容錯機制“局部空轉”的誘發因素*及其有效治理
——基于扎根理論的嘗試性分析

□ 陳 朋

內容提要 對容錯機制問題的討論不再是要不要構建容錯機制，而是要深入分析其實際應用情況。從其實際運行情況看，容錯機制在一些地方出現了政策文本積極推進與實際運行受阻的矛盾。對于容錯機制的這種“局部空轉”問題，可以運用扎根理論從“主體-內容-策略”的三維角度來作出分析。從主體維度看，具體執行部門不明確、當事人態度模糊；從內容維度看，政策文本同質化、邊界不明、尺度標準難以拿捏；從策略維度看，程序不周全、上下級之前缺乏有效協同、典型案例匱乏。基于這三重維度，當前亟需從明確誰來容錯、容什么錯、何以容錯三大層面作出規范，以防容錯機制陷入“局部空轉”。

一、問題緣起及研究回顧

2013年11月，十八屆三中全會首次提出“寬容改革失誤，加強宣傳和輿論引導，為全面深化改革營造良好社會環境。”①自此，容錯機制被看作是一種重要的激勵制度設計，并被寄予諸多期待。在這個過程中，有兩個標志性的政策文本——中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》 和中共中央新修訂的《中國共產黨問責條例》。它們被視作構建容錯機制的指導性意見及方向性引領。在中央陸續作出相關制度設計以后，各地隨之跟進。一些地方在中央宏觀政策的指導下結合自身實際相繼制定了不少容錯機制政策文本。據不完全統計，截止目前全國各地共有近500 份容錯機制政策文本。然而，多方面的數據表明，容錯機制在一些地方出現了政策文本積極推進與實際運行受阻的矛盾。對于這種應用性受阻、 操作性滯后的情況，可以稱之為“局部空轉”。

從一般層面看，容錯機制的“局部空轉”意指容錯機制出現了制度建構與實際應用的脫節，未能充分發揮激勵擔當作為、 引導權力規范運行的應有作用，從而長期處于低效運轉或者空轉狀態。其“局部”可以從兩個層面理解：其一，地區層面的局部，即在有的地方，容錯機制運行效能不彰；其二，內容層面的局部，即容錯機制某部分內容沒有得到很好的執行落實。但是，不管是何種層面的“局部空轉”，它們都直接消解了容錯機制的運行效能。客觀而言，對于容錯機制的“局部空轉”問題，當前研究給予了一定程度的重視。總體上看，主要集中分析了三個層面的癥結：

一是要素缺失。任何一個制度的執行落實首先必須確保制度要素是周全合理的。容錯機制亦是如此，其有效落地的一個前提就是要素完整。但是，要素不全恰恰是容錯機制運行不暢的主要緣由。比如，殷書建認為，“容錯主體缺乏針對性、容錯內容模糊、容錯形式不明等問題是容錯機制陷入困境的表現。”②陳朋通過梳理一些地方的容錯政策文本后發現，“關鍵性內容不清晰、 邊界模糊等成為影響容錯機制難以應用的直接誘發因素。”③對此，梅立潤等也作出了同樣的判斷：“總體來看，判別可容或不可容的常用尺度標準包括出錯的動機態度、條件依據、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回的損失情況等。但是問題在于，有些尺度標準并不是那么容易拿捏。”④梳理這些文獻可見，要素不完整是容錯機制局部空轉的主要癥結之一。

二是結構失衡。從推動權力規范運行的角度看，容錯與問責是辯證統一體。“只不過問責是從防止權力出錯的角度，容錯則是從鼓勵改革創新的角度，其根本目標是一致的，都在于引導權力健康規范運行。”⑤但是，在實際運行過程中，容錯與問責出現的失衡和內在張力，是容錯機制難以發揮激勵效能的突出病灶。比如，劉秀華等認為，“問責與避責的結構失衡造成了政策之間的相互抵牾，即二者存在客觀沖抵性” 是容錯機制效能不彰的主要原因⑥。也就是說，二者之間的矛盾是阻礙容錯機制有效運轉的主要因素。

三是操作困境。容錯機制本身是一個實踐應用問題，規范完整的操作程序是容錯機制充分發揮效能的重要基礎。但是，目前容錯機制的操作程序還存在一些漏洞。“從申請環節來看，當前容錯機制對錯誤的認定以事后申請為主，這給調查、取證帶來了困難。”⑦而且“許多地方的容錯糾錯辦法只是原則性地規定了容錯糾錯的申請提出、 調查核實以及結果告知等程序，對于履行這些程序應當遵循的方式、時限、順序、步驟等并未明確予以規定。”⑧這一觀點得到了很多學者的認同。人們從不同層面作出分析發現，容錯機制政策文本過于籠統、缺乏可操作性是其難以有效運行的主要障礙。

客觀而言，這些研究為分析容錯機制問題提供了較好思路。但是，仍存在一定局限。其中，較為突出的是專注于容錯機制理論建構，相對忽略了容錯機制在實踐層面的應用情況。而且研究方法過于單一，主要采取規范研究、理論演繹和文本分析方法對容錯機制進行解讀，未能從深層次透視容錯機制的實際運行情況。基于此，本文借用扎根理論，采取半結構化訪談方法，對S 省11 個設區市的167 名基層干部進行訪談。訪談結束后，按照扎根理論的要求對這些訪談數據進行編碼，進而分析造成容錯機制“局部空轉”的影響因素，并提出合理規制路徑。

二、研究方法的擇取：扎根理論的應用

扎根理論由巴尼·格拉澤（Barney Glaser）和安塞爾姆·施特勞斯（Anselm Strauss）于20 世紀60年代提出。總體上看，這種方法主張研究者不搞理論假設，而是從經驗數據入手，通過深度訪談的方法歸納出經驗，進而上升到系統理論。也就是說，與純粹的規范研究不同，扎根理論不主張邏輯推演和理論建構。但是，也不贊同單一的數據羅列。而是提倡將數據分析與理論建構有機結合在一起，強調經驗數據與理論建構的融合貫通。

鑒于資料整理對后續分析的極端重要性，扎根理論非常重視對原始資料的編碼。一般而言，它主要有三個層級的編碼。首先是一級編碼。這個環節也被稱之為開放式登錄（Open Coding），研究者不帶任何個人“偏見”或已有研究成果的“定見”，而是以一種開放的心態將所有資料作最原始狀態的呈現。按照安塞爾姆·施特勞斯（Anselm Strauss）的經驗介紹，這個階段要遵守“既什么都相信，又什么都不相信”的原則，認真詳細地對所有材料進行編碼。這個編碼過程類似漏斗：開始編碼時，范圍較寬闊。隨后，范圍不斷縮小直至飽和。至為重要的是，編碼過程中不僅不能遺漏任何重要信息，而且盡可能使用當事人直接表達的詞句。其次是二級編碼。這個環節又被稱為軸心登錄（Axial Coding），其主要任務是尋找并建立概念類別之間諸如因果、情景、差異等各種聯系，以表現這些資料的有機關聯。不過，研究者每次只對一個類別進行深度分析，并尋找其內在關聯。隨著分析的不斷深入，各個類別之間的關聯變得越來越具體。當每一組的類別關系建立起來以后，研究者還要分析何為主要屬性、何為次要屬性，并對這些主次屬性進行分析探討，以建立一個以行動取向或互動取向為指導的理論雛形。最后是三級編碼。這個環節被稱之為選擇式登錄（Selective Coding），其主要旨趣是在已發現的所有類別中選擇一個處于關鍵地位的類別。之所以將其稱之為關鍵類別，是因為與其他所有類別相比，它能發揮提綱挈領的作用，能將最大多數研究結果囊括進來、統領起來。選擇式編碼主要是依托“故事線”，使分析不斷地集中到那些與核心類別有關的碼號上。

在明晰運用扎根理論之后，本研究采取半結構化訪談方法，圍繞容錯機制執行應用情況對受訪者進行深度訪談。為使樣本更加可靠、可信，選擇樣本時盡最大努力考慮性別、年齡、職級、職務、崗位、經歷、學歷等變量。基于此，最后選擇了S 省11 個設區市的167 個樣本。總體上看，樣本的性別比例較為合理，其中男性占46.2%，女性占53.8%；在年齡上，30 歲以下占32.4%，31-40 歲占33.2%，41-40 歲占28.5%，50 歲以上占5.9%；在職級上，科級占35.4%，處級占39.8%，廳級及以上占24.8%；在崗位類別上，行政執法類占38.5%，專業技術類占21.3%，綜合管理崗占40.2%；在工作經歷上，3年以下的占21.2%，3-5年的占43.9%，5年以上的占34.9%； 在學歷上，專科及以下占23.7%，本科占48.9%，研究生占27.4%。

深度訪談過程中，167 個受訪者對容錯機制執行應用情況的回答不限于提綱，但基本保持一致。每個訪談對象大約接受15 分鐘訪談。隨后，對這些資料進行整理，將隨機選擇的40 份訪談資料進行編碼，對25 份訪談資料進行飽和度檢驗。

三、數據分析：容錯機制實踐應用情況的模樣呈現

從上述討論可以看出，扎根理論的應用需要進行開放式編碼、 軸心式編碼和選擇性編碼這三個層級的數據編碼。基于此，這里采用MAXQDA軟件對訪談資料進行逐級編碼。

1.開放式編碼

在這個環節，研究者主要是按照“資料整理—貼標簽—概念化—類型化”的流程，對原始資料進行抽取和反復比對。這樣做的目的就是盡最大限度清理、挖掘與主題相關的有效信息。基于此，將隨機抽取的40 份訪談資料依次編碼并導入MAXQDA 軟件。隨后，緊密圍繞容錯機制執行情況及其“局部空轉”的影響因素這一主題進行逐句分析，共計形成518 條原始語句及對應的初始概念。在此基礎上，對其進行多次提煉、反復比較，最終形成18 個類型（詳見表1）。

表1 開放式編碼表

2.軸心式編碼

開放式編碼只是完成了第一步，至為重要的是在此基礎上進行軸心式編碼。軸心式編碼的基本思路就是依據一定邏輯將前述多次提煉、 反復比較而形成的基本類別，進行再次整合，以挖掘隱藏其間的因果、情景、異同關系等。基于此，不斷分析類別屬性在概念層次上的關聯，最終形成容錯機制執行情況的三個主屬性（詳見表2）。

表2 軸心式編碼表

3.選擇性編碼

“選擇性編碼是在軸心式編碼的基礎上，在已建好的范疇之中，藉由闡明故事線來梳理和發現兼具全面性與統領性的核心范疇，并將核心范疇與其他范疇有機關聯，繼而建立一個新的理論。”⑨基于此，在軸心式編碼的基礎上，將主體、內容、策略歸納為容錯機制“局部空轉”的關鍵變量，進而構建起主類型的典型關系結構（詳見表3）。誘發通過這個典型關系結構進一步窺探容錯機制出現“局部空轉”的主要誘因。

表3 選擇性編碼

4.飽和度檢驗

為確保素材分析的嚴謹性和結論的科學合理性，要進行嚴格的飽和度檢驗。為此，將隨機抽取的25 份訪談資料，按照開放式編碼、軸心式編碼和選擇性編碼這三個基本程序予以登錄與類別分析。再將這些分析結果與先期的編碼及分析結果進行對比。多輪對比分析顯示，這25 份訪談資料并未呈現出新的理論范疇與關系形態。這說明，通過上述編碼形成的三個主要類型和關系結構較為成熟，飽和度較好。

四、容錯機制緣何“局部空轉”：基于“主體—內容—策略”維度的解釋

基于上述數據分析可以看出，導致容錯機制陷入“局部空轉”的主要癥結在于“主體—內容—策略”這三大要素在實踐層面出現了阻滯。這意味著，應該重點從“主體—內容—策略”的三重維度作出分析。

1.主體維度

在政治學的分析框架下，行為主體既是制度建構的主要參與者，也是影響行動過程能否順利作出的重要支撐力量。如果說制度建構主要是體現政策制定者的意愿和取向，那么相關利益主體的行動取向和價值觀念則是影響這些行為能否產生的關鍵變量。因此，在公共政策研究過程中，將行動主體納入進來并準確研判其行為偏好是一個不可或缺的重要內容。對于容錯機制而言，同樣如此。由誰來容錯、誰來申請容錯、誰來支持容錯等，是容錯機制得以有效運轉的重要維度。

然而，從上述數據分析看，主體缺失是造成容錯機制“局部空轉”的主要誘因。其一，具體執行部門不統一。在組織行為學看來，任何一個行動的有效形成都要具備明確和一致的執行者。對于容錯機制而言，當前的較大短板就是執行落實部門不盡一致。有的地方是組織部門，有的地方是紀檢監察機關，有的地方則是黨委辦公室或效能辦。如果說全國范圍不統一，考慮的是區域差異性和地方的自主性，具有一定程度的合理性，那么在省級行政區內執行主體的不統一，則無益于容錯機制政策文本的有效執行。比如，在縣（市、區），容錯機制的具體執行部門是組織部，在市級層面卻是紀委監委，在省級層面又是組織部。這對其實際運行的影響就是，基層在調查研判的過程中，難以與上級保持順暢的溝通或尋求指導，進而嚴重影響處理意見的作出。因為，在地方政治系統中，不管上下級之間在人、財、物等方面是否有較為明確或直接的約束性關系，上級都會延續長期存在的行政慣性，通過各種方式對系統內的下級進行調控，下級也會以心照不宣的態度對待上級的意見。容錯機制的執行落實亦是如此，系統內部具體執行部門的差異性或者不對應性，會增加其溝通協作的成本，進而嚴重制約執行落實。

其二，“一把手”態度不明。領導的態度及意愿直接影響著容錯機制的執行，特別是“一把手”在具體問題上的態度及其對容錯機制政策文本的理解能力和準確拿捏程度，將直接決定著容錯機制能否啟動。諸多方面的數據及案例表明，如果“一把手”有足夠的擔當，愿意為當事人盡責推動，同時也能準確理解案例所涉及的文本政策依據及當時所處的時空環境，那么就會有助于容錯機制的執行落實。反之，就會嚴重制約容錯機制的落實，甚至難以啟動。

其三，當事人意愿含糊。從理論層面看，當事人理應積極參與容錯免責的申請。因為，這涉及其切身利益。然而，令人吊詭的是，一些當事人對此并不積極。這種怪像成為容錯主體范疇中最讓人費解的問題之一。深入分析發現，這種情形主要是當事人的心理憂慮造成。在一些當事人看來，犯錯本來就對所在單位或地區造成了損失，帶來了煩擾。再提出容錯免責申請，是否會給組織或領導帶來更多的麻煩？ 還有一些當事人從內心深處就不想受到過多關注，只想大事化小、小事化了。因此，在經過理性算計和多方權衡之后，一些當事人就失去了申請容錯免責的意愿和動力。

2.內容維度

清晰明了的內容是檢驗一項制度是否科學合理的首要標準，也是維系這項制度有效運轉的支撐力量，更是彰顯其生命力的重要條件。對于容錯機制而言，何錯可容是其基礎性問題。然而，一些地方在容錯機制的政策界限、適用條件、主要標準等方面內容不清、邊界模糊，由此造成容錯機制在實際運行過程中極易出現范圍泛化的困境，進而無奈地陷入“局部空轉”。

總體來看，其內容方面的問題主要集中在三個方面。其一，政策文本同質化。在初創階段，中央層面不可能迅速作出周詳的制度設計。由于缺乏對容錯機制的權威性指引，一些地方在制定相關政策文本時互相模仿、簡單復制，繼而導致政策文本的同質化情況比較明顯。這種情況不可避免地導致容錯機制執行落實的“空心化”，在個別地區空轉。諸多方面的數據表明，“由于缺乏統一的法律，不同層級政府出臺了相似的容錯規定，規范的重疊實際上是一種制度資源浪費，更為可惜的是這還會導致容錯機制合法性與正當性的消解。”⑩

其二，容錯標準的邊界不明。什么錯可以容、什么錯不可以容，一種可行的辦法是劃定容錯標準。對此，一些地方作出了探索，劃定了容錯標準。比如，《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法(試行)》提出了給予容錯免責的十一個類型，《江蘇省進一步健全容錯糾錯機制的辦法》 提出了容錯免責的 “六看”標準。這些政策文本大多將“大膽履職”“主動攬責涉險”“積極擔當作為”“出于公心”“勇于破除障礙”“積極主動消除影響或挽回損失”“進取創新”等作為容錯免責的重要標準。但是，到底何謂大膽履職、積極擔當、推動創新，并未劃定明確界限。這就導致具體執行部門，很難對失誤差錯、為公之失、敢干事之誤作出準確研判。

其三，尺度標準難以準確拿捏。雖然大多數地方給出了錯誤研判的標準，但是，對具體標準的合理拿捏并不是一件容易的事，它考量著具體執行部門對政策的理解能力。總體來看，當前大多數地方判斷容錯免責的尺度主要是主觀動機、 決策依據、外在條件、錯誤性質、影響程度、后果影響等因素。表面上看，這些要素直觀明了，但是有些尺度并不容易拿捏。以主觀動機為例，它本身就是一種主觀判斷，直接受行動主體理解認知、當時所處環境、外部條件等多重因素影響。要想在一個錯綜復雜的情勢下對其作出準確研判，在操作技術上面臨很多困難，具體執行部門也面臨諸多風險。這些因素綜合在一起就會導致容錯機制很難落地。

3.策略維度

一些地方的經驗表明，科學、有效的策略運用是防止容錯機制“局部空轉”的重要因素。總體上看，這些策略包括操作程序、外部支撐條件、上下級之間的協同合作等多方面。

其一，程序不周延。按照目前大多數地方的做法，當事人或其所在單位若認為符合容錯條件，可以提出申請。這也是大多數地方啟動容錯機制的重要前置條件。從理論上講，這個環節似乎沒有太大問題。但問題是，實際工作中很少有當事人主動提出申請。這樣一來，整個容錯機制就會受到極大限制、難以啟動。這說明，當前有關容錯機制啟動的程序性規定存在闕如，缺乏對可能遭遇現實問題的應有考慮。合理規制自由裁量權的問題也不容忽視。由于容錯機制政策文本難以詳細列出所有的容錯情形，這就給容錯機制執行主體創造了較為寬闊的自由裁量權空間。在這種情況下，容錯機制執行部門會不會被俘獲？ 能否以公平公正之心對待容錯免責申請？或者說是否會主動“尋租”？因為，于理論上講，容錯機制執行部門具有庇護失誤者的能力和空間。一旦這種庇護成為現實，則會背離容錯機制的初衷。也就是說，如何設定科學合理的程序，既確保容錯機制必要的自由裁量權又防止其滋生腐敗，是當前尚未有效破解的一大突出難題。

其二，上下級之間缺乏有效協同。“公共政策的制定執行是一個系統性工程，它是在一個相互聯系、嵌套的關系結構中形成完整的運行鏈條。尤其是上下級之間能否形成較為一致的默契性意見，對公共政策的執行落實至關重要。”?對于容錯機制而言，同樣如此。諸多方面的數據表明，上下級之間對錯誤的緣起、問題的性質、后果程度、影響范圍、 處理意見等重要問題是否達成一致性意見，將直接決定著容錯結果的認定。如果上下級對這些問題存在不同認知，將會誘發容錯機制陷入“局部空轉”。因為，在科層制官僚體系下，下級往往缺乏與上級談判的資本和條件，當自己作出的意見被上級否定以后，只能維持并“尊重”上級的決定。這正是在一些地方出現的窘境：基層費盡“九牛二虎之力”作出的容錯結果，最后因得不到上級的認可而成為“地方糧票”。

其三，缺乏典型案例指引。相對于容錯機制政策文本而言，典型案例指引是一個重要策略問題。實踐表明，容錯機制自提出伊始，人們就期待有足夠的案例能呈現出來并相互參照。因為，典型案例能發揮示范引領作用，能從政策理解、錯誤研判和處理結果等方面給容錯機制執行部門提供參照。但是，目前這方面的典型案例并不多，即使有一些案例也顯見公開。2021年9月，筆者在江蘇等地調研期間，一些受訪者就提出，缺乏典型案例指引是當前容錯機制落地難的重要誘因。深層次看，典型案例之所以匱乏主要有兩個方面的原因。一方面容錯機制應用不多，直接導致相關案例數量較少；另一方面都不愿意公開這些案例，從內心抗拒案例被“廣而告之”。典型案例的匱乏不僅難以形成規模效應，而且不利于營造良好的輿論環境，進而嚴重制約容錯機制的執行落實。

五、治理容錯機制陷入“局部空轉”的可行路徑

如前所述，容錯機制如何在規范約束地方官員的同時釋放激勵效能，進而確保權力規范運行和治理效能的充分釋放，是人們必須關注的重點問題。上述“主體—內容—策略”的三重維度，實際上也提出了治理容錯機制陷入“局部空轉”的可行路徑。據此，可以從誰來容錯、容什么錯、何以容錯三大層面作出思考。

1.明確誰來容錯。在組織行為學看來，任何一個行為的有效形成都得益于一定組織的在場和推動。對于容錯機制而言，同樣如此。明確容錯主體是容錯機制得以有效運轉的前提和基礎。但是，主體不明是較為突出的問題。有些地方的容錯機制政策文本都提出“容錯機制組織實施部門要認真對待這項工作”。但是，到底何為“組織實施部門”并不清晰。結合既有實踐經驗和相對比較優勢看，將紀檢監察機關作為容錯機制的組織實施部門更合適。一方面紀檢監察機關的主要職責是監督執紀問責，組織實施容錯機制是其重要職責范疇；另一方面相對其他部門而言，紀檢監察機關更具識別錯誤、啟動調查、認定錯誤等方面的經驗優勢。因此，明確紀檢監察機關為容錯機制的組織實施部門更具科學性、合理性。當然，這并不意味著組織部、 黨委辦公室等部門在容錯機制落實過程中無需承擔職責，而是說紀檢監察機關要發揮主導作用，承擔牽頭組織和具體實施的職能。

在明確紀檢監察機關承擔重要職責的同時，還要激發當事人的主觀自覺。調研發現，只有在當事人形成主觀自覺的情況下，容錯機制才能順利實施。然而，受“自然人”與“政治人”的雙重制約，有些當事人出于對日后職業發展和職務晉升影響的顧慮或傳統“中庸文化”的影響，并不太愿意主動申請容錯免責。這就意味著，紀檢監察機關、組織部門以及當事人所在單位的黨組織，要本著擔當作為的準則，通過談心談話、心理疏導等方式引導當事人積極參與申請容錯免責。也就是說，在容錯主體的層面上，既要明晰具體的組織實施部門，也要激發當事人的主觀自覺。只有促使這兩者形成合力，才會使容錯機制具備啟動的可能。

2.明確容什么錯。搞清楚什么錯可容、什么錯不能容，是構建容錯機制的關鍵問題。諸多方面的數據表明，“建立一套合法合理的容錯判斷標準，然后依據它們來判斷錯誤行為是否應納入容錯范疇，才能真正啟動容錯機制。”?對于哪些錯可容，習近平同志提出的“三個區分開來”論斷具有重要的指導意義。對此，可以在此基礎上作出進一步細分。其一，可以從錯誤的性質來區分哪些錯可容。從其本質內涵講，容錯機制所講的錯主要是指公共權力運行過程中出現的失誤，除此之外的錯都不屬于可容之錯的范疇。換言之，容錯機制和所容之錯，主要是指行政之錯，不包括政治之錯和道德之錯。

其二，可以從利益的屬性來區分哪些錯可容。利益是人們為之奮斗的主要出發點，利用公共權力謀取私利也是一些人走向違紀違法深淵的重要原因。正如此，可以從維護公共利益與謀取私利的角度來區分哪些錯可容。于本質層面看，公共利益必須姓“公”，是為絕大多數社會成員共享的利益。事實上，近年來很多地方制定的容錯機制政策文本都把公共利益作為判斷是否屬于可容之錯范疇的重要參照。比如，江蘇省委制定的《江蘇省進一步健全容錯糾錯機制的辦法》明確提出的“六看”標準。其中的一條重要內容就是“出于公心還是假公濟私、以權謀私”。

其三，可以從錯誤的緣起來區分哪些錯可容。司法審判參照犯罪行為因何而起的經驗，對容錯機制的應用具有重要啟發意義。對此，可以借鑒這一經驗，從分析研判錯誤的緣起來區分哪些錯可容、哪些錯不可容。比如，可以從錯誤是屬于“探索創新”還是“有令不行、有禁不止”來作出研判。如果是中央及上級政策已明令禁止甚至是違紀違法的行為，那么就不屬于容錯的范疇。如果是在政策范疇內的創新或符合“法無禁止即可為”的情形，則可以納入容錯的范疇。特別是對于那些勇于創新且未造成重大負面后果的行為，更應給予包容和理解。這既是對當事人的信任，也符合近年來從上到下都極力推崇創新的宏觀政策背景。

3.明確何以容錯。這是容錯機制的應用程序問題。從目前各地出臺的容錯機制政策文本看，大多包含了申請、調查、核實、認定、實施、善后等程序。應該說，這些環節和步驟涵蓋了容錯機制的主體內容，契合大多數情況下容錯機制執行落實的基本需求。但是，從實際運行情況看，容易走偏的是認定環節。一方面是上下級可能在具體的容錯情形上存在不同認知甚至出現分歧。那么，此時以誰的意見為主？如果以上級意見為主，那么基層所作的認定意見就會成為“地方糧票”；如果以基層意見為主，那么何以體現上級主張？另一方面是何以合理拿捏自由裁量權。客觀而言，容錯機制所列舉的類型難以窮盡所有情形，這就意味著要給容錯機制的組織實施部門一定的自由裁量權。但兩難困境是：不給其相應的自由裁量權，可能會使容錯機制的具體實施陷入機械僵化境地，進而導致容錯機制難以實施；給予其自由裁量權，則可能隱藏“庇護式腐敗”的潛在風險。這些都是容錯機制在意見認定過程中亟需注意的問題。就如何避免“地方糧票”問題而言，這考驗基層紀檢監察機關的調查核實能力和溝通協調能力。在確保調查核實過程屬實的前提下，基層紀檢監察機關應該秉持實事求是的原則拿出初步認定意見，并有理有據地與上級有關部門保持一致性意見。如果雙方尚未形成一致性意見，則應從尊重事實和有關規定入手，以事實為依據和規定為準繩尋求“最大公約數”。就何以有效運用自由裁量權而言，考慮到任何一個容錯機制政策文本都無法窮盡所有錯誤情形的客觀現實，自由裁量權是必須確保、不能隨意舍棄的基本原則。但是，這同給予容錯機制組織實施部門一定規制并不沖突。為此，可以從接受外部監督、吸收專家、公眾等多元主體共同參與調查核實等角度尋求解決辦法。

注釋：

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163-12.html。

②殷書建：《容錯機制典型案例: 功能、 問題及機制構建》，《理論與改革》2020年第4 期。

③?陳朋：《容錯機制的建構邏輯及其效能提升》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2022年第1 期。

④梅立潤、吳世坤：《如何推進容錯機制研究——基于既有核心議題及其疏漏的評價及展望》，《湖北行政學院學報》2019年第4 期。

⑤陳朋：《容錯機制發揮激勵作用的影響因素分析》，《江淮論壇》2019年第4 期。

⑥劉秀華：《追責與容錯機制的沖抵效應及消解策略》，《領導科學》2019年第7 期。

⑦豐存斌：《建立容錯機制推動形成良好的用人導向》，《中國黨政干部論壇》2016年第8 期。

⑧趙迎輝：《新時代干部容錯糾錯機制的建構及完善》，《山東社會科學》2020年第1 期。

⑨周文輝：《知識服務、價值共創與創新績效：基于扎根理論的多案例研究》，《科學學研究》2015年第4 期。

⑩胡杰：《容錯糾錯機制的法理意蘊》，《法學》2017年第3 期。

?王性玉：《組織中容錯機制的模型建構與管理策略》，《北京工商大學學報》（社會科學版），2017年第4 期。