從技術賦能到系統重塑：數字時代的應急管理體制機制創新*

□ 郁建興 陳韶暉

內容提要 在風險社會與數字時代的雙重背景下，應用數字技術提升應急管理能力，通過數字化發展推動應急管理體制機制創新成為不二選擇。已有研究與實踐多從技術賦能視角出發，較為忽視應急管理能力提升背后的治理模式變遷與制度再生產。技術賦能與互動調適為數字時代的模式創新進行了前期探索，為應急管理體制機制的系統變遷奠定了基礎；而系統重塑則主要依托頂層設計來完成，通過總結前期變革的經驗與成果，從被動適應轉向自主變革。一方面，數字技術具有海量數據匯聚、算法模型驅動、開源生態建構等關鍵特性，能夠推動數字技術與傳統機制互動調適，衍生出“清晰治理”、“關口前移”、“開放共享”等模式創新；另一方面，為消弭數字化發展與已有制度體系之間的張力，公共部門應遵循平臺邏輯推動制度重塑。平臺可以依托調適性的權力結構、靈活的分工重組與包容性的參與形式，建立更具適應性與成長性的彈性體制，并在此基礎上推動應急管理信息機制與協作機制的結構性轉變。

進入21 世紀以來，以數字技術為代表的信息技術迅猛發展，在不斷強化公共部門治理“工具箱”的同時，對傳統公共管理理念與模式形成了巨大沖擊。在這個過程中，以政府為中心的管理理念不斷被突破，新興數字技術與傳統機制走向融合，①進而帶來組織規則、結構和關系的系統重塑。數字技術正逐步成為經濟社會運行的基礎要素與獨立的治理主體，并重塑治理體系。黨的十九屆五中全會明確提出要“加快數字化發展”。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出建設數字中國的要求，強調“以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”。無疑，數字化發展正成為加快國家治理體系和治理能力現代化進程的重要推動力，并引領全方位、系統性的制度重塑。

與此同時，在全球早已進入的“風險社會”中，復合型的“人為”風險取代單一的自然災害風險，②日益成為風險治理的重點。當前，事件的“不確定性”進一步增強，基于經驗的應對模式難以實現有效預測與控制；社會機制可能導致風險“再制造”，不斷在社會互動中產生新的危害。這對公共部門風險預警、部門協同、平戰轉換等方面的能力提出了新的更高要求，傳統應急管理體系遭遇嚴峻挑戰。中國抗擊新冠肺炎疫情的重要經驗之一，就是數字技術在應急管理中發揮了顯著的賦能效用。不斷引入新興技術提升應急管理能力，以數字化思維創新應急管理模式，成為不二選擇。

那么，在風險社會與數字時代的雙重背景下，如何理解當前正在發生的應急管理變革？ 數字技術的廣泛應用對應急管理模式與制度體系產生了怎樣的影響？回答這些問題，對于今后我國應急管理體制機制創新的走向，以及數字時代治理范式轉變的討論，都具有十分重要的意義。

一、技術賦能：應急管理變革的起點

當前關于數字技術如何影響應急管理的研究大多從技術賦能視角出發，普遍認可數字技術作為一項新興治理工具，能夠顯著提升應急管理能力。其中，“數字技術賦能”可以解釋為：以數字技術直接賦予行動主體特定能力，或創造必要的條件，激發行動主體自身的能力去實現既定目標。③具體到應急管理領域，賦能表現為在緊急狀態下快速采集與處理信息，通過降低信息不對稱與部分替代對治理主體的能力要求，提升突發事件的應對能力與處置效率。在自然災害領域，人工智能可以優化震源信號的探測與分析，助力地震災害監測；④在社會安全領域，大數據技術能夠進行風險預警，實現對信訪事件的治理，⑤并且可以發揮數字技術在數據挖掘與分析上的優勢，及時開展輿情治理；在公共衛生領域，人工智能、大數據等新興技術在新冠疫情應對的各個階段都發揮了積極作用，⑥而且還起到了加快藥物研發與診斷進程、輔助防疫政策出臺等效果。⑦還有學者通過考察中國抗擊新冠肺炎疫情的現實場景指出，數字技術應用對于非常態減災與常態化防控的融合具備顯著賦能效果。⑧

技術賦能的視角聚焦數字技術改善與創新公共部門的治理活動，但新采納的信息技術并不總是立即符合社會環境的需求，⑨相反，它們往往要面對固有組織結構的阻力。那么，數字技術為何能夠在應急管理實踐中得到廣泛應用？尤其是在新冠疫情意外來襲的背景下，數字化進程全面提速。⑩這是因為數字技術特性與危機治理需求共同推動了賦能進程。技術本身的特性能夠提升組織在特定領域的能力，為組織行為提供一種新的可能；?而危機環境下的緊迫需求則能夠加速技術采納，幫助新興技術突破結構阻礙。各類突發事件都要求在較短時間內有效控制事態發展，能否精準、迅捷地供給信息與服務成為技術應用的關鍵考量，原有制度的路徑依賴被降到最低。只要有利于危機的解決，數字技術可以通過非制度化的方式參與到治理流程中，通過技術賦能的方式開啟應急管理變革。

在技術應用的早期，技術特性與危機需求的匹配確實發揮了主導作用，它能夠有效解釋數字技術被組織采納的原因。但數字技術僅僅只是為應急管理能力提升增添了工具手段嗎？ 它的出現是否意味著一種全新的思維方式與價值取向，從而在實踐探索中潛移默化地影響了突發事件應對的行動模式？在這里，技術賦能可能只是數字時代應急管理變革的起點。為進一步了解數字技術之于應急管理實踐的影響機制，我們需要進一步挖掘數字化思維與價值所引發的治理模式變遷。

與此同時，只從技術賦能視角出發解釋數字時代的應急管理績效還可能陷入一個誤區： 數字技術發展水平決定了政府治理能力。但事實可能正好相反，政府本身的治理體系能在多大程度上包容數字技術，才真正決定數字技術的應用水平。數字技術的發展并不必然帶來公共治理績效的改善，陳舊的制度體系將會限制技術應用的廣度與深度，?從而影響數字技術賦能的效果。因此，如何通過制度再生產來匹配技術的發展將是應急管理體系變革的重要內容。

由此，我們亟需超越技術賦能的限制，構建一個新分析框架來闡釋數字技術與應急管理體系的互動。該框架旨在對已有研究進行拓展：一是拓展數字技術在治理中的角色，剖析數字治理的思維與價值將如何形塑應急管理模式創新； 二是探究應急管理體制機制應該如何重構，才能最大程度地融合數字技術的治理優勢。

二、以整體智治思維引領模式創新

作為應急管理體系變革的起點，技術賦能著重展現了新興技術對傳統應急管理模式的適應，在原有治理邏輯的基礎上提升應對能力。但數字技術不只是一項治理工具，它也將作為獨立的治理主體，以全新的治理思維重塑應急管理模式。這種由新興技術催生的數字化思維可以概括為“整體智治”?，是“智慧治理”與“整體性治理”的有機結合。一方面，公共部門通過廣泛應用數字技術，在實踐中推動治理的清晰化、智能化；另一方面，政府內外的不同治理主體依托技術支持高效協同，實現整體性應對。數字技術與治理機制將在互動調適中走向融合，推動應急管理模式持續創新。

那么，數字技術究竟具備哪些特性，能夠在互動調適的過程中打破傳統應急管理模式的桎梏，幫助公共部門克服風險預警失效、 碎片化應對等缺陷，從而在治理中實現“整體智治”？這些推動模式轉變的關鍵特性可以概括為海量數據匯聚、算法模型驅動與開源生態建構。

數字技術應用的基礎是海量數據。依托技術發展提升采集多源、異構數據信息的能力，從根源上減少信息不對稱。該特性是數字技術有效輔助應急決策、協調與執行的前提。算法模型驅動則是數字技術與傳統技術在治理思維上的根本差異。在擁有海量數據信息的基礎上，使用全新的方法與理念來處理數據并挖掘數據價值。以算法與模型替代人力，推動風險預警與應急決策的智能化與自動化。開源生態建構是數字技術所表征的一種價值取向。數字技術所構建的互聯互通生態打破了地理空間、組織層級的束縛，探索虛擬數字空間與物理空間、社會空間的融合，層級制、網絡化、分布式、去中介化的組織交織共存。不同治理主體在開源的治理思維中得到最大程度的包容，群體創造力被激發，為突發事件應對提供了低成本、多樣化的方案。在數字技術這三項關鍵特性的驅動下，數字時代的應急管理走向“整體智治”，衍生出“清晰治理”、“關口前移”、“開放共享”等模式創新。

（一）從模糊治理轉向“清晰”治理

應急管理不同于常態化治理的顯著特征在于，緊急狀態下的政策回應具有極大的不確定性，在信息不對稱狀況下往往只能依據應急指揮者的經驗與情勢推演來開展應對，當然公共部門可以通過能力培育來降低復雜政策領域的信息不對稱，以增強突發事件回應的穩定性。數字技術具備數據采集快速、異構數據整合高效的優勢，與危機情勢下的治理能力需求相契合。在突發公共事件處置過程中，多層信息主體與多維信息內容的海量數據得以匯聚，實時、精準地掌握信息逐步成為可能。由此，時間與空間限制所導致的“不確定性”被大幅削弱，事件的突發性與信息能力不足等約束得到有效緩解，這就動搖了基于經驗開展決策的傳統應急管理模式。

具體而言，數字時代的應急管理強化了治理的“可讀性”，從信息獲取廣度與信息理解深度這兩個解讀公共部門信息能力的重要維度出發，?逐步確立了“清晰治理”的應急管理模式。首先，公共部門能夠綜合運用各類數字技術建構數字化平臺，在緊急狀態下自動采集信息，將全面、精準的現場信息遠程傳導到應急指揮部。其次，數字化系統將復雜的現實場景轉化為“可讀”的數據場景，通過多元的數據結構與高顆粒度的數據呈現方式降低了信息讀取難度，提升了決策者對情勢與風險的感知。在“清晰治理”模式中，數字技術的發展引入了信息循證主義的思維，引導應急決策從基于經驗轉變為依托可靠數據。?與此同時，突發事件信息能夠隨著現場形勢發展的進程不斷動態呈現，實現了應急管理全過程的數據循證。例如在疫情防控的過程中，數字化手段可以輔助公共部門在較短時間內動態掌握人員特征、病例軌跡、物資儲備等數據，并將數據結果進行可視化呈現；決策者依據數據證據研判疫情擴散風險與經濟社會運轉需求，不斷對管控措施進行調整。

“清晰治理”模式創新意味著應急管理逐步由粗放式管理轉向精細化管理，決策行為從基于領導者“模糊”的管理經驗轉向科學、精密的數據分析。同時，該模式在一定程度上強化了科層邏輯，使得命令與控制更易實現，存在抑制基層應急人員靈活性的風險。

（二）“關口前移”有效落地

風險預警能力不足一直是應急管理實踐的重大短板。該問題源于傳統應急管理對突發公共事件發生機制和演化規律的執著探求，這樣的思維習慣與事件本身的偶發性、復雜性存在天然張力?，F有知識難以精確解釋的危機被視為無法預防的偶發事件，由此忽視早期的風險預防與減緩。?在風險社會來臨的時代更是如此，各類突發事件的成因變得越來越模糊，基于線性因果思維開展應對顯得更加無力。而數字技術的一大突出優勢是模型分析能力不斷得到提升，這為風險應對提供了新的思路，即在紛繁復雜的形勢下，應急決策可以只了解“是什么”，而不用在實踐中過分關注“為什么”。依托數字化手段在數據分析上的優勢，探尋各種變量之間的事實聯系，實現從因果思維到相關思維的轉變。

在這個過程中，新興的數字技術可以捕捉到大量依靠人力難以識別的細節，由數據模型判定是否存在風險，實現機器代替人力的自動化監測，破解傳統模式下依靠人力摸排的成本與持久性困境。更為重要的是，在采集了應急管理各個環節、場景產生的數據后，人工智能技術的模式識別可以快速、精準地總結數據規律，一方面輔助決策者探究事件發生的因果關系，滿足人們對于因果解釋的渴求；另一方面，如果數據分析的結果無法在現有知識體系中建立起因果聯系，數據驅動方法也為觀測事件的潛在規律提供了可能。?在常態監測環境下，算法與模型可以自動挖掘各類潛在的風險變量，考察它們的相關關系與周期性規律，進行風險預測與發展形勢研判，以智能化的思路推動突發事件的早期預警與防范化解，補齊應急管理的全過程鏈條。

該模式在突發公共衛生事件中已有諸多實踐。早在2009年，Google 曾利用高頻搜索數據對流感風險監測，比美國CDC 利用常規方法監測早一周發現了流感的爆發。?浙江省為應對新冠疫情而發明的“一圖一碼一指數”也是該模式的成功實踐。浙江省依據大數據評估結果產出的五色“疫情圖”與“智控指數”，成為了疫情風險預警的重要依據；而利用模型實時監測健康數據生成的健康碼，則實現了疫情中個人風險等級的自動調整。

通過對于突發事件中相關關系的關注，破解了無法準確知曉原因就無法有效開展應急管理實踐的困局，實現了預警監測、風險溯源等環節的有效落地，真正構建起了以數據為支撐的智慧治理。數字技術的發展助推了應急管理“關口前移”理念的有效落地，標志著數字時代的應急管理模式逐步將治理重心從應急處置轉向風險監測。

（三）從“關門決策”轉向“開放共享”

傳統應急管理強調以政府為主導的“關門決策”模式，存在治理主體單一、部門合作欠缺的明顯缺陷。?隨著風險社會的到來，社會風險呈現出系統化的發展趨勢。突發事件經由社會機制放大，極易演變為復合型危機。單一主體已經難以有效應對現代災害，亟待在協同領域有所突破。但在緊急狀態下，多主體的參與和協同受到很大限制。以數字技術作為支撐的即時通訊手段打破了傳統應急管理模式下地理空間與時間對于參與的限制，為不同主體參與應急管理流程提供了更加便捷的途徑。更重要的是，數字技術所建構的開源生態結構表征著平等、開放、合作的治理思維，這與超越傳統官僚模式，以網絡化、協作性實現政府重塑的根本目標相呼應。?數字化發展為克服傳統模式下的協調困局提供了可能性，為構建“開放共享”的整體性治理模式奠定了技術基礎。

在實踐中，“開放共享” 的模式創新強調應急管理全過程的“信息”鏈條而非“權力”鏈條。公共部門不需要再固守傳統的“命令-控制”模式，嚴格遵照行政層級來收集、存儲和傳遞信息。?不同的協作主體秉持平等相待、相互尊重的原則，以信息溝通為核心開展自愿式協調，打破緊急狀態下的“信息孤島”效應。應急數據的管理由封閉走向開放，身份與分工的掣肘得到消解。在這個過程中，規則設計的權力在諸多參與者之間共享，并且超越了單個組織的界限。所有的結果都不是事先指定的，而是通過政府和社會之間的互動得到，社會組織、 公眾在參與過程中獲得了滿足感與價值實現。當災害來臨時，民眾將在不自覺的過程中參與到數據采集中，充當“虛擬志愿者”的角色。?應急管理的權力控制邏輯被打破，整體性應對的協作邏輯得以確立。

在數字化思維影響下，“開放共享” 的應急管理模式不僅提升了應急管理全過程的協作能力，還喚醒了民眾的危機管理參與意愿，彰顯“以人民為中心”的價值理念。同時，該模式的成功依賴于社會力量在操作層面獲得授權與激勵，以達成實際合作。

表1 數字時代的應急管理模式創新

三、以平臺邏輯重塑體制機制

現有的應急管理體系是適應傳統技術觀念逐步形成的，制度體系建設的進程往往滯后于技術創新。數字技術特性與傳統治理機制的互動調適所引發的只是被動適應，難以引領治理規則、結構和關系的系統重塑。所以，當數字技術發展與應用的方向在調適過程中逐步走向明晰，新興的治理模式與傳統體制機制之間可能陷入難以調和的局面。此時，調適性的應急管理變革將在漸變中產生質變，制度重塑的契機來臨。

為了讓數字技術在應急管理實踐中能夠最大化地發揮效用，決策者必須在制度系統重塑的過程中充分發揮主觀能動性，對體制機制進行整體性設計。新的管理體制需要具有足夠的適應性與成長性，在容納新興治理工具的同時，適應風險難以預測、因果關系復雜、治理目標多元的環境。在此基礎上，系統重塑的過程還要突破科層制阻礙，將數字治理實踐探索轉化為制度化、 程序化的舉措與方法，在操作層面切實推動多主體的應急管理協作。

（一）平臺邏輯為何能夠推動制度重塑

科層制是目前世界各國公共部門普遍采用的組織結構。在風險社會中，公共部門往往需要回應異質化的社會需求與層出不窮的各類風險，過于剛性的傳統科層體制顯然難以適應。與應急管理需求相適應的是網絡型結構，因為該結構有利于實現決策主體多元、去中心化、去結構化等目標，?在面對高度復雜、 不確定的突發事件時能夠促成自組織、自適應、自協調。同時，網絡型治理是一種與數字化思維相匹配的治理形態，能夠幫助公共部門打破傳統管制模式的限制，實現單一主體管理到多元共治的轉變。但正如韋伯所指出，“科層體制一旦得到確立，就會成為最難以摧毀的社會結構”。?科層體系本身是一種極具穩定性的組織形態，難以完成組織重構。數字技術與傳統體制在改革中更有可能走向融合，呈現出適應與變革并行的局面。因此，將層級和網絡相結合的安排可能是一種極具前景的治理結構。?伴隨著數字技術的迅猛發展，數字化平臺的興起為應急管理體制變革給出了可供選擇的創新方案。

“平臺”概念發軔于商業組織，企業可以不斷重組內部結構，通過平臺突破科層體制的限制，適應快速變化的市場環境。?嗣后，“平臺”被逐步引入到政府管理領域，蒂姆·奧萊利提出了“政府即平臺”的理論?，將政府本身視為一種平臺。政府通過數字技術的集成構建平臺系統，完成數字基礎設施建設，然后以開放的系統共享數據、軟件和經驗。同時，政府建立私營部門、民眾等主體參與治理的基礎規則與標準，推動分布式的社會行動，通過授權讓民眾自發創造價值。平臺系統則通過信息鏈條將數據、服務、技術和人員結合在一起，整合社會中潛在的資源來協同應對復雜變化的社會需求。?

作為技術發展的成果，大多研究都將平臺與信息技術高度關聯，忽略了平臺潛在的組織特征。事實上，平臺不僅是一種技術集成手段，也是一種新的組織邏輯。?作為組織形態創新的平臺保證了政府依舊是公共治理的主導力量。行政指令層層傳遞，各部門分工執行的科層制鏈條得以延續。各個部門借助綜合的數字化平臺來實施公共政策，使得縱向權力配置變得更加靈活，部門之間嚴苛的分工邊界也被打破。并且，平臺聯通了政府與社會，作為中介在組織間搭建起了互動的虛擬場所，實現了多主體協同應對的靈活性，對回應復雜社會環境下的公眾需求產生積極效果。

（二）構建“平臺式”的應急管理形態

在數字技術賦能與整體智治引領模式創新的基礎上，應急管理體系應依托平臺邏輯實現系統重塑，建立更具適應性與成長性的彈性體制。新的體制安排通過確立以下三項基本組織特征，在包容數字技術的同時推動應急管理績效提升。

一是調適性的權力結構，打破嚴苛的行政層級限制。數字化平臺的出現提供了一套新的行動框架，并將各層級的政府都囊括在內。高層級政府依托數字技術可以開展跨層級的溝通與監督，客觀上強化了縱向行政控制。但在突發事件應對的不同場景與階段，依托數字化平臺權力配置的靈活性，自上而下的集權控制與分權協作可以在動態調適的平臺結構中共存。?依據突發事件的影響程度、是否需要跨區域協作、當地應急物資是否短缺等具體的應對需求，上級政府可以調適性地進行權力配置。當危機形勢超出屬地應對能力時，上級政府可以收縮應對權限，遠程進行控制與指揮；而針對特定需求，高層級政府可以選擇讓渡部分權限，直接授權一線指揮人員開展行動。調適性的權力結構縮短了應急管理的縱向權力鏈條，因地制宜地強化或削減屬地政府的應對權限，減少了信息在行政體系內傳導的時間損耗。

二是靈活的分工重組，突破部門分工導致的協作困境。在科層制基礎上衍生的應急管理體制，難以從根本上解決突發事件應對中縱向分工設計與橫向協同需求之間的矛盾。而且，應急管理的部門協作需求并非一成不變，需要依據具體的災害事故特點來確定，基于以往應對經驗開展實體部門整合的改革思路難以真正取得協作效果。平臺可以在不改變原有分工的基礎上對部門進行“重新組合”?，依據突發事件應對需求配置具體參與部門，通過數字技術手段組建虛擬的“臨時部門”，實現階段性的高效協作。這歸功于數字化平臺具備的模塊化特征，平臺系統將能夠實現的功能解構為單獨的板塊?。協作不再依托行政力量推動，而是由統一的治理目標或原則促成，從而形成以需求為導向的整體性結構。當具體的突發事件來臨時，平臺作為核心中介，對獨立的功能模塊進行組合、修改或添加，強化公共部門對于危機“不確定性”的適應。這個過程也意味著公共部門可以針對變化的環境持續開展適應性變革，推動平臺系統不斷迭代升級。

三是包容性的參與形式，持續擴展治理網絡。數字化平臺的最大特性是對用戶的包容，能夠將參與機會不斷向外擴展，促進不同渠道的技能、資源或需求交互。數字化平臺首先可以實現緊急動員。外部參與者通過在平臺中采集、使用與共享信息，可以迅速完成應急需求與服務供給的匹配。平臺作為“力量倍增器”，可以幫助公共部門協調分散且未使用的社會資源，?在短時間內完成應急資源的匯集。與此同時，社會組織、民眾等主體通過平臺被納入到應急管理流程中，建立起不同主體之間多邊的互動關系，形成平臺框架下的協作網絡。平臺作為連接與匹配不同治理網絡的中介，推動利益相關者在危機中自發參與行動。在互動過程中，平臺系統還可以提供危機應對的知識，實時反饋信息，幫助參與者不斷提升應急過程中的表現。平臺的這一特征打通了緊急狀態下政府與社會溝通的渠道，為切實回應突發事件中復雜的社會需求提供方案。

總起來看，平臺在應急管理中的應用是一種有序且靈活的組織方式，其目標并非是簡單將應急管理流程從線下搬到線上。公共部門需要承擔起元治理的角色，負責基礎規則的制定與平臺運行的監督，其目的并不是為了事先確立一套固定的應急管理規范，而是要形成共同的治理原則與價值，給實踐探索與持續創新指明方向。相應地，平臺要設計為開放式結構，?注重平臺建設的系統性、 兼容性和開源性。平臺功能在互動中靈活延展，以便容納不斷增加的應急管理需求，也將緊急狀態下的經驗探索在平臺中積累沉淀； 在協調人員、技能和資源的過程中，充分利用平臺實現和促進互動的能力，將不斷擴展延伸的應急響應網絡納入平臺中，為今后應對未知的危機做好準備。在這個意義上，以“平臺”邏輯建立起的應急管理體制是“可進化的”，能夠在不改變系統整體結構的前提下，依據治理需求與價值不斷創造適應性的應急管理新方案。

當然，平臺在現階段仍不是獨立的體制安排。這一組織形態仍依托于實體的、正式的科層體制，可以通過嚴密的規則設計來實現控制，但平臺組織提供了一個實踐框架，使得科層控制與網絡協作之間的平衡成為一種可能。?平臺作為科層與網絡交織的產物，必將在應急管理實踐中不斷調整組織規則、結構和關系，持續推動應急管理體系的去結構化與去中心化，并且在應急管理制度體系的重塑中發揮重要作用，為突發事件應對過程中信息機制、協作機制的優化奠定基礎。

（三）構建基于合作生產的應急管理信息機制

當突發事件來臨時，受限于情勢的復雜性與時間的緊迫性，決策者往往無法快速獲得關鍵信息，甚至可能由于信息傳遞的延遲與失真，錯失干預良機。所以，完善信息機制的目標是要實現應急信息的快速傳遞與高效利用，使其成為應急決策與執行行動的保障。現階段的關鍵障礙是公共部門與民眾之間高度的信息不對稱，亟需拓展緊急狀態下的信息互通渠道，彌合公共部門與民眾共同提供信息的制度阻礙。?通過數字技術賦能，可以在一定程度上打破空間與時間對于信息采集與傳遞的限制，實現從“模糊治理”到“清晰治理”的模式轉變，但這只是數字技術在工具層面的作用。事實上，數字技術的應用還改變了信息生產與傳播的結構，打破了信息生產者、傳播者和使用者之間的界限。應急管理各個環節的信息不僅可以從權力來源傳遞給公眾，而且還在公眾成員之間多向傳遞，?政府的信息壟斷地位被打破。

依托數字技術與平臺組織的優勢，公共部門應構建基于合作生產的應急管理信息機制。該機制旨在達成兩項目標：一是激勵公共部門、民眾、社會組織、 專家學者等主體共同參與應急信息供給。在緊迫的時間限制下，公共部門難以獨立支撐繁雜信息的采集、傳遞與處理，亟需發展合作生產的模式來破局。海量數據來源于應急管理場景中的每一個利益相關主體，然后通過數字化平臺進行信息串聯。這一方式依賴于授權與激勵，與強制性的行政命令存在本質差異。不同主體可以在應急信息供給中發揮各自優勢，以互補性來實現更高效的合作供給?。例如民眾可以依托社交大數據參與信息生產，以非正式的信息渠道補充事故及受災人員的相關信息。專家智庫可以在信息供給中充分發揮知識“深加工”的優勢，依托數字化平臺建立起咨詢網絡，以科學、精準的信息與行動建議輔助應急決策。二是形成應急信息網絡。參與共同生產的多元主體可以依托平臺實現鏈接，建立起跨區域、跨部門的信息網絡，使數據傳遞與信息溝通由“單向溝通”轉向“網狀溝通”?！叭ブ行幕钡男畔⒕W絡與數字技術的“共享”特性相匹配，可以不斷擴充網絡對不同組織的訪問。在常態環境下，這些信息網絡不一定都整合到正式的響應網絡中，但在緊急狀態下，所有的信息網絡可以通過數字化平臺快速喚醒，實現高效的信息溝通與傳遞。

（四）構建整體性的應急管理協作機制

條塊分割導致有效的協作機制難以建立，成為治理實踐中的主要困境之一。在突發事件應對過程中，時間的緊迫性與情勢的復雜性會將問題進一步放大。數字化平臺可以提供新的協作方案，通過構建信息網絡影響其他利益相關者的行動，但這并不意味著有效的協作行動必然能夠達成。在平臺中，如何激發社會力量參與協作的意愿？如何規范跨部門的協作行為？ 如何引導分立的數據信息系統實現互聯互通？ 這些問題迫切需要在操作層面給出回答，以切實保障數字技術的賦能效果，建立起高效的應急管理協作機制。

應急管理協作的主體包括政府外的社會力量與政府內的各個部門。優化協作機制應從破除不同主體之間的協作障礙出發，以制度化方式保障協作行動的實現。在政社關系中，數字化進程向民眾與社會力量分享了非正式權力，?民眾被納入到突發事件應對的行動者網絡中。但是，科層體制的制度約束和環境影響依舊存在，緊急狀態下達成協作的成本要遠高于常態管理時期，決策者往往利用數字技術做更多的控制，而非更多的協調。?政策制定者應當在頂層設計環節有意識地淡化控制邏輯，以全過程、 制度化的信息公開與訴求回應，充分保障民眾在應急流程中的知情權與建議權。通過主動限制公共部門不斷膨脹的權力，挖掘民眾的自組織能力，?引導民眾在突發事件中自主參與協作。在政府內部，平臺靈活的分工重組形式奠定了部門間合作的基礎，但部門分立的客觀限制依然存在。每個部門單獨建立的數據系統將應急協作需要共享的信息鎖死在部門內部，“信息孤島”仍未被打破。公共部門應盡快完成政策制定，明確數據使用與共享的規則與范圍。?在此基礎上，推動不同部門數據平臺進行鏈接，形成“系統融合式”的協作形態，建成多部門聯動的應急管理綜合協調機制。

從上可見，數字時代的應急管理需要構建基于平臺的整體性協作機制，實現“政府即平臺”的結構轉型目標，將政府各部門、民眾、社會組織、企業等主體都納入到協作行動中。

四、從技術賦能到系統重塑：應急管理體制機制創新的路徑

數字化發展引領應急管理體制機制創新是一項系統工程，數字技術在其中扮演著多重角色。應急管理變革不能只停留在技術提升行政效率的工具認知，更要挖掘數字化思維在模式創新中的作用，最終實現重塑制度體系的目標。基于以上思路，需要在技術賦能路徑的基礎上，增加整體智治思維引領模式創新、 平臺邏輯重塑體制機制的分析思路，從而構建起“技術賦能-互動調適-系統重塑”的分析框架。

賦能性是數字技術得到廣泛應用的基礎，也是應急管理變革的起點。作為一項新興治理工具，數字技術發展為應急管理能力的持續成長提供了空間，全面提升了突發事件應對的效率。在這個過程中，技術所具備的特性為組織行動提供新的可能，危機環境的緊迫需求則幫助新興技術突破結構阻礙，共同推動賦能進程。但是，當數字技術被采納，并以非制度化的方式參與到應急管理流程中，它所扮演的角色就不再只是工具，因為數字化思維與價值將伴隨技術應用向組織中滲透，帶來行為規則與模式的改變，新興技術與現行制度體系的互動調適自此展開。

在互動調適中，一部分行為規則與原有體制機制相符，將在應急管理實踐中得到進一步強化。例如數字化的監督系統可以壓縮地方政府官員的自由裁量權，與強化控制的科層邏輯吻合，?新的行動方案將被整合到傳統模式中。但是，數字技術應用中不斷形成的整體智治思維本質上有別于傳統治理理念，將對原有的應急管理模式形成沖擊。原有制度體系盡管存在路徑依賴，會限制數字技術應用的范圍和程度，但隨著組織成員逐步適應新的治理工具與思維，應急管理模式創新會不斷涌現，?傳統應急管理體系的弊端愈加凸顯。治理模式創新與既有制度之間的張力終將呈現難以調和的狀態，調適性的應急管理變革將迎來質變。

最后，無論何種技術創新都只能影響組織運行的具體流程，組織運行的方向還是由治理結構決定。?如果互動調適中的創新探索未能突破制度瓶頸，就可能在原有制度的掣肘下走向消解。相應地，為了調和新興治理模式與傳統體制機制之間的矛盾，需要決策者充分發揮主觀能動性，依據數字技術的應用前景與特性，對制度變革進行整體性設計。新的體制機制既要能夠容納新興技術，又要打破傳統科層制的結構限制，適應因果關系復雜、治理目標多元的危機環境。

以技術賦能作為變革的起點，在互動調適中奠定制度重塑的條件，又通過制度再生產反饋技術創新，從而推動技術持續向前發展。由此，與新興技術相匹配的應急管理體制機制得以通過自主改革在組織中完成系統重塑。（見圖1）

圖1 數字化發展引領應急管理體制機制創新的路徑

“技術賦能-互動調適-系統重塑”的分析思路反映了實踐探索與頂層設計兩條邏輯主線。技術賦能與互動調適為數字時代的模式創新進行了前期探索，重塑了變革的外部環境，為應急管理體制機制的系統變遷奠定了基礎； 而系統重塑則主要依托頂層設計來完成，通過總結前期變革的經驗與成果，從被動適應轉向自主變革。

五、結論與討論

數字化已然成為全球發展的最強驅動力之一。無論是在當前疫情常態化治理的實踐場景中，還是在中國推動數字化進程的五年乃至中長期規劃里，我們都可以發現，引入數字技術提升應急管理能力，通過數字化發展推動應急管理體制機制創新已經成為必然趨勢。數字技術的發展將持續推動應急管理模式優化，其所扮演的角色也將伴隨數字化進程不斷轉換。作為一種新興治理工具，數字技術為應急管理能力的成長提供了空間，全面提升了突發事件應對的效率； 而作為新的治理主體，數字技術將在突發事件應對中扮演決策者、協調者、執行者的角色，構建起開放共享、數據驅動的應急管理新范式。

圍繞數字化發展如何引領應急管理體制機制創新這一核心問題，本文建構了“技術賦能-互動調適-制度重塑”的分析框架。該框架在技術賦能討論的基礎上，引入了模式創新與系統重塑兩種解釋路徑。數字技術所取向的整體智治思維在治理實踐中推動了應急管理模式創新，使得應急管理的決策行為從基于領導者“模糊”的管理經驗轉向精密的數據分析、 治理重心從應急處置轉向風險監測、核心價值從封閉管控轉向開放共享，初步建構起了數字時代應急管理的藍圖。與此同時，為避免模式創新探索在原有制度的路徑依賴之下走向消解，公共部門應依托平臺邏輯推動體制機制重塑。“平臺式”的應急管理形態仍依托于實體的、正式的科層體制，但能夠通過“調適性的權力結構”、“靈活的分工重組”、“包容性的參與形式”等組織特征，賦予突發事件應對足夠的適應性與敏捷性，從而在應急管理實踐中動態調整組織規則、結構和關系，以“可進化的”的體制設計適應變化的風險環境與技術發展。

需要指出的是，數字時代的應急管理體制機制創新是一項復雜的系統性變革，將持續影響公共部門的實際運行，并對決策者能力提出更高要求。因此，我們需要進一步跟蹤應急管理實踐，不斷總結現實場景中涌現出的新成果，通過實證方法探究體制機制創新的影響因素與現實障礙，持續驗證分析框架的有效性。同時，我們需要警惕對于數字技術的迷信，正確認識技術應用的范圍與限度，正確看待數字化發展過程中出現的問題，為實現數字技術向善而不斷努力。

注釋：

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