關于防雷監管改革現狀與對策的探討分析

吳毅楠

（1.南京信息工程大學法政學院，江蘇南京 210000；2.石獅市氣象局，福建石獅 362700）

1 引言

根據《中華人民共和國氣象法》，所有可能遭受雷擊的建筑物、構筑物和其他設施，都需要安裝符合（國務院氣象主管）機構規定的雷電災害防護裝置。雷電災害防護裝置安裝完畢之后，需要具備資質的防雷檢測機構出具合格報告，整個建筑才能竣工驗收。自2015 年起，雷電災害防護（以下簡稱防雷）監管開啟了改革創新之路，直至今日，改革已經過去了6 年的時間，在此期間，防雷監管改革了什么？還存在何種問題？需要如何改進？圍繞這些問題，本文分析了防雷監管改革歷程、解決的焦點問題以及面臨的改革后困境，并提出破解困境的政策選擇。

2 防雷監管的改革（基于政策文獻的分析）

2.1 防雷監管對象的調整

在經歷了2015-2016年的大改革之后，對于防雷行政執法，監管對象經過調整分為三大類，一是防雷裝置檢測資質單位；二是建設單位；三是防雷安全重點單位。

相比改革前，在防雷監管方面主要刪減的內容有：一是取消了防雷裝置設計審核審批事項中的中介服務事項“建設項目雷電災害風險評估”和“防雷產品測試”，保留對防雷產品使用要求的規定；二是取消中國氣象局設置的“防雷專業技術人員資格”；三是取消防雷工程專業設計和施工資質；四是防雷裝置的設計、防雷裝置的驗收涉及房屋建筑工程和市政基礎設施工程等所有對象，改革后僅為“易燃易爆建設工程和場所及雷電風險高的大型項目”的設計審核和竣工驗收由縣級以上地方氣象主管機構負責監管。

2.2 防雷監管流程的優化

改革前，一些防雷監管事項是企業進行項目審批的前置事項。改革之后，對有些防雷環節進行了調整，由工程項目審批的前置條件轉變為審批后的服務事項。2015年“防雷裝置設計技術評價”轉為受理后技術服務事項。2016年防雷裝置竣工驗收審批中的“新建、改建、擴建建（構）筑物防雷裝置檢測”中介服務事項轉為受理后的技術服務事項。

2.3 防雷監管權限的完善

長期以來，由于客觀原因，氣象部門在防雷減災管理中既當“運動員”又當“裁判員”，防雷監管權限集中在氣象部門，氣象部門下屬的防雷中心承接具體業務。改革后，防雷監管權限有較大改變，主要改變有：

（1）防雷裝置設計技術評價和新建、改建、擴建建（構）筑物防雷裝置檢測項目改由氣象部門委托有關機構開展，不再向行政相對人收取費用；

（2）取消氣象部門對防雷專業工程設計、施工單位資質許可，整合部分建設工程防雷許可，將氣象部門承擔的房屋建筑工程和市政基礎設施工程防雷裝置設計審核、竣工驗收許可，整合納入建筑工程施工圖審查、竣工驗收備案，交由住房城鄉建設部門監管。

（3）對于已經取消的審批事項，轉變防雷監管方式，由“事前審批”向加強“事中事后監管”轉變，改革以后需要開展“雷評”的項目，將由企業自主選擇服務機構提供技術服務。

（4）全面開放防雷裝置檢測市場，鼓勵有條件的社會組織和個人參與防雷技術服務，出臺相關配套標準規范，建立公平開放透明的防雷減災服務市場規則，優化防雷減災服務市場的政策環境。

2.4 改革前后防雷監管總體情況

如前所述，防雷改革前后有了明顯的變化，從政策文件可見其防雷監管內容有減有增，具體見表1。

表1 改革前后防雷監管事項對比簡表

3 改革后防雷監管面臨的實踐困境

3.1 出現防雷監管“中空”或多頭監管

通過調查改革現狀可以知道，各個地方各部門之間實質性的防雷監管職能對接移交進度有快有慢，部門間的權責關系尚未能完全厘清，缺乏明確的防雷監管清單和規范，各地的防雷監管體制建設也還處在探索階段，這一過渡性就容易造成防雷安全監管出現監管“中空”或多頭監管等現象。

防雷裝置檢測資質的管理和認定是由各省、自治區、直轄市氣象主管機構負責，按照市場監管“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，省外的資質單位，資質審批權限不在本省氣象部門。在取消防雷資質單位備案后，就出現了一些鉆空子的公司通過掛靠或者租借外省資質來進入本省的檢測市場，導致省內氣象部門對跨省的資質單位防雷檢測活動監管存在一定的盲區，同樣導致監管“中空”。這些現象的存在無疑是潛在的安全隱患，極大的制約了防雷安全監管的成效。

3.2 改革面臨政企事分離壓力大

防雷減災體制改革是氣象部門一場深刻的自我革命，不可避免的損害了基層氣象部門的利益。氣象部門在人、事、權上面臨著“斷崖式”切斷的狀況，氣象部門失去了這一重要的資金來源。經濟發展較好的地區，地方氣象經費保障足，經費缺口容易解決，但經濟發展差的地方沒有完全建立相應的財政經費保障制度，這就導致地方氣象部門面臨著“經費不保、機制不全、地方支持不力”的狀況，氣象部門推進政事企真正脫鉤分離的壓力大，從而影響了防雷監管改革的縱深推進。

3.3 氣象部門監管能力不足

從行政管理過程看，政府主要運用事前審批和事中、事后監管來管理經濟和社會事務，二者具有不同的任務和特點[1]。在過去，氣象部門對防雷審批的監管方式重事前審批而輕事中事后監管，又因為氣象部門是個業務性單位，重“業務工作”輕“隊伍建設”，對法制隊伍建設一直不夠重視，基層部門的行政執法人員多是兼職，一是人員配置與國家改革的需求不相符合，執法人員數量少和監管范圍大之間存在極度不匹配，導致執法人員身兼數職的情況下分身乏力，沒有時間和精力去履行監管職能；二是按照建筑物防雷等級劃分，氣象部門負責的是高風險的防雷安全監管，但事實上基層執法人員大多卻并沒有較系統的法律專業知識、人員素質參差不齊，行政執法能力方面仍存在較大的提高空間，監管能力十分不足。

4 “放管服”背景下優化防雷監管的路徑

4.1 實施防雷監管清單制度

防雷監管涉及各個領域，各單位各部門均需承擔相應的防雷安全主體責任。因此，有必要實施防雷監管清單制度，以便明晰監管邊界、理順監管主體關系。首先，應當按照行業、領域等不同板塊將防雷監管的事項以清單的形式進行全面梳理；接著，根據防雷項目清單，進一步依法界定防雷監管主體，明確防雷監管主體的職責與權限，然后將職權目錄、監管主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解，并公之于眾，這樣，便于監督、監控。防雷監管清單的制定，一方面有助于全面了解防雷監管體系，厘清哪些防雷事項可以剝離出去交由市場，哪些防雷事項應當由政府部門承擔，做到市場的歸市場、政府的歸政府，避免出現監管“中空”現象；另一方面，有助于明確政府部門各單位的防雷監管責任，厘清部門間的權責關系，建立合理順暢的防雷監管體制。

4.2 優化防雷監管流程設計

如前所述，防雷監管涉及防雷產品管理、防雷工程專業資質管理、防雷裝置檢測機構資質管理、防雷裝置設計審核和竣工驗收、防雷工程施工的監管、防雷裝置的定期檢測、雷電的監測與預警、雷電災害調查與鑒定以及防雷安全監管等多個環節，涉及到對人員（防雷人員等）、財物（防雷產品、收費等）、技術（防雷工程與技術等）、信息（安全預警等）各個方面的監管，而且涉及前端控制、過程監管、末端治理等監管環節。因此，必須優化每一個防雷監管項目的實施流程，對防雷監管機制、技術手段、管理模式等進行調整優化，建立靈活機制、強化分類監管、探索專業監管的優化措施，確保防雷監管舉措的精細化、監管的專業性以及無縫隙的監管。

4.3 構建防雷聯動監管格局

防雷問題涉及面廣、專業性強，只有通過防雷聯動監管，才能提高防雷監管的成效。

（1）地方政府應樹立整體安全觀，將防雷安全工作納入安全生產責任制和地方政府考核評價指標體系，將防雷監管問題納入政府安全監管事務之中，而不再僅僅是氣象系統的部門事務。

（2）一方面必須充分發揮市場、各單位各部門參與防雷監管的積極性，建立并落實建設工程防雷安全管理經常性工作機制，推動建立多部門協同監管機制和信息共享機制。

（3）要加強與應急管理、市場監管等部門合作，通過部門聯合發文明確對防雷安全責任主體的監管要求，積極開展聯合行政執法檢查，實施協同監管和聯合懲戒。

（4）充分利用信息化手段，依托全國防雷減災綜合管理服務平臺推動“互聯網+監管”，積極應用信息化手段實現檢測資質的網上申請、網上審批，探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，提高監管效能。

（5）建立健全信用管理制度，對本行政區域內取得檢測資質的單位檢測活動及監管情況、處罰結果、年度報告內容抽查結果等相關信息納入信用檔案并公示，促進防雷減災服務市場健康發展，保障人民生命財產和公共安全。

5 結語

從根本而言，防雷監管改革過程中重“簡政放權”輕“放管結合”、重“技術監管”輕“優化服務”，缺乏全局性改革戰略眼光和整體性戰術舉措。為此，必須從全局的視角，通過清單制度、流程再造以及聯動監管來整體推進防雷監管格局的創新發展。防雷減災是一項涉及國民經濟建設、社會發展和人民生命財產安全的重要工作，也是《氣象法》賦予氣象部門的政府行政管理職能。氣象部門應把防雷減災這一項長期而又艱巨的任務做好，持續深化防雷減災體制改革，鞏固改革成果，為社會經濟發展提供更好的服務。