鄉村振興背景下村域尺度國土空間規劃研究

◎劉艷

黨的十九大提出了鄉村振興的戰略計劃，對鄉村經濟發展及居民生活水平的提升可產生重要影響。為了全面推動鄉村振興計劃的發展，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》，明確提出“實施農村土地綜合整治重大行動”，明確指出了村域尺度的土地綜合整治目標與管理重點。但是結合實際的村域尺度國土空間規劃現狀來看，多存在技術路徑、編制方式不當及推廣效果不佳等問題，需要持續完善管理方案與制度，創新技術路徑，為鄉村振興發展奠定創設良好條件。文章將結合當前村域尺度下國土空間規劃的現狀進行分析，提出一些發展建議，希望能夠對相關管理工作帶來參考價值。

一、村域尺度國土規劃的內涵與價值

1.內涵。

土地資源是社會經濟發展的重要性、基礎性資源，土地資源的空間結構、動態管理效果，能夠直接影響區域經濟的發展。伴隨土地資源研究的持續深入及高分辨率遙感數據的廣泛應用，以往的土地規劃模式逐漸難以滿足當前鄉村經濟發展的要求，構建小尺度、高精度的村域尺度土地資源利用模式成為了迫切需求。村莊是基本的行政單元，將村域尺度各個用地融合為整體，結合鄉村經濟發展的需求與村民生活的需求，將各個土地板塊合理劃分，進而提升村域尺度土地資源的利用率。

2.價值。

（1）提高鄉村空間利用率。

國土空間規劃是國家治理體系的組成部分，地方治理期間，需要將村莊的空間規劃作為治理的出發點。其一，鄉村國土資源規劃是政府主導的工作，需要重點考慮相關的政策內容與政策導向作用，將其作為管理鄉村土地的基礎，空間利用開發、保護的前提[4]。其二，鄉村土地空間規劃期間，需要著重考慮鄉村經濟與土地利用之間的關聯，在確保鄉村土地合理利用，滿足居民種植與生活需求的基礎上，留出足夠空間發展新興產業，將傳統的鄉村經濟發展模式與新業務內容相互融合。在鄉村空間規劃方面，需要確保傳統理念與新興理念的融合，為鄉村經濟發展模式的創新奠定良好基礎，提升鄉村空間的利用率。

（2）發揮路徑指導性功能。

鄉村振興背景下的村域尺度國土規劃，以鄉鎮空間的整體規劃為指導，基于村域視角劃分村莊的各個功能板塊，明確主體結構與功能，有利于為鄉村經濟的可持續發展帶來指導性作用。鄉鎮振興背景下，村域尺度下的國土規劃，需要堅持發展性、差異性的理念，結合不同鄉村的資源優勢，土地環境等進行針對性分析與規劃設計。通過物質空間構建、當地文化傳承等方式，為鄉村經濟發展提供技術支持。

（3）避免生態空間破碎化。

受到傳統理念、管理模式等影響，我國很多地區農村土地規劃效果不當，致使農村土地存在大量濫用，建設用地侵害生態環境的問題，生態空間呈現出破碎化的發展態勢，對鄉村經濟與生態的發展帶來不利影響。生態文明環境下，需要強化生態環境管理的重視程度，且將其融入到鄉村管理的內容當中。鄉村振興背景下的村域土地規劃及管理，能夠以村域為單位，優化村莊聚落形式，合理規劃生態用地、農業用地及村民生活用地，對整體地區的生態資源生長、發展可產生重要影響，避免生態空間破碎，為居民構建宜居的生活環境。

二、鄉村振興背景下村域尺度國土空間規劃現存問題

1.規則混亂，指導不足。

鄉村振興背景下村域尺度國土空間規劃、管理的效果，直接影響著農村居民的生活質量。但是結合當前鄉村國土空間規劃的現狀來看，多具有規則較多、指導性不足等問題，突出表現在兩個方面。其一，一些鄉村地區缺乏明確、科學的村莊規劃編制，致使村莊發展缺乏正確引導，鄉村建設處于無序的狀態下。其二，鄉村相關管理部門對國土空間規劃設計的內容各有不同。比如住建部門、國土部門、農業部門所規劃的空間結構，基本是根據管理的內容與專業視角規劃，在缺乏有效溝通、協調的情況下，則會出現“無規”可依與“多規”并存的問題。鄉村國土規劃的技術指標、規劃方向及空間布局差異較大，管理規則具有區別，具體規劃的內容難以落實。

2.脫離需求，特色難顯。

一些地區國土空間規劃期間，可能存在著直接應用其他鄉村規劃模式的問題，忽視了鄉村之間資金、特色的差異，實際土地資源規劃的模式也與村民需求相互脫離，致使鄉村土地規劃、編制的內容缺乏針對性特點，規劃的結果難以滿足鄉村發展需求。鄉村發展期間，不同的發展時期、資源特色及市場環境下，土地資源規劃的需求也會有所差異。村域尺度下的國土空間規劃，需要堅持與時俱進的理念，避免貪大求全的思想。根據鄉村區域資源條件、經濟條件、居民生活基礎設施條件等合理設計，彰顯鄉村地區的特色文化、資源內容，切實為鄉村經濟的發展提供有效支持作用。

3.溝通不足，銜接受限。

傳統鄉村土地空間規劃中，主要是由住建部門與國土部門一同參與村莊規劃、土地利用規劃工作，基于村民的生產、生活需求進行土地結構的規劃。但是在實際的管理過程中，多存在鄉村生態規劃重視程度不足的問題。原住建部門在鄉村土地規劃期間，比較側重于鄉村建設用地的規劃管理，對自然資源保護的重視程度不足，且與相關生態管理部門的合作、交流較少。原國土部門在土地規劃期間，存在著鄉村產業發展、鄉村建設指導不足的問題，未能夠將建設用地與非建設用地的全要素相互融合，具體建設和實施的效果受到影響，各個部門之間的銜接不足，不利于鄉村經濟的持續性、科學性發展。

三、鄉村振興背景下村域尺度國土空間規劃的方式

1.堅持科學規劃，系統分析。

各個鄉村受到區域環境、地形結構等差異影響，土地規劃、應用的需求也有所不同。鄉村振興背景下的國土空間規劃，需要堅持因地制宜的理念。基于宏觀視角分析，注重土地應用、管理的協調性特點，合理匹配配套設施，科學分布村民結構。在提升村民土地應用、自然保護科學理念的同時，將農村經濟建設與自然發展規律相互融合，實現人與自然的和諧發展。具體管理過程中，可以從如下方式開展工作。

（1）調查需求。

我國鄉村數量較多，且多存在著區域振興計劃不足的情況。鄉村振興背景下的村域尺度國土空間規劃，需要充分調查農村居民的生活、生產需求，結合鄉村道路、經濟及資源發展的現狀進行科學土地規劃。國土空間規劃前的全面調查，直接影響著規劃的質量及是否能夠滿足居民生活需求，需要強化重視程度。以解決問題為基礎，切實幫助農村居民解決生活中現存的問題；以未來發展為導向，站在發展的角度上規劃土地空間，更加關注未來村民的生活高層次需求。

（2）制定目標。

在明確鄉村土地應用需求、居民生活需求等基礎上，需要堅持發展性的理念，合理規劃鄉村土地結構，構建新型的城鎮發展結構。如圖1 所示，可以從生態文明建設、公共服務供給及產業就業結構等視角進行合理規劃，使鄉村經濟、生態、文化、政治和社會管理方面得到協調發展。鄉村土地規劃管理不應通過追求與城市相等的經濟價值來實現農村發展，而需要根據農村發展需求，以系統化、持續化的計劃實現城鄉共同繁榮。在明確規劃土地應用結構的基礎上，為各個產業的發展、資源的保護奠定良好基礎。

圖1 新型城鎮化管理結構

（3）清晰權責。

鄉村國土資源的合理、規范應用，還需要明確的權責管理制度，清晰各個部門的管理權限及責任。基于農村計劃的主要部分是基層，需要適當創新管理機制，構建適合基層農村自治組織的治理工具，且將計劃轉化為易于實施的計劃。具體而言，可以清晰政府、村委會、村民之間的權利及責任。比如政府發揮宏觀調控、政策引導的作用，各個部門之間需要積極配合。村委會負責具體的管理、實施工作，加強土地規劃應用情況的檢查，執行政府的具體管理政策要求。村民則需要在積極配合的基礎上，發揮監督的作用，及時檢出問題，確保各項土地規劃、管理工作的深入落實。

2.堅持特色優先，彰顯區域特色。

鄉村振興背景下村域尺度的國土空間規劃，需要明確發展方向，嚴格控制不同時期的發展差異。在自然規律的指引下，提升整體建設水平。以村為單位，在加強道路交通、居民生活基礎設施等建設的同時，構建具有鄉村特色的區域文化氛圍。堅持特色優先的管理理念，為鄉村經濟的發展提供更多機遇，改善傳統的鄉村土地規劃模式及居民生產模式。

其一，在基礎生活設施建設方面，需要持續豐富村民的休閑生活，為村民提供可以休息、玩樂的場所。修建村鎮圖書館，舞蹈場所等，提升村民的文化水平，提升村民的生活幸福指數。明確耕地、宅基地用途，種植用地堅決不允許建造房屋，確保本土空間的合理規劃，保護土地資源屬性。

其二，構建具有中國特色的社會主義新農村，在國土空間規劃期間，則需要注重彰顯本土特色，彰顯區域文化風情。當前很多地區的鄉村規劃中開始推廣鄉村旅游，但是常規的農家飯莊、采摘項目等，可能會致使人們視覺疲勞，難以調動消費欲望。新時期的鄉村土地規劃，可以建設專門的生態觀賞區、果蔬采摘區、文化特色學習區等，比如深入挖掘地方特色，為游客提供繪畫、陶藝、剪紙等學習服務，引起更多游客的注意，構建具有地方特色的區域文化環境，促進農村經濟的多方向發展。

3.堅持生態發展，彈性留白空間。

生態振興是鄉村振興的重要基礎，也是村域尺度國土空間規劃的關鍵與前提條件。以往鄉村土地規劃、利用期間，存在粗放利用、人均建設用地嚴重超標的問題，土地利用率不足，資源嚴重浪費，且山體、自然資源受到破壞，鄉村環境風貌嚴重受到影響，自然風貌不佳。新時期的鄉村土地空間結構規劃，需要根據鄉村區域范圍內村莊建設用地的情況合理設計。避免建設用地總規模負增長，重點挖掘存量資源，對工礦閑置用地等進行重點規劃管理，優化村莊土地應用結構，堅持生態優先的管理原則，合理留出彈性空間。從關注“增量”向“存量”轉型，提高村莊用地的集中集約度和資源利用效率。

其一，需要注重剛性管理。鄉村振興背景下村域土地規劃管理需要堅持生態優先、綠色發展的理念，對鄉村內“山、水、林、田、湖、草”進行全要素規劃，合理劃分空間結構。比如可以嚴格落實國土空間規劃明確的耕地保有量、基本農田面積、生態林面積等控制指標要求，保護生態保護紅線、永久基本農田及生態公益林。以生態空間、農業空間為基礎，結合鄉村產業發展的需求，合理建設鞏固服務區域、歷史文化保護區域及村民房屋建設區域等，且對各個空間提出明確的管理要求，避免周圍的生態環境遭受破壞。如圖2 所示，可以基于現代發展的視角，將鄉村土地規劃為生活服務區域、生態發展區域、綜合發展區域等，剛性管理，落實各項管理制度及要求。

圖2 鄉村土地規劃結構示意圖

其二，需要彈性留白。為了應對未來鄉村發展中的不確定性因素，需要通過彈性留白的形式，適當留出一些用地指標，兼顧鄉村中期、遠期的土地應用需求與發展目標。在實際的管理過程中，可以堅持“定空間，不定用途”、“定空間，不定時序”及“定指標，不定空間”的三類留白原則，合理將留白空間設計在村莊建設用地面積的5%之內。根據“宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠”的理念，優化應用農村土地資源，為鄉村農業、經濟及生態的發展均留出充足空間，也是提升農村居民生活質量的重要方式。

四、小結

鄉村振興背景下，對農村土地規劃、管理的要求不斷提升。村域尺度下的國土空間規劃，需要堅持與時俱進、可持續發展的理念，系統化分析當前農村土地應用的現狀，科學規劃土地結構，合理設計彈性留白空間。堅持特色優先、生態發展的規劃理念，彰顯區域特色，促進生態環境發展，兼顧鄉村中期、遠期的土地應用需求。面對多方向及不同時期的土地應用需求，各個部門之間需要積極合作，從地理、規劃及社會學等視角加強合作。以專業性、發展性的角度規劃鄉村土地資源，切實為鄉村經濟的發展提供有效支持作用，促進鄉村經濟的持續性、科學性發展。