政府績效審計實踐特征研究

賈云潔 戴曉月

【摘要】在國家治理和財政現代化改革不斷深入推進的背景下， 政府績效審計日益受到重視。 本文從政府績效審計影響因素的變化， 提出績效審計實踐特征變化的設想， 再以深圳市2012 ～ 2021年績效審計工作報告為文本， 進行關鍵詞分析， 從而驗證設想。 我國績效審計的實踐特征如下： 基本定位是監督， 服務于國家治理; 實踐工作開展的指導思想體現出多重領導; 審計領域向環境、資源、民生事業傾斜; 審計內容從資金管理使用向政策貫徹落實、項目管理過渡; 審計評價標準在“3E”基礎上增加公平性和環境性; 審計方法上突出大數據審計等現代手段。

【關鍵詞】政府績效審計;實踐特征;績效審計工作報告;關鍵詞分析

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）10-0115-8

一、引言

隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的深入推進， 國家審計需要以更高的站位發揮更加廣泛而深入的作用， 提升監督效能， 來適應國家經濟社會發展的需求， 滿足人民日益增長的美好生活需要。 在此過程中， 政府審計正在經歷一個從合規性審計向績效審計轉型的快速發展期。 從全球范圍看， 績效審計作為國家審計的發展方向[1] ， 在審計業務中的比重不斷加大。 我國政府績效審計發展狀況如何、發揮著怎樣的作用、呈現何種變遷過程， 這些問題都需要從實踐中尋找答案。 對績效審計實踐特征的研究， 不僅能窺探其實踐現狀， 還有利于對標找差， 實現統籌謀劃和高質量發展。

自1983年審計署成立以來， 我國在績效審計的道路上不斷摸索前進， 成效顯著， 但在政府績效審計的準則制定[2] 、內容和發展模式確定、評價指標設計以及作用發揮等方面還存在一些不足[3] 。 由于制度環境等差異， 我國不能直接照搬西方國家績效審計的經驗模式， 需要探索本土化的績效審計發展之路。 因而有不少學者研究中國特色審計模式下的績效審計發展趨勢及特征， 尤其是績效信息真實性鑒證和績效目標實現程度評價的基本定位[4] ， 針對設定績效審計目標、績效跟蹤監督及結果運用全過程， 開展獨立的績效考核[5] ; 從政府、部門單位、政策和項目等預算績效管理角度， 構建全方位績效審計監督體系[6] ; 創新計劃管理， 通過“1+N”和“N合1”的方式有機統籌， 實現財政資金績效審計全覆蓋[7] 。 根據核心期刊和CSSCI發文量， 績效審計研究峰值出現在2010年左右。 近年來由于審計業務日益多元化， 績效審計理論研究與實踐發展弱化[8] ， 且現有文獻中實踐研究和實證分析文章相對較少。 本文在對已有文獻進行分析的基礎上， 利用實證研究方法， 以反映政府績效審計實踐狀況的績效審計工作報告為研究樣本， 探究近年我國政府績效審計實踐特征， 助推其在高質量發展中發揮更大的效用。

二、我國績效審計實踐特征理論分析

（一）績效審計實踐特征的影響因素

1. 政府預算績效管理的發展。 我國政府的預算績效管理， 起步于2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”， 經歷了績效評價試點推廣階段（2003 ～ 2010年）， 逐步走向全過程預算績效管理階段（2011 ～ 2012年）和全面推進預算績效管理階段（2012年至今）。

2012年財政部印發《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》， 標志著我國績效管理邁上了一個新的臺階， 績效審計也進入嶄新的時代。 2018年《關于全面實施預算績效管理的意見》中提到“要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”， 并要求“審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督”。 對此， 審計署也做出了回應， 《“十三五”國家審計發展規劃》《“十四五”國家審計工作發展規劃》在財政、金融、資源環境、民生建設等數個審計項目中均提到了關注績效問題， 將績效理念貫穿于審計工作的始終。 可見， 績效管理的發展會對績效審計提出新要求， 績效審計也會反作用于績效管理， 二者在螺旋式上升中不斷向前發展。

2. 政府審計的演變。 績效審計作為政府審計的一部分， 其改革與發展勢必與政府審計的演變息息相關。 1982年《憲法》首次將審計監督制度寫入其中， 明確政府審計的法律地位。 1994年《審計法》的頒布及2006年和2021年的修正， 標志著我國政府審計逐步擁有了一套規范、科學的審計體系， 績效審計在工作中有法可依， 彰顯著績效審計的合法性和權威性。

近年來， 隨著資源的緊張和公眾民主意識的覺醒， 公民對政府履職盡責的關注度攀升， 政府審計的整體績效在不斷提高[9] 。 2014年《國務院關于加強審計工作的意見》首次提出“審計監督全覆蓋”概念。 從審計全覆蓋概念的提出到現在， 政府審計的范圍不斷擴大， 關注重點從合規性逐漸向績效靠攏。 2020年習近平總書記對審計工作作出重要指示， 要“充分發揮審計在推進國家治理體系和治理能力現代化中的職能作用”。 政府審計是國家治理體系的子系統， 績效審計是政府審計的重要組成部分， 國家治理背景下， 政府審計定位和范圍在演變， 也就意味著大家對績效審計的重視度、關注點在改變， 績效審計的范圍將得以延展。

3. 績效審計客體的變化。 績效審計客體的變化主要體現在兩方面。 一方面， 在審計全覆蓋的推進過程中， 績效審計的內容不再局限于財政資金的使用和各部門的預算支出情況， 公共政策的效益效果、自然資源資產的管理、公共工程項目的監管、政府基金的運行等都被納入績效審計評價的范疇。 2015年黨的十八屆五中全會提出“五大發展理念”， 呼吁關注環境問題， 提倡綠色協調發展; 2021年兩會上， 習近平總書記一再強調“高質量發展”， 績效審計作為國家治理的工具， 審計重點對象和內容也必將與黨和人民關注的重點領域、重大事項同頻共振， 高度一致。 另一方面， 大數據時代， 越來越多的數據和信息以電子形式存在， 傳統的審計手段處處受限， 審計效果難以保證。 2020年全國審計工作會議確定了7項重點工作思路， 其中第七條就是“推進審計項目審計組織方式‘兩統籌’和大數據審計”。 因此， 績效審計人員必須不斷優化審計模式方法， 充分利用聯網審計、大數據審計、區塊鏈審計等新型審計手段應對審計客體的變化， 提高工作的質與效[10] 。

4. 國外績效審計的推進。 20世紀70年代， 西方國家普遍出現的經濟危機引發新公共管理運動， 英、美、澳大利亞、瑞典等國家開始掀起政府績效審計的熱潮。 我國績效審計在模式、評價體系等很多方面都吸取了國外績效審計的先進經驗， 再結合我國基本國情和特殊的審計體制， 探索具有中國特色的績效審計之路。

當前國外績效審計的先進做法主要體現在準則體系、評價體系和人員結構上。 澳大利亞針對績效審計出臺了《績效審計》《績效審計方案編制》《績效審計指南》等一系列績效審計準則; 美國政府責任署通過不斷更新的戰略規劃， 從不同維度設立量化指標明確績效評價指標體系， 并且配備大量擁有法律、金融、工程、計算機等背景的工作人員， 以滿足績效審計工作專業性和廣泛性的需求; 瑞典績效審計正經歷著從“3E”到“5E”的轉變， 重點關注環境保護、自然資源開發利用和社會資源重新分配的公允性方面。 這些國家探索出來的審計經驗對我國政府績效審計存在重要影響。

（二）績效審計實踐特征設想

基于以上對影響我國政府績效審計實踐特征的因素分析， 本文對當前我國政府績效審計的實踐特征作出以下設想： 一是隨著新時代政府審計整體定位和作用的轉變， 政府績效審計的定位也會體現出鮮明的時代特征， 政府績效審計的作用將會得到強化; 二是隨著審計全覆蓋的深入推進和高質量發展， 政府績效審計涉及的領域和內容將會得以拓展， 尤其是環境、資源、社會保障等方面; 三是隨著全面預算績效管理的推進， 聚焦主責主業理念的提出， 績效審計實施的重點抓手短期內依舊是財政資金、項目， 政策績效審計也不例外; 四是隨著審計客體對象數字化、信息化的深入發展， 績效審計手段將由傳統審計方式向大數據審計方式過渡; 五是隨著績效審計制度環境的變化， 受托績效責任不斷豐富和拓展， 我國績效審計目標將由“3E”向“5E”過渡; 六是隨著績效審計業務的深入推進， 績效審計的權威性和問責功能將逐步提升。

三、我國績效審計實踐特征實證分析

（一）研究方法

本文采用的研究方法是由英國雷蒙·威廉提出的關鍵詞研究法， 它是以人類的語言為基礎， 在目標文件中依據自定義的標準篩選關鍵詞， 通過對關鍵詞進行分析， 進而對已知信息重新進行分類組合， 最后發現問題的本質和內在邏輯并提出解決辦法的一種實證研究方法。

我國政府績效審計經過幾十年的實踐探索， 逐步形成了具有中國特色的績效審計模式。 而績效審計實踐已形成一系列的檔案、報告等， 這些文件中的關鍵詞必然能體現績效審計實踐的特征。 本文通過關鍵詞分析， 抓取近年我國績效審計實踐在整體和不同橫截面上的各項特征， 剖析重點、共同點， 分析變化趨勢， 以加強對我國政府績效審計實踐的宏觀把握。

（二）研究文本

績效審計報告是績效審計的最終產品， 最能體現當年績效審計各項情況。 績效審計年度工作報告（簡稱“績效審計工作報告”）則是對一個審計年度開展的所有績效審計項目的匯總提煉， 是年度單個績效審計結果的綜合分析報告， 能反映審計機關一個審計年度績效審計工作的全貌和結果。 深圳市審計局是我國較早開展績效審計并發布績效審計工作報告的審計機關， 為開展績效審計實踐特征分析提供了完整、連續的研究文本。 本文以深圳市2012 ～ 2021年績效審計工作報告作為分析對象， 報告主要提供了績效審計工作的外部環境、工作重點、主要問題、審計處理和意見等多類信息。 2012年是我國績效管理的重要轉折點， 以此為節點， 我國正式進入全面推進預算績效管理階段。 劉家義審計長曾指出， “到2012年， 我國所有的審計項目都將開展績效審計”， 這標志著2012年對績效審計工作來說也是一個具有重要意義的年份。 因此， 為了保證研究的穩定性和時代性， 本文選擇2012 ～ 2021年深圳市績效審計工作報告為研究文本。 立足于不同切面下的關鍵詞分析， 同時對文本內容進行細致、深入的閱讀和理解， 以驗證和完善關鍵詞的提取， 從中透析我國政府績效審計的實踐特征。

（三）研究過程

1. 總體分析。 首先， 為了快速把握政府績效審計的實踐現狀， 對深圳市2021年績效審計工作報告進行了關鍵詞分析， 得到如圖1所示的詞云圖。 從圖1中可以看到， 被提及頻率較高的詞， 也就是字體較大的詞匯， 按照頻次大小排序， 分別是“管理”（70）、“建設”（56）、“項目”（47）、“審計”（46）、“發展”（42）、“共享”（36）、“基礎研究”（34）“設施”（32）和“資金”（30）。

從“管理”和“發展”在2021年績效審計工作報告中分別出現70次和42次的頻率可以看出， 政府審計是國家治理的工具， 是宏觀調控的“工具箱”， 其最終目的是優化管理， 推動高質量發展。 2022年全國審計工作會議要求審計工作“要以改革的思維提出改進建議， 一體推進揭示問題、規范管理、深化改革”。 績效審計作為政府審計的一種業務類型， 也作為績效管理的外置監督機制， 作用范圍從單一的財政資金管理拓展到項目建設管理、工程管理。 同時， “建設”“項目”“資金”出現的頻率也較高， 分別為56次、47次和30次。 “建設”“項目”“資金”是黨和國家重大經濟方針政策和決策部署落地的重要載體， 其高頻率的出現， 凸顯了審計機關以重大項目、財政資金為主要抓手， 聚焦主責主業、關注重大政策貫徹落實績效的典型特征。 其中， “項目”“建設”主要涉及“智慧城市和數字政府建設”“信息系統建設”“現代產業體系建設”“高水平醫院建設”等， 體現了新基建、技術驅動、民生為本的新時代發展需求。

李克強總理在2021年考察國家自然科學基金委員會的座談會上說， “我們到了要大聲疾呼加強基礎研究的關鍵時刻”， 結合習近平總書記關于“科技領域是最需要不斷改革的領域”的重要指示， 審計事業緊跟發展趨勢， 響應國家要求， 迅速對“基礎研究與應用基礎研究”領域展開績效審計。 此外， “共享”作為五大發展理念的重要內容， 對績效審計工作也發揮著指導作用。 在大數據時代背景下， 資源的獲取與整合利用尤為重要， “數據資源共享”“科學儀器設施共享”是2021年績效審計的重點內容， 共享體系建設也是首次被作為績效審計要點。 這表明我國政府績效審計理念在不斷發展完善， 績效審計的宏觀視野不斷拓展， 其全局觀和政治站位不斷得以提升。

其次， 著眼于近年績效審計動態發展趨勢， 將2012 ～ 2021年深圳市績效審計工作報告的詞頻分析結果進行對比（見表1）。 從這十份報告的詞頻變化可以發現績效審計的以下幾個特征：

（1）社會事業和民生保障項目一直以來都是績效審計的重點內容。 2012 ～ 2021年， 績效審計工作報告中出現的關鍵詞詞頻排在前20的大多是與環境、水質、交通、醫療等公共基礎設施相關的詞匯。 這與新時代國家強調五大發展理念， 通過社會和民生保障項目來逐步解決人民美好生活的需要與發展不均衡不充分的矛盾， 提升老百姓的獲得感、幸福感主基調一致。

（2）績效審計多圍繞資金、項目展開， 政策落實績效審計逐步提上日程。 從表1中可以清晰地看出“項目”一詞一直位居前列， 十年間， 只有2013年和2020年排到第四， 其余年份都一直處于前三的位置。 “資金”一詞與“項目”類似， 十年中有六年排名處于前四， 2015年更是以128的頻次躍居關鍵詞首位。 “政策”在前八份報告中的詞頻排名都未進入前20， 在2012 ～ 2018年的績效審計工作報告中被提及的次數都在十次左右， 但在2020年躍居詞頻排名第二位， 達到了42次。

（3）績效審計順應時代特征， 與時俱進。 “創新”在從2014年開始的七份報告中都被不同程度地提及， 尤其是2018年以來， “創新”一詞出現的頻次大幅增加。 2018 ～ 2021年突出的“大數據”“信息化”和“現代化”等詞既表明審計環境發生了變化， 也表明績效審計技術手段和工作方式發生了重大轉變。

（4）績效審計作用得以強化。 監督是審計工作的基本職能[11] ， 審計的作用通過“審查→建議→整改”體現， 績效審計也不例外。 “整改”“監督”“監管”“督促”等都是績效審計發揮作用的體現， 這些代表績效審計作用的詞匯出現頻率在十份報告中總體呈上升趨勢， 并且用詞的形式也更加多樣、具體。

2. 具體分析。 通過對文本的深入閱讀和理解， 結合關鍵詞分析結果， 并對關鍵詞進行梳理和分類， 可清晰地呈現在不同橫截面上這十份績效審計工作報告體現出來的特征。

（1）績效審計基本定位和作用。 我國國家審計是專業經濟監督部門， 發揮著常態化“經濟體檢”的作用[12] 。 績效審計作為國家審計的一部分， 也保留了這樣的功能定位， 在國家治理和經濟運行中發揮著“免疫系統”功能。 從表2中可以看到， 政府績效審計在傳統的監督檢查職能基礎上， 開始為行政和立法部門提供決策咨詢服務[13] 。 績效審計逐步從“強化績效管理”“完善宏觀管理”的思維中解放出來， 以促進“深化改革”為抓手， 以深入推進“審計全覆蓋”為手段， 以推進整個“國家治理體系和治理能力現代化”為目標， 充分發揮績效審計的“激勵和導向”作用， 以實現全社會的高質量發展。 且隨著我國全面預算管理改革的深入推進， 績效審計發揮的“助推高質量發展”作用逐漸凸顯。

（2）績效審計指導思想。 深圳市政府績效審計工作的順利開展離不開科學、系統的指導思想。 如表3所示， 其指導思想不斷完善。 深圳市政府和市審計局結合“深圳市審計工作發展規劃”“市委市政府工作部署”“中共中央國務院意見”以及歷年“黨代會精神”， 以服務黨委政府重大經濟決策、工作部署和黨代會精神等為根本遵循， 綜合考慮各方意見， 科學決策， 指導績效審計工作的開展。 2019年深圳市成立了市委審計委員會， 2019年績效審計工作報告作為市委審計委員會組建以來的第一份績效審計工作報告， 是審計機關貫徹落實中央、省委、市委審計委員會會議精神的最新成果。 此外還能看出， 指導思想的體系在不斷更新， “習近平新時代中國特色社會主義思想”和“習近平總書記重要講話”都具有極強的時代性， 從2018年開始被納入績效審計工作的指導思想范疇。

（3）績效審計關注領域。 表4中， 除了前兩年績效審計范圍比較集中， 2014年開始績效審計工作在突出重點的基礎上， 擴大了審計覆蓋面。 “環境保護”“公共交通”“醫療衛生”和“文體教育”這四個領域幾乎是績效審計每年都會關注的對象， “社區建設”“人才”“養老”“自然資源資產”等領域雖然不是每年涉及， 但詞頻也比其他審計領域高出許多（見表1）。 此外， 2015年后“科技產業”進入績效審計工作視野， 頻率增加， 到目前為止， 已經連續六年進入績效審計工作報告， 2021年科技領域更是成為重點審計對象。 總體來看， 這些領域都是關系民生事業保障的重要項目， 尤其是2021年績效審計關注到“營商環境”的市場化、法制化、國際化， 可見績效審計工作本著“從群眾中來， 到群眾中去”的民本宗旨， 緊貼黨委政府中心、大局工作， 實現了同頻共振、良性互動的工作態勢。 民生項目大多涉及基礎設施建設和維護， 是非營利項目， 需要政府投入大量的財政資金， 這也體現了“資金到哪里， 審計就跟到哪里”的理念， 績效審計亦是如此。

（4）績效審計重點內容。 “政策落實”“資金執行和管理”及“項目監管與運營”三項是績效審計最核心、最基礎的審計內容， 十份工作報告中無一例外都涉及了這三方面內容。 2014年中央經濟工作會議提出要“穩增長、促改革、調結構、惠民生”， 自此“民生事業發展”也成為歷年績效審計關注的重要內容。 因此， 績效審計的內容主要可以分為三個方面： 政策、資金、項目。 隨著時代的發展， 審計內容也在不斷變化， 在前三方面的基礎上糅合了“資源環境提升”和“工程建設”， 2020年和2021年更是出現了新成員“智慧城市建設”及“網絡安全和信息化建設”， 形成“基礎+新基建”的績效審計內容模式（見表5）。

（5）績效審計評價維度。 如表6所示， “經濟性”“效率性”“效果性”是績效審計的總目標， 更是衡量政策、資金、項目績效的基本維度， 屬于經典的“3E”審計目標理論①。 2014年績效審計工作報告中提到要“兼顧社會效益和經濟效益的增值空間”， 到2017年度“最大限度發揮政府投資項目的社會效益和經濟效益”， 再到2018年數個項目都加入了“社會效益”這一評價維度， 可以看出， “社會效益”在政府公共基礎設施和公益項目績效審計評價中的分量和關注度不斷提升。 2017年、2018年和2020年三年度的工作報告中“生態效益”又成為效益評價的高頻詞， 這也與我國提倡的“綠色發展”理念一脈相承。 最后， 還可以清楚地看到2020年和2021年績效審計工作報告中， 凸顯的績效審計評價維度已經在早期的“3E”評價基礎上增加了“公平性”和“環境性”兩個維度， 邁向實質性的“5E”評價維度階段， 這也符合績效管理和績效審計發展的規律： 早期的績效審計更側重于經濟性、效率性和效果性等基礎性、溫飽性維度的評價， 經濟越發展， 公民對公平和環保目標的關注度越高， 績效審計自然也就提升到對公平、環保等高品質性評價維度的關注。

（6）績效審計方法模式。 審計常用的技術方法有審閱法、分析法、比較法、盤點法、函證法等， 由于分析文本是各年度的績效審計工作報告， 因此這些基本方法在十份報告中沒有被過多地明確提及， 但通過對報告的閱讀， 可以發現這些方法都有所體現。 另外， 從2016年開始， 審計技術方法逐步與科技、互聯網、空間遙感技術相結合， “大數據分析”和“衛星影像資料分析”方法得以推廣應用， 在提高工作效率的同時， 也有效保障了審計結果的準確合理性。 值得關注的是， 2012年和2014年審計機關不同程度地“利用第三方相關信息”為績效審計工作服務。 2012年交通專項資金管理績效審計利用會計師事務所工作成果， 揭示了原路隧資產清理的問題。 2014年的地鐵項目績效審計中， 在地鐵建設項目服務滿意度上參考了深圳大學提供的地鐵乘客滿意度測評結果; 在地鐵運營及附屬資源業務收支情況上利用了會計師事務所的審計結果。 這標志著我國政府績效審計曾探索多方合作、信息資源整合利用的協同工作模式， 但后期卻未能堅持和推廣。 這在一定層面也反映了在績效審計多方合作、信息資源整合利用模式推廣應用中， 仍存在一些制度性障礙。

（7）審計意見措辭②。 績效審計工作報告的行文， 既復雜又具有較強技巧性[14] ， 有關績效審計建議或意見用詞的變化， 深刻體現了審計職能的轉變。 2012年和2014年績效審計工作報告中的審計建議或意見單獨列示在報告末尾， 提法比較籠統， 句式大多以“要……”呈現， 個別涉及“督促”， 且責任主體不夠明確。 2013年雖然審計意見用詞都是“要”， 但將審計建議或意見放進了對應的項目評價中， 改變了以往先羅列問題， 再在文末單獨列示審計意見的行文格式， 并明確了責任主體。 2015年及之后的報告格式都使用了2013年的版本， 修改后的報告提出的審計意見更具針對性、也更詳實， 方便后續整改落實。 審計意見的用詞也開始多樣化， 可以改進的地方使用“建議”， 違反相關法律法規的地方不同程度地使用了“督促/敦促”“責令/責成”“要求/要”等詞匯（見表8）。 從審計意見用詞的變化中可以看出， 績效審計的地位在提高， 職能在強化， 對經濟發展和社會發展的監督、糾正、引導作用越來越具體深入。

基于文本分析得出的政府績效審計實踐的上述特征， 基本符合并印證了前文第二部分所提出的績效審計實踐特征設想。

四、結論與建議

（一）結論

本文從已有研究中分析歸納我國政府績效審計實踐的影響因素， 探究影響因素的現狀和變化， 從中推斷我國績效審計實踐特征， 進而提出設想。 再用實證方法對深圳市2012 ～ 2021年績效審計工作報告進行關鍵詞分析， 對報告內容進行剖析整理， 以驗證提出的設想。 研究發現：

一是績效審計的基本定位是監督， 作用范圍越來越廣泛。 從完善宏觀管理、強化績效管理、推進審計全覆蓋， 上升到推進國家治理能力和治理體系現代化、促進高質量發展的高度。 二是績效審計的指導思想緊跟時代發展的步伐， 不斷更新， 深刻體現習近平總書記新時代中國特色社會主義思想內容， 服務于黨委政府工作大局的功能得以強化。 三是績效審計領域在拓寬。 審計領域涉及較多民生項目， 如環境保護、公共交通、醫療衛生、文體教育等一直是績效審計重點關注的對象， 同時， 近年來不斷拓展到新興的基礎科學研究、共享數據管理和網絡安全領域。 四是績效審計內容從資金管理使用向政策貫徹落實、工程項目管理延伸， 并結合國家意志和地方發展規劃動態調整更新。 但短時期內我國政府績效審計實踐還是以財政資金的管理使用、項目建設管理為主要抓手， 聚焦主責主業開展政策落實跟蹤審計。 五是績效審計評價維度從“3E”發展到“5E”， 在原有的經濟性、效率性、效果性基礎上， 公平和環保日漸成為衡量政府績效的新增維度， 深刻體現了新時代我國社會主要矛盾變化引致的高質量發展轉型訴求變遷。 六是績效審計方法多樣化， 在傳統審計方法的基礎上積極探索大數據審計、衛星影像分析等信息化手段。 七是績效審計權威性提高， 審計意見措辭更加嚴肅、剛性， 詳細、有力。 針對不同問題類型， 明確責任主體， 提出解決措施。

（二）建議

從這十份報告的文本內容出發， 放眼我國績效審計工作的大環境， 可發現績效審計已經到了高質量發展的關鍵轉型期， 亟待實現更加規范和專業化的發展。 對此， 本文提出如下建議：

一是建立健全績效審計專業技術規范體系。 目前我國績效審計的法律法規體系還不夠健全完善， 尤其是在專業技術規范體系建設方面。 因此， 要加快專業技術規范體系建設， 如發布績效審計具體準則、操作指南（手冊或規程）等， 使得績效審計有法可依、有章可循。

二是形成多方協同的工作模式， 尤其是借用外腦專家資源和專業技術手段。 因而， 可以通過上下級聯動、跨部門統籌協同等組織管理模式創新， 尤其是建立與各級財政部門、各領域主管部門的溝通協同工作機制， 加強與社會中介專業績效評價機構的業務合作， 通過資源整合， 形成績效審計合力， 以助力全面績效管理改革推進， 高質量地實現審計全覆蓋目標。

三是定期開展績效管理、績效評價和績效審計研討交流， 深入開展研究型績效審計。 績效審計對審計人員的專業勝任能力要求較高， 因而需要用理論武裝頭腦， 以更為開放包容的思維規劃實施績效審計工作， 掌握國內外績效管理、績效評價和績效審計發展的前沿動態， 提高政治站位， 拓展認知問題的系統性、宏觀性， 注重從體制機制上發現和解決問題， 達到以治本為主、標本兼治， 治已病更要防未病的長效效果， 更好地發揮審計保障國家經濟社會高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化建設的作用。

【 注 釋 】

① “績效”在我國《審計法》等相關制度和早期的審計實踐中，更習慣稱之為“效益”，比如我國《審計法》中對政府審計目標的表述為真實、合法和效益。公共行政領域的效益性呈現出多元性特征，更加強調其社會效益和環境效益，因而效益性（或效果性）又可進一步細分為經濟效益、社會效益和生態效益。

② 這里的“審計意見”主要是對被審計單位查出的違法違規行為處理的意見，而不是像財務報表審計后出具的審計意見類型。審計機關出具的“審計意見”，在審計機關簽發的具體項目審計報告中，對應的內容模塊一般為“審計意見或建議”部分。審計意見，與審計建議的性質有所不同，一般要求被審計單位必須整改執行的方稱之為“意見”。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 陳希暉，周方舒.績效審計理論與實踐研討會綜述[ J].審計與經濟研究，2013（6）：110 ～ 112.

[2] 陳宋生，楊培培，黃大新.中外績效審計準則比較及啟示[ J].企業經濟，2012（9）：173 ～ 177.

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[12] 上官澤明，劉力云.我國國家審計工作特征研究——基于黨的十八大以來全國審計工作會議報告的分析[ J].審計與經濟研究，2021（3）：12 ～ 20.

[13] 吳艷，蔣劍橋，李美華.我國政府績效審計研究述評[ J].商業經濟，2016（12）：85 ～ 86+126.

[14] 郝玉貴，程廣洪，肖揚.政府績效審計與項目評估：實踐特征及融合[ J].審計與經濟研究，2009（2）：23 ～ 27.

（責任編輯·校對： 許春玲? 李小艷）