13]，但是俄羅斯也有其歷史發(fā)展的特殊性，包括宗教、戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列原因造成俄羅斯的人口、家庭呈現(xiàn)出區(qū)別于其他國(guó)家的特異性，需要特別靈活地分析。

首先是歷史特殊性。俄羅斯文化源自拜占庭東正教文化，東正教的傳統(tǒng)價(jià)值提倡婚姻忠誠(chéng)，與其他傳統(tǒng)宗教一樣以多子女作為宗教信仰的一部分。蘇聯(lián)時(shí)期不存在生育控制，政府為彰顯社會(huì)主義優(yōu)越性，一直對(duì)多子女的家庭進(jìn)行表彰。俄羅斯對(duì)生育多個(gè)子女的母親授予“英雄母親”稱號(hào)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期享受購買“明斯克”冰箱等緊缺貨的優(yōu)先權(quán)。蘇聯(lián)解體以來，伴隨著政治巨變，西方的思想文化與家庭觀念逐漸改變了俄羅斯傳統(tǒng)的家庭觀。如今在家庭模式和人口生育觀念等層面，俄羅斯與西方具有某種相似性。[18]其次是現(xiàn)實(shí)特殊性。俄羅斯的領(lǐng)土面積全球最大，但是俄羅斯的人口卻在不斷萎縮。俄羅斯的人口分布呈現(xiàn)西多東少的特點(diǎn)，再加上俄羅斯的地理特征，俄羅斯的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于周圍的國(guó)家。前三次由于戰(zhàn)爭(zhēng)、自然造成的人口危機(jī)，使得俄羅斯在20 世紀(jì)前半葉遭受重創(chuàng)，第四次人口危機(jī)正處在新舊交界處，新老問題一起對(duì)整個(gè)俄羅斯人口施加了壓力。

三、俄羅斯家庭法律與家庭政策行政管理體制

俄羅斯的家庭政策與其人口政策和社會(huì)保障政策之間有著密切的聯(lián)系。由于蘇聯(lián)解體以來帶來的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和政治轉(zhuǎn)軌，俄羅斯政策的制定和執(zhí)行都有其復(fù)雜性和特殊性，家庭政策的主要目的也是為了提高人口的數(shù)量和質(zhì)量。審視俄羅斯的家庭政策，可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)。

（一）宏觀調(diào)控，微觀執(zhí)行

俄羅斯的家庭政策以法律、法規(guī)、條例為主要形式，而俄羅斯聯(lián)邦政府正是頒布政策的主體。具體的執(zhí)行主體則分派到各地方政府。家庭政策從制定到執(zhí)行源于兩個(gè)不同的層面，由于家庭政策關(guān)系到每個(gè)個(gè)體的利益訴求，政策的制定過于宏觀而缺少必要的個(gè)體支撐，這直接導(dǎo)致了家庭政策的多變性，不利于執(zhí)行主體的貫徹落實(shí)。

（二）復(fù)雜性與多變性交織

縱觀俄羅斯近年來的家庭政策形成的軌跡，可以看到其復(fù)雜性和多變性的特點(diǎn)。由于特殊的歷史原因，政治動(dòng)蕩加之近年來的經(jīng)濟(jì)萎靡，俄羅斯傳統(tǒng)文化日益變得多元，各個(gè)家庭面臨的問題也參差不齊。家庭政策著眼于個(gè)體層面無法盡得其善，著眼于主體層面則難免疏漏偏差。由于家庭政策屬于私人領(lǐng)域范疇，政府不僅要考慮民眾對(duì)政治力量干預(yù)私人領(lǐng)域事務(wù)可能產(chǎn)生的反感情緒，而且要考慮家庭發(fā)揮自身能動(dòng)性的空間。[19]不同的歷史時(shí)期，俄羅斯的家庭政策變化很大，缺乏穩(wěn)定性是其特殊歷史原因造成的。蘇聯(lián)時(shí)期雖然沒有具體的家庭政策出臺(tái)，但是當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下所有的社會(huì)保障資金都由國(guó)家和單位全部承擔(dān)，不僅保障種類豐富，而且覆蓋范圍全面。這不僅彰顯了社會(huì)主義制度的優(yōu)越，還推動(dòng)了公平與正義價(jià)值理念的確立。俄羅斯建立以來，由于第四次人口危機(jī)，家庭政策被擺在了重要的位置，如何提高人口的數(shù)量和質(zhì)量，維持家庭的和諧穩(wěn)定成為政策的出發(fā)點(diǎn)。[11]

（三）碎片化與片面化相結(jié)合

俄羅斯由于政治轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，家庭政策無法應(yīng)對(duì)家庭結(jié)構(gòu)快速變遷所產(chǎn)生的需求。作為宏觀的政策制定者，聯(lián)邦政府下轄多個(gè)部門制定過家庭政策，如俄羅斯衛(wèi)生和社會(huì)發(fā)展部、俄羅斯退休基金、俄羅斯教育部等部門。部門之間的分散化導(dǎo)致其缺乏有效的整合與協(xié)商機(jī)制，無法形成完整的家庭政策，同時(shí)導(dǎo)致政策內(nèi)容趨于碎片化。家庭政策雖然覆蓋家庭內(nèi)部的不同主體，涵蓋兒童、婦女、特殊家庭成員等人群，但是對(duì)象分散，資源難以實(shí)現(xiàn)整合并進(jìn)行有效配置。[11]家庭政策的片面化是指其政策涵蓋面參差不齊，地域差異明顯：一是同城市相比，農(nóng)村家庭福利政策薄弱；二是不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的家庭福利政策發(fā)展不均衡，比如莫斯科和圣彼得堡的家庭政策相對(duì)完備，而其他區(qū)域的家庭政策相對(duì)粗疏。[11]

四、俄羅斯家庭福利服務(wù)體系范圍、內(nèi)容與重點(diǎn)

（一）婦女福利

新一代的年輕夫婦由于經(jīng)歷社會(huì)轉(zhuǎn)軌和文化沖擊，對(duì)于東正教早婚、提倡多孩和男孩等傳統(tǒng)生育價(jià)值理念不再繼續(xù)信仰。普遍流行于年輕夫妻中的生育觀念強(qiáng)調(diào)少生，甚至不生，家庭形式日益核心化、小型化。這種變化的源頭是孕婦觀念的改變，所以俄羅斯的家庭政策較多關(guān)注孕婦的福利，通過給予一定的生育補(bǔ)貼來提高孕婦生養(yǎng)的意愿，從而扭轉(zhuǎn)人口減少的現(xiàn)狀。

1.懷孕和生育津貼。婦女懷孕早期，政府需支付懷孕津貼、生孩子的一次性津貼（如果生育雙胞胎或者多胎的，每個(gè)孩子都能領(lǐng)取，如生育死胎的不能領(lǐng)?。?，以及照顧孩子至一歲半期間的每月津貼。

2.母親的醫(yī)療救助。婦女在懷孕、生產(chǎn)期間和生產(chǎn)后的醫(yī)療救助保障被納入強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)框架內(nèi)。為適應(yīng)執(zhí)行俄羅斯聯(lián)邦主體法律的需要，政府通過專門的食品店或者商業(yè)組織，保障為懷孕婦女、哺乳期婦女以及3 歲前兒童提供合格的飲食。公民擁有就家庭計(jì)劃進(jìn)行免費(fèi)醫(yī)療咨詢的權(quán)利，可以向家庭醫(yī)生了解醫(yī)學(xué)心理常識(shí)，咨詢國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以預(yù)防兒童遺傳性及先天性疾病。

這些家庭政策以鼓勵(lì)生育作為出發(fā)點(diǎn)，通過法律手段為年輕父母在生育和撫養(yǎng)子女方面提供便利和幫助，促使父母擁有更多時(shí)間和精力撫育子女，避免養(yǎng)育子女成為其負(fù)擔(dān)。政府通過財(cái)政補(bǔ)貼年輕父母養(yǎng)育子女的費(fèi)用，并提供了多種補(bǔ)助方法。

（二）兒童福利

由于出生率的降低，俄羅斯兒童數(shù)量大幅縮減，同時(shí)還存在兒童體質(zhì)下降的問題。為此，家庭政策的服務(wù)對(duì)象之一便是兒童，主要內(nèi)容一方面是推動(dòng)出生率的提升，另一方面則是減少新生兒童的夭折率，這樣既可以保證數(shù)量增長(zhǎng)，又能促進(jìn)兒童身體素質(zhì)的增強(qiáng)。

俄羅斯家庭兒童的福利措施主要表現(xiàn)在兒童養(yǎng)育和保健、兒童照顧和教育、兒童救助和保護(hù)等方面。國(guó)家杜馬也通過了關(guān)于育兒補(bǔ)助金的法律，育兒補(bǔ)助金可以全部或者部分用于家庭中任何一個(gè)孩子的教育、購房和母親的累計(jì)退休金。同時(shí)俄羅斯聯(lián)邦政府還制定了“俄羅斯兒童”專項(xiàng)計(jì)劃，對(duì)兒童福利工作進(jìn)行總體規(guī)劃與指導(dǎo)。俄羅斯兒童福利工作的主要內(nèi)容和特征也體現(xiàn)在“俄羅斯兒童”專項(xiàng)計(jì)劃以及與此相關(guān)的家庭中。[20]俄羅斯的家庭兒童政策還有很多是針對(duì)兒童或者青少年身體素質(zhì)與思想道德方面的措施。[21]此外，兒童的法律保護(hù)和福利是從給孕婦提供必要的保障和福利開始的。兒童的生命和健康權(quán)利與母親懷孕期間的工作條件密切相關(guān)。

俄羅斯在國(guó)家層面支持和保護(hù)家庭,包括父母和兒童,被認(rèn)為是作為一種社會(huì)狀態(tài)體現(xiàn)憲法價(jià)值所在。俄羅斯聯(lián)邦憲法第39 條第1 款明確規(guī)定：“在患病、致殘、失去供養(yǎng)人、為了教育子女和法律所規(guī)定的其他情況下，對(duì)每個(gè)人按照年齡提供社會(huì)保障。”2012—2017年國(guó)家戰(zhàn)略遵照聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約和俄羅斯聯(lián)邦憲法的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)根據(jù)每個(gè)孩子的需要來決定和實(shí)行與此相關(guān)的必要福利。2012年6月1日，俄羅斯簽署了第761 號(hào)總統(tǒng)令,批準(zhǔn)2012—2017年兒童國(guó)家行動(dòng)戰(zhàn)略。該行動(dòng)戰(zhàn)略旨在改善兒童保護(hù)狀況，在最大限度上適用于社會(huì)保障。

根據(jù)國(guó)際公約和俄羅斯憲法要求，在俄羅斯，每個(gè)孩子都有免費(fèi)獲得社會(huì)保障的權(quán)利。在社會(huì)保障領(lǐng)域的兒童權(quán)利被視為不僅體現(xiàn)兒童的個(gè)人價(jià)值，而且也是生命發(fā)展權(quán)的保障之一。如果兒童的身體和心智不成熟，那么就需要特殊的保護(hù)和照料，其中包括出生前后的特殊法律保護(hù)。在兒童出生之前需提供給孕婦必要福利，因適齡男女是兒童的潛在父母，同時(shí)也要保護(hù)婦女和男性的身體健康和勞動(dòng)安全。

（三）母親家庭資本的設(shè)立

2006年12月29日，時(shí)任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京簽署了第256-Ф3 號(hào)聯(lián)邦法律《關(guān)于國(guó)家援助有子女家庭的補(bǔ)充措施》，2007年1月1日生效。該措施規(guī)定，不早于子女出生或者領(lǐng)養(yǎng)日起滿3年并有權(quán)獲得母親（家庭）資本或者已經(jīng)領(lǐng)取母親（家庭）資本券者，可以支配母親（家庭）資本的資金或部分資金。2006年12月30日俄羅斯聯(lián)邦政府第873 號(hào)令《關(guān)于發(fā)放國(guó)家母親（家庭）資本券的條例》，根據(jù)上述聯(lián)邦法律第5 條確定了申請(qǐng)國(guó)家母親（家庭）資本券的原則。2007年10月9日，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)簽署了第1351 號(hào)令《關(guān)于確定俄羅斯聯(lián)邦2025年人口政策的構(gòu)想》。

2008年12月25日通過了第288-ФЗ 號(hào)聯(lián)邦法律《關(guān)于修改〈關(guān)于國(guó)家援助有子女家庭的補(bǔ)充措施〉》，促使提前到2009年1月1日開始受理使用母親資本資金償還主要債務(wù)和支付貸款和借款的利息，其中包括用于購買（建造）住房的抵押貸款利息。辦理貸款包括抵押貸款的人中，大部分是年輕家庭，他們中間有生活困難的人，也有因經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生償還貸款的人。使用母親資本資金償還主要債務(wù)和支付貸款利息，無疑能夠大大減輕年輕家庭償還貸款的壓力。

母親資本的資金（部分資金）用于兒童接受教育和與兒童教育相關(guān)的其他開支，是由俄羅斯聯(lián)邦政府2007年12月24日第826 號(hào)令《關(guān)于確定母親（家庭）資本資金（部分資金）用于兒童接受教育和實(shí)現(xiàn)與兒童教育其他相關(guān)支出的規(guī)定》做出的。俄羅斯聯(lián)邦憲法保障俄羅斯公民“進(jìn)入國(guó)家或市政教育機(jī)構(gòu)享受免費(fèi)的學(xué)期教育、基礎(chǔ)和普通教育、中等職業(yè)教育等”，同時(shí)也允許國(guó)家、市政教育機(jī)構(gòu)提供有償?shù)难a(bǔ)充教育服務(wù)和非國(guó)有教育機(jī)構(gòu)的有償教育。母親資本的資金主要運(yùn)用于有償教育中。母親資本的資金可以提供給第一個(gè)、第二個(gè)、第三個(gè)及以后的子女，包括收養(yǎng)的孩子用以接受教育。母親資本的資金可以用在接受面授教育，也可用在接受函授教育；可以是全日制教學(xué)形式，也可以是夜校教學(xué)形式。至于接受教育的是第一還是第二個(gè)孩子，這對(duì)劃撥資金沒有影響。資金也可以用于支付教育機(jī)構(gòu)提供給外地學(xué)生在學(xué)校期間的宿舍房租。

（四）對(duì)國(guó)家有特殊貢獻(xiàn)者及其家庭的社會(huì)支持

在蘇聯(lián)英雄、俄羅斯聯(lián)邦英雄或者光榮勛章者犧牲的情況下，其家庭成員有權(quán)向俄羅斯聯(lián)邦養(yǎng)老基金機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)放棄社會(huì)支持優(yōu)惠，選擇每月現(xiàn)金支付。家庭成員包括寡婦（或鰥夫）、父母、未成年孩子，或在教育機(jī)構(gòu)接受全日制教育的未超過23 歲的孩子。每位成員的每月現(xiàn)金支付標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)蘇聯(lián)英雄、俄羅斯聯(lián)邦英雄或者光榮勛章者獲得的每月現(xiàn)金支付數(shù)額平均分配，并由俄羅斯聯(lián)邦養(yǎng)老基金地方機(jī)關(guān)確定和發(fā)放，每年1月1日起發(fā)放，次年要再次申請(qǐng)。其家庭成員免除支付住房或住房公共服務(wù)。英雄或光榮勛章者的孩子有權(quán)進(jìn)入軍隊(duì)小學(xué)，通過考試后，有權(quán)進(jìn)入中等或高等軍事院校學(xué)習(xí)。死亡（或犧牲）的英雄或光榮勛章者的孩子有權(quán)進(jìn)入國(guó)家或市政教育機(jī)構(gòu)接受免費(fèi)中等或者高等職業(yè)教育。家庭成員的社會(huì)支持措施和每月現(xiàn)金支付的資金來源由聯(lián)邦財(cái)政支付。俄羅斯聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)要求由地區(qū)財(cái)政支付，提供給蘇聯(lián)英雄、俄羅斯聯(lián)邦英雄或者光榮勛章者及其家庭成員補(bǔ)充性權(quán)利和福利。

（五）給予特殊家庭提供社會(huì)服務(wù)

政府需要對(duì)一些特殊家庭提供社會(huì)服務(wù)，這些家庭包括：（1）處于社會(huì)危險(xiǎn)狀態(tài)（處于社會(huì)危險(xiǎn)狀態(tài)有孩子的家庭，未對(duì)孩子盡教育、學(xué)習(xí)義務(wù)的家庭，或者有對(duì)孩子造成負(fù)面影響的行為或殘酷對(duì)待孩子的家庭）；（2）有孤兒，或者孩子缺乏父母照料的家庭；（3）缺乏保障的家庭；（4）有一名退休者（家庭成員中有上年紀(jì)的人或殘疾人、空巢老人等）；（5）遭遇突發(fā)情況（遭遇天災(zāi)、難民和被迫移民等）；（6）有殘疾兒童的家庭；（7）偏離智力、身體和心理發(fā)展的；（8）其他處于生活困境，需要提供社會(huì)服務(wù)的家庭。

（六）國(guó)家家庭政策的啟動(dòng)實(shí)施

2014年8月25日通過的俄羅斯聯(lián)邦第1618號(hào)政府法令，批準(zhǔn)了國(guó)家家庭政策在俄羅斯聯(lián)邦的理念。該法令定義了直到2025年家庭社會(huì)制度發(fā)展的重點(diǎn)方向, 奠定了提高家庭生活質(zhì)量的基礎(chǔ)，優(yōu)先將政策轉(zhuǎn)向支持家庭困難的情況下，確保家庭幸福和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。按照計(jì)劃，這一概念分為兩個(gè)階段實(shí)施：2015年至2018年，2019年至2025年。在第一階段（2015—2018年），將按照聯(lián)邦計(jì)劃實(shí)施執(zhí)行理念,提供了實(shí)現(xiàn)的概念，規(guī)范法律支持的機(jī)制，并將進(jìn)一步完善旨在改善家庭狀況的方案；在第二階段（2019—2025年），將繼續(xù)執(zhí)行措施，以穩(wěn)定家庭幸福。執(zhí)行理念的結(jié)果應(yīng)在2025年之前完成，讓家人從各種風(fēng)險(xiǎn)中感到有信心,并形成保護(hù)的制度。①參考俄羅斯聯(lián)邦勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于2015年執(zhí)行俄羅斯聯(lián)邦政府2015年4月9日命令批準(zhǔn)的《2015—2018年實(shí)施〈2025年前俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家家庭政策構(gòu)想〉第一階段措施計(jì)劃》的進(jìn)展情況通報(bào)。 https://www.yandex.ru, 2016-04-28。

五、俄羅斯家庭福利政策與法律理論爭(zhēng)論的議題

俄羅斯家庭福利政策與法律理論爭(zhēng)論的主要議題是兒童福利與兒童福利法。兒童社會(huì)保障是指當(dāng)兒童的父母因?yàn)榭陀^原因不能保障其最低生活標(biāo)準(zhǔn)時(shí)給予家庭的物質(zhì)支持。俄羅斯學(xué)者認(rèn)為，可以根據(jù)以下規(guī)則來建立兒童福利法的基礎(chǔ)。

（一）家庭規(guī)模

社會(huì)保障以每月家庭津貼的形式提供給兒童福利。除考慮兒童父母的收入以外，還應(yīng)考慮家庭規(guī)模（如孩子數(shù)量）。每月津貼應(yīng)全額給予第二個(gè)和之后的孩子,對(duì)單親家庭沒有必要審查，但要履行申請(qǐng)手續(xù)。

（二）家庭責(zé)任

孩子不僅是家庭中的一名成員，還是社會(huì)的正式成員。孩子往往和父母住在一起，父母作為監(jiān)護(hù)人要為他們的生存與發(fā)展負(fù)責(zé)。在現(xiàn)代社會(huì)，由于種種原因，許多成年人都不愿意要孩子，“孩子們的”問題被認(rèn)為是家庭私事。俄羅斯聯(lián)邦憲法第38 條第2 款規(guī)定，照顧和培養(yǎng)子女是父母的權(quán)利和義務(wù)。

（三）國(guó)家責(zé)任

俄羅斯有國(guó)家父愛主義的傳統(tǒng)。國(guó)家父愛主義高度強(qiáng)調(diào)兒童的脆弱性與依賴性,認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該通過有組織的措施和行動(dòng)去捍衛(wèi)并提高兒童福利。國(guó)家主導(dǎo)的兒童社會(huì)福利不僅應(yīng)該關(guān)注得不到家庭照顧的兒童，還應(yīng)該設(shè)法增強(qiáng)一般家庭的育兒能力。據(jù)俄羅斯《生意人報(bào)》報(bào)道，在俄羅斯人最不能容忍的行為和現(xiàn)象排行榜上，緊隨吸毒，名列第二位的是“不良家庭教育、對(duì)子女不加管教、放任自流”的行為。無論是在理論上還是實(shí)踐中,當(dāng)家庭無力承擔(dān)撫育兒童的責(zé)任時(shí)，作為兒童終極監(jiān)護(hù)人的國(guó)家則有責(zé)任介入所謂“私領(lǐng)域”的兒童撫育事務(wù)。這種國(guó)家干預(yù)，不僅是出于對(duì)作為公民的兒童權(quán)利的保護(hù)需要,還是國(guó)家維護(hù)社會(huì)公平正義的需要。[22]

六、俄羅斯家庭福利政策的基本特征與歷史經(jīng)驗(yàn)

通過分析俄羅斯家庭政策的演變與發(fā)展過程，我們可以看出，每個(gè)階段的家庭政策發(fā)展都與其所處時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等條件相適應(yīng)，且要伴隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化做出相應(yīng)的變革，最終形成涵蓋面廣、地域差異小、種類齊全、分工明確的家庭政策。

全面理解俄羅斯家庭政策的職能，需要準(zhǔn)確評(píng)估其政策之于社會(huì)問題的實(shí)際效能。從制度設(shè)計(jì)上來看，解決現(xiàn)實(shí)問題的能力，需要靈活地運(yùn)用政策的外在形勢(shì)，對(duì)人口狀況進(jìn)行長(zhǎng)久的健康調(diào)節(jié)與管控。這對(duì)政策執(zhí)行者提出了更高的要求，需要其靈活地處理現(xiàn)實(shí)問題，但也要保持政策內(nèi)在肌理的一致性。

科學(xué)評(píng)價(jià)俄羅斯家庭政策的價(jià)值，還需要重新審視其政策作為宏觀舉措的初衷。家庭政策是社會(huì)保障政策的一部分，也是人口政策的一部分，自然承擔(dān)著社會(huì)保障、人口政策的歷史使命。俄羅斯的家庭政策既要承擔(dān)社會(huì)安全閥的功能，提升社會(huì)成員對(duì)于執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的滿意度，又要起到發(fā)展穩(wěn)定器、改革推進(jìn)器的作用。第四次人口危機(jī)加上經(jīng)濟(jì)下行，對(duì)俄羅斯人口狀況造成了極大的影響。因此作為人口再調(diào)節(jié)政策，俄羅斯家庭政策著力于打破惡性循環(huán)，破除人口與經(jīng)濟(jì)怪圈，使得人口狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展重回平衡。

俄羅斯的家庭政策經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，重公平與基本保障。蘇聯(lián)時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化傳統(tǒng)決定了其社會(huì)保障制度的社會(huì)公正性。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，雖然經(jīng)濟(jì)狀況一度惡化，社會(huì)保障制度也相應(yīng)進(jìn)行了改革，但不管怎樣改革，其重公平與基本保障的特點(diǎn)基本沒變。具體表現(xiàn)在：（1）俄羅斯社會(huì)救助中體現(xiàn)了對(duì)暫時(shí)失去勞動(dòng)能力、無工資收入、殘疾人等弱勢(shì)群體的保護(hù)；（2）俄羅斯社會(huì)保險(xiǎn)中參保人員平均分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，比如國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中對(duì)于無勞動(dòng)收入群體實(shí)行免繳費(fèi)，由聯(lián)邦財(cái)政給予支付，醫(yī)療保險(xiǎn)中對(duì)于基本醫(yī)療服務(wù)實(shí)行全免費(fèi)等做法；（3）俄羅斯的社會(huì)保障沒有過多地用身份加以區(qū)別，社會(huì)保障各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)人群全覆蓋；（4）盡管總體保障水平不高，但強(qiáng)化政府責(zé)任，充分利用公共資源，使俄羅斯人民全面受益。

第二，國(guó)家承擔(dān)主要責(zé)任。蘇聯(lián)時(shí)期社會(huì)保障各項(xiàng)制度完全由國(guó)家和企業(yè)承擔(dān)，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由于受到經(jīng)濟(jì)狀況困擾和財(cái)政壓力，社會(huì)保險(xiǎn)改為由國(guó)家、企業(yè)和勞動(dòng)者三方承擔(dān)。同時(shí)，俄羅斯政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)福利中一直扮演著重要角色，承擔(dān)了必要的轉(zhuǎn)軌成本。其一系列法規(guī)為社會(huì)福利的規(guī)范化運(yùn)行提供了法律依據(jù)。

第三，對(duì)特殊群體進(jìn)行傾斜，設(shè)置優(yōu)惠政策。俄羅斯重視人力資源的發(fā)展，同時(shí)受到人口負(fù)增長(zhǎng)帶來的巨大壓力，因此認(rèn)識(shí)到人口問題的重要性，重視家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為了刺激人口增長(zhǎng)，俄羅斯在社會(huì)保障領(lǐng)域出臺(tái)了一系列配套政策。

第四，不同層次全方位保障。俄羅斯除了社會(huì)保險(xiǎn)體系之外，還有社會(huì)福利、軍人社會(huì)保障、補(bǔ)充社會(huì)保障等，尤其是建有較完備的配套體系，如國(guó)家就業(yè)支持體系和社會(huì)援助體系等，目的是要消除陷入貧困或淪為社會(huì)脆弱群體的風(fēng)險(xiǎn)。其中包括一整套措施和戰(zhàn)略來完成下列任務(wù)：向所有居民提供最低水平的福利，把低收入居民階層的收入提高到貧困線標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大社會(huì)財(cái)富的分享，提高社會(huì)弱勢(shì)群體的發(fā)展機(jī)會(huì)，全面顧及國(guó)家或地區(qū)總的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素等。國(guó)家支持和社會(huì)援助體系分為三個(gè)等級(jí)：聯(lián)邦社會(huì)援助體系，地區(qū)和市政社會(huì)援助體系，通過實(shí)施國(guó)家工程建立有效的社會(huì)援助體系。俄羅斯許多地區(qū)社會(huì)援助的特點(diǎn)是社會(huì)服務(wù)優(yōu)先于社會(huì)救助。

由于蘇聯(lián)時(shí)期的家庭政策側(cè)重公平而非公正，因此俄羅斯家庭政策在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行了靈活性的調(diào)整。社會(huì)福利的生命力在于一以貫之的執(zhí)行力，家庭政策的生命力在于公平基礎(chǔ)上的針對(duì)性與靈活性。這要求政府在執(zhí)行過程中既要對(duì)家庭福利進(jìn)行連續(xù)性的關(guān)注與投入，又要對(duì)家庭政策進(jìn)行適時(shí)效率性的調(diào)整。俄羅斯的家庭政策自實(shí)施以來，既有收效，也有不足?？偟膩碚f，俄羅斯的家庭政策改革方向把握準(zhǔn)確，程度與范圍符合歷史發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治巨變等問題極大地影響了俄羅斯家庭政策的實(shí)施水平。除了家庭政策受經(jīng)濟(jì)影響、福利水平不達(dá)標(biāo)難以發(fā)揮預(yù)設(shè)的效果外，俄羅斯家庭政策的執(zhí)行也存在一定問題。從行政體系上來看，俄羅斯家庭政策的行政體系尚未完全構(gòu)建，缺乏獨(dú)立性的全國(guó)主管部門。目前，俄羅斯家庭政策的主管責(zé)任功能嵌入其他相關(guān)部門，效率與功能、意義難以匹配。此外，政策執(zhí)行過程中的行政水平也不符合預(yù)期，缺乏一定規(guī)模的人才儲(chǔ)備，相關(guān)從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，阻礙了家庭政策的實(shí)施。從觀念上來看，俄羅斯人口危機(jī)尚未引起足夠的政策關(guān)注，從上到下思想與實(shí)際脫節(jié)，政策落后于社會(huì)現(xiàn)狀。