國家治理視閾下的“黨政聯合發文”：運行機理、演化脈絡與現實困境

呂同舟　劉雯薇

〔摘要〕黨政聯合發文既是國家治理實踐中的特色機制，也是實現黨的領導的重要載體。黨政聯合發文在形式上表征為同級黨委和政府聯合制發規范性文件的過程，實質上則指向黨政治理結構下的權威生產和資源配置，呈現出“黨領導國家政權”的治理形態，是融通政治系統與行政系統的便利工具，同時實現了政黨意志的行政性表達。其演化脈絡嵌套于探索完善黨的領導方式、黨政關系變遷和國家治理現代化的歷史進程中，經過1949-1978年萌芽與草創、1979-2012年發展與完善、2013年以后探索與創新三個階段，逐漸走向健全并成為國家治理的常態化機制。結合實踐來看，目前這一機制尚面臨著若干挑戰，包括機制運行的邊界和行政成本受到質疑、關于文件和文件機制的監督有待明確、黨政聯合制發的文件效力存在模糊等。未來，可以從規范機制適用領域、明確文件定性標準、明晰效力認定規則等方面進一步完善機制運行。

〔關鍵詞〕聯合發文;文件政治;黨政聯動;國家治理

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）03-0086-08

“黨政聯合發文”既是國家治理實踐中的重要機制，又是實現黨的領導體制機制的有機組成部分。作為黨政聯動的載體，其在形式上表征為文件制發過程，實質上則指向為了實現特定治理目的而對居于領導地位的執政黨和政府的權威及其資源進行有效調適和合理配置、進而產出治理能力的過程。立足國家治理的視角，剖析這一機制的運行機理、演化脈絡和現實困境，有助于在“以小見大”中解碼治理基因、展現當代中國政府與政治運行的一個側面。

一、問題提出和簡要的文獻回顧

黨政聯合發文，通俗地說，指為了實現國家治理的需要，在長期實踐中形成的由同級黨政機關對需要由兩者共同完成或負責的事項聯合發布規范性文件（包括但不限于通知、決定、意見等多種形式）的做法。目前，黨政聯合發文的主要法理依據是2012年7月1日正式施行的《黨政機關公文處理工作條例》，其中第十七條明確規定：“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。”然而，該條例僅僅將黨政機關聯合行文作為一種公文情境進行了簡單描述，對于其定義、權限、事項乃至監督機制等并未作出具體說明。結合實踐經驗來看，黨政聯合發文可以做廣義和狹義兩種理解：狹義上講，指的是同級黨委和政府聯合制發相關文件;廣義上，還可以拓展到同級黨委（或其職能部門）與同級國家權力機關（或其職能部門）、群團組織聯合制發文件。后文分析將嘗試從治理主體的角度解讀政治運行和國家治理的規則，因此取其狹義理解。

目前，學界直接以黨政聯合發文為對象的研究較少，相關研究主要聚焦于以下三條路徑：

第一，基于政治學路徑重點關注文件政治和黨政治理結構。在中國的政治生活中，文件承載著指令性意志的表達，其制發過程直觀體現為權威生成和資源配置。吳國光首次在學術探討的意義上將“文件”作為觀察當代中國政治的視角，認為在中國的政治生活中，文件扮演著重要的角色，可以被看作是中央政府，尤其是中國共產黨自上而下領導的主要意志表達。〔1〕謝岳將文件制度理解為政治溝通的通道，并論證了其基本功能。〔2〕景躍進梳理了文件政治的概念起源及其在中國場景中的適用性。〔3〕同時，當文件政治應用到實踐場景中，催生出了關于文件治理的理論思考。例如，有學者立足基層治理實踐，將文件生產視為基層秩序的規范來源和權威形式〔4〕，強調通過文件的創制和執行塑造出交叉責任關系〔5〕。此外，作為學界經久不衰命題的黨政關系研究，也逐漸從早期重點關注基本形態、運行過程、主要障礙、調適方向等，進一步聚焦到國家治理場景中的黨政結構研究上，尤其關注黨政權責分工合作體系和黨政結構在國家治理中的功效發揮等問題〔6〕〔7〕。

第二，基于行政學路徑重點闡發聯合發文中的部際協調和合作網絡。聯合發文的出現適應了社會分工產生的部門間協作的需要，能夠整合若干部門的意見和功能，從而有效解決跨部門事務。聚焦聯合發文透視出的府際合作、部門協同等主題。學者圍繞聯合發文的法理依據、現實功能、基本形式、主要內容等展開了細致研究。〔8〕同時，還有學者借助政策文本的量化分析展示制發主體間合作與協調狀況。〔9〕這些研究不約而同地闡發了聯合發文這一載體呈現出的部門間合作協調狀況，為觀察黨政聯合發文的運行提供了有益視角。

第三，基于法學路徑將黨政聯合發文視為協同黨規體系與國法體系的重要渠道。以黨政聯合形式制發的文件既屬于黨內法規和規范性文件的范疇，也屬于政府政策文件的范疇，因而承擔著協調黨規體系與國法體系的功能。在這個意義上，諸多學者圍繞黨政聯合發文的屬性、特征、限度、理論與實踐困惑以及法治化路徑等進行了細致探討。例如，秦前紅、張曉瑜強調，黨政聯合發文本質屬性是中國特色社會主義制度體系中的黨的領導制度。 〔10〕封麗霞認為黨政聯合發文以制度化形式實現“黨”“政”結構的深度融通和治理資源的高度整合。〔11〕還有學者聚焦黨政聯合發文的困境和優化路徑進行闡釋。〔12〕

回顧已有研究，在全面深化改革的歷史場景中，黨政聯合發文既是國家治理實踐中的一種特色機制，又是實現黨的領導體制機制的有機組成部分。結合進一步完善黨的領導體制機制和優化國家治理的戰略需求，尤其是結合2018年黨和國家機構改革以后合署辦公、合并設立、歸口管理、對外加掛牌子等各類黨政深度融合型機構不斷增多的事實，如果能夠進一步對黨政聯合發文的運行機理和演化過程進行動態剖析和系統闡發，可能有助于深化關于國家治理精細化的理解，也有助于為中國特色黨政關系提供經驗解釋。

二、黨政聯合發文的運行機理

立足國家治理的場域，黨政聯合發文承載著核心治理主體“黨”“政”之間的有機協調，體現出黨的領導方式的精細化，同時又涵蓋了為實現治理目的而對權威和資源進行有效調配的過程。在這個意義上，黨政聯合發文已經成為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要機制。基于其運行機理的系統分析，可能有助于展現當代中國政府與政治的現實規則，進而探索國家治理理論創新。

（一）體現“黨領導國家政權”的治理形態

當代中國國家治理的主要組織依托是黨政結構，體現為黨的集中統一領導和黨政關系之間的復合結構。黨政關系問題，已經超越了單純的“黨政分開”或“黨政關系規范化”〔13〕的討論，轉變為黨如何實現執政，以及如何更好地實現執政的問題。更進一步說，黨政治理結構體現為“政治”與“行政”的“雙軌一體”——執政黨通過對政府體系的全面融入，將自身的組織機構、行動邏輯、意識形態、價值導向植入政府體系〔14〕，從而使得黨政治理結構呈現出一種高度復合性的新邏輯。具體到操作層面，黨政聯合發文以一種極具智慧和高明的方式將“黨的領導”嵌入了國家政權運行中，體現出“黨領導國家政權”的治理形態。

在實踐中，無論是職能融合式黨和國家機構改革，還是“歸口管理”或“領導小組”等機制，均在客觀上強化了黨政聯合發文的現實需求。尤其是伴隨著全面深化改革的進程，作為常態化的治理機制，黨政聯合發文契合了中國政治生活中“一條主線、多個系統”的政治網絡結構，成為實現黨對國家政權機關全面領導、聯結黨政組織架構的重要載體。

（二）融通政治系統與行政系統的便利工具

在國家治理實踐中，政黨與政府具有不同的組織屬性，其各自的功能定位和發揮作用的機制也存在差異。黨政聯合發文因其自身的特性，成為了政治系統要素與行政系統要素耦合的重要中觀載體，也就順理成章地成為融通政黨政治與政府行政的便利工具。

具體地說，中國共產黨的執政地位是通過對政治、經濟、社會、文化等領域的領導以及對國家重大決策的影響體現出來的。理論上講，黨的意志首先經由人大上升為國家意志，進而轉化為法律或政策。但是，這種途徑較為繁瑣，往往也需要相當長的周期，通常適用于決定重大事項。而日常國家治理過程存在著大量復雜的公共事務，呼喚著能夠滿足便利性和及時性需要的治理機制工具。黨政聯合發文恰恰是其中較為重要的一種。政黨組織通過與各類行政組織的聯合立法，以一種較為靈活和便利的方式貫徹了自身的理念和主張。通過這一機制所產出的文件，兼具政治屬性和政策屬性，能夠充分發揮政黨和政府的治理主體地位并兼顧二者的不同分工，實現了政治指令與行政指令的融合，并成為組織運作的重要動力和依據。這也成為了當代中國政府與政治運行中的重要彈性因素。

（三）實現政黨意志行政性表達的重要載體

黨政聯合發文是黨政治理結構高效運行的載體之一。從靜態上講，黨政聯合制發的文件，兼具黨的文件和政府文件雙重屬性，自然既要體現執政黨的意志，又要符合政府行政的一般規則;在動態意義上，文件是政治秩序的規范來源，因而聯合發文意味著對兩者的權威和資源進行整合與配置。進一步說，在作為實現黨的領導體制機制有機組成部分的定位上，黨政聯合發文意味著政黨的意志以行政性指令的方式擴展到了國家系統中，并成為體系運行的規范依據。依托這一機制，執政黨可以在一定范圍內對公民發布行政性質的命令，實現政黨意志的行政性表達。

有意思的是，黨政聯合發文還與國家治理中常見的兩個現象相契合。其一是“領導高度重視”〔15〕。文件本質上帶有人格化的屬性〔16〕，其權威程度主要依賴于文件制發主體自身的權威程度。黨委和政府聯合發布文件，意味著具有更高權威的執政黨介入了文件過程。類似的現象是，政府內部的各部門試圖將本部門的文件“戴帽”為黨委文件或政府文件，從而實現高位推動政策落實。當然，也正因如此，在實踐中，還可能出現的一種情形是，政府為了規避責任和風險而主動地推動聯合發文，尤其是在那些風險更高、外部情況更模糊的領域。其二是運動式治理。黨政聯合制發的文件能夠對國家治理的實踐規則和推進階段進行總體設計，能夠為治理行動的有效展開提供依托。結合歷次運動式治理的過程來看，無不以文件的制發為開端，并在整個過程中貫穿著文件的生產和落實。

三、黨政聯合發文的演化脈絡

黨政聯合發文的演化脈絡嵌套于探索完善黨的領導方式、黨政關系變遷和國家治理現代化的歷史過程中，是國家治理精細化的典型體現，可以大略地被分為三個階段。

第一階段：1949-1978年的萌芽與草創期

文件向來是中國共產黨實現有效管理的重要載體。在1949年以前，由于中國共產黨并未在全國范圍獲得執政地位，黨的各項決定不可能通過法定程序進入權力機構并最終成為法律和政策，因而各種決定是以文件的形式記載并進行傳遞的。〔17〕相應地，在革命根據地，存在著以中國共產黨的名義直接向人民發布行政性質的決定、決議或通知的情形。在新中國成立以后，中國共產黨面臨從新民主主義革命到社會主義建設的轉變，黨的領導方式自然應當發生相應變化，由此引發的一個現實問題是：如何處理黨同國家公共權力機構之間的關系？

關于這一問題，在新中國建立的最初幾年，黨中央的基本判斷是，應當界分執政黨和政府的功能界限，二者在其各自的職權范圍內發布指令。結合1949年10月中共中央宣傳部、新華總社發布的《關于凡屬政府范圍內的事由政府頒布的通知》和1950年4月周恩來在《發揮人民民主統一戰線積極作用的幾個問題》中的表述來看，在這一時期，黨中央有意識地對黨和政府的功能進行界分，限定了其作用領域和方式，其外在表現之一即為執政黨和政府以各自名義單獨制發文件。但客觀地說，植根于新民主主義革命時期運行規則的慣性，以及新中國成立初期制度化建設不足的現實狀況，加之實現功能界分確實面臨較大困難，天然地存在誘發黨政功能整合甚至以黨代政情形的可能。因此，這一探索在實踐中很快發生了變化。

1953年，中國共產黨在全國范圍內開展的反分散主義和地方主義的斗爭中，發布了《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定》（草案）為黨政聯合發文機制的出現提供了依據和契機。尤其是在黨的八大以后，由于歷史原因，中國的政治生活進入了特殊時期，關于政黨與國家、政黨與政府邊界的探索也受到影響。在這一時期，政黨承擔了大量本應該由政府承擔的職責，黨政聯合發文也趨于混亂。但從另一個角度看，作為一種國家治理機制的黨政聯合發文終究已經草創，下一步工作就是如何對機制進行完善了。

第二階段：1979-2012年的發展與完善期

黨的十一屆三中全會為國家治理體系的系統性變革和結構性演化提供了契機。鄧小平在1978年十一屆三中全會上強調，黨和政府的職能要分開，政府的事由政府做，“凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方黨委指示、做決定” 〔18〕。1987年10月，中共十三大報告指出：“黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。” 1999年3月，九屆人大二次會議通過憲法修正案，把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入了憲法，標志著中共領導體制和執政方式實現了歷史性轉變。2002年，黨的十六大報告第一次提出“改革和完善黨的領導方式和執政方式”的思想。伴隨著一系列改革，關于黨政關系和中國共產黨領導方式的認識進一步深化，相應地，黨政聯合發文也得到了發展和完善，并逐漸成為國家治理的常態化機制，直觀地體現在以下三個方面：

其一，黨政聯合發文獲得了法律依據。2012年4月印發的《黨政機關公文處理工作條例》第十七條規定一方面為黨政聯合發文提供了法律依據，另一方面也限定了黨政聯合發文的邊界，為規范黨政聯合發文的運行提供了支持，推進了黨政機關公文處理工作的科學化、制度化和規范化。

其二，黨政聯合發文所涉及的主題，逐漸從微觀、具體的事項，轉移到宏觀調控事項上。這種變化恰恰契合了執政黨應當總攬全局、協調各方的理念。

其三，在這一階段，黨政聯合發文出現新的形式，即黨政聯合轉發業務部門的文件。簡單地說就是，業務部門在中央精神的指導下單獨或聯合制發文件，再經由上級黨政部門聯合轉發。在這一情形中，機制的效用在于，借助更高層次的文件主體提升已有文件的權威性，體現出了上下級部門之間的互動協同。

第三階段：2013年以后的探索與創新期

2012年以后，我國步入了中國特色社會主義建設的新時代。無論是從進一步全面深化改革的現實需求看，還是從人民群眾的殷切期待看，進一步完善黨的領導體制機制、推進國家治理精細化的訴求也越發高漲。在這一背景下，黨政聯合發文的應用變得更為廣泛，直觀表現是2012年以后以黨政聯合的形式制發文件的情形顯著增多。在北大法寶數據庫搜索以“中共中央、國務院”或“中共中央辦公廳、國務院辦公廳”名義印發的文件，2012年以來共239項，占全部數量的三分之一以上。

在這一階段，一個標志性事件是2018年黨和國家機構改革。經過此次改革黨的機構和政府機構秉持著“分工不分離”的原則進一步走向結構性融合，在戰略上實現了從“政府機構改革”向“黨和國家機構改革”的理念轉變，在職責配置上實現了從“政府職責體系”到“黨政職責體系”的演化〔19〕。結合《黨政機關公文處理工作條例》第十七條的規定看，黨政聯合發文自然有了更大的“用武之地”。

四、當前黨政聯合發文面臨的若干挑戰

黨政聯合發文雖然承載著強化黨的領導和優化國家治理的功能，在實踐中也發揮了重要作用，但仍然面臨著若干重大挑戰，具體體現在機制運行的邊界和行政成本受到質疑、關于文件和文件機制的監督有待明確、黨政聯合制發的文件效力存在模糊等方面。

（一）機制運行的邊界和行政成本受到質疑

黨政聯合發文是發揮政黨引領國家治理功能的重要載體。但與此同時，伴隨著國家治理現代化的推進，邏輯上講，國家治理主體之間的邊界應當逐漸清晰。而這一機制，恰恰可能引發對執政黨和政府關系邊界的隱憂。雖然《黨政機關公文處理工作條例》中規定，“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文”，但在實踐中，哪種情況屬于“必要時”、何種情形屬于“各自職權范圍內”，還存在相當程度的模糊。這可能導致黨政聯合發文在實踐中出現泛濫，從而影響國家治理主體之間的關系協調，進而為治理體系和治理能力現代化帶來不利影響。

與此同時，黨政聯合發文相較于單一主體發文，需要花費更多的行政成本。現行《黨政機關公文處理工作條例》規定，任何一項公文的出臺都必須經過審核和簽發的程序。很顯然，如果是以聯合的名義出臺文件，那么該文件就必須經過兩個甚至更多部門的審核和簽發，無形之中增加了行政成本、降低了行政效率。如果在審核過程中對文件提出了進一步修改的要求，行政成本自然就更高了。

（二）關于文件和文件機制的監督有待明確

黨政聯合制發的文件在屬性上存在一定的模糊，直觀反映在：文件究竟是屬于黨內法規還是國家法律，抑或公共政策？這一模糊直接導致監督上的不明確。目前，我國對文件的審查和監督一般是與文件的制定體制和表現形式相對應的。通常而言，對行政規范性文件的審查和監督比較完善，包括行政規范性文件制定過程中的自我審查、行政規范性文件實施后的備案審查等七種機制。〔20〕然而，黨政聯合制發的文件在一定程度上挑戰了這些審查和監督。例如，2016年出現的“郭小兵訴江蘇省人民政府政府信息公開一案”①中，司法機關就從發文文號和發文主體上排除了《中華人民共和國政府信息公開條例》的適用，但卻未顧及《中國共產黨黨務公開條例（試行）》并無公民權利救濟途徑的事實。同時，在人民代表大會規范性文件備案審查工作實踐中，一般也都對黨政聯合發文持回避態度。又如，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發文，應當由全國人大還是中共中央抑或由國務院進行監督？此外，不僅監督機關不同，其在位次上也存在差異。如果某文件確有錯誤之處，能夠采用何種機制加以撤銷或改變？諸如此類的問題，將深刻地影響機制的運行績效，甚至可能對公信力產生巨大挑戰，需要在實踐中及時加以回應。（①參見中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申798號。）（三）黨政聯合制發文件的效力存在模糊

黨政聯合制發的文件在效力上同樣存在模糊。關于效力等級的劃分，實質上是為了解決法律適用中不同規范發生沖突時優先選擇的問題。在我國，對于法規性文件一般“因其制定機關，制定程序和依據不同，其效力等級也不一樣”〔21〕。法的創制機構所處的位階越高，法的效力越大。依照這一原則，我國形成了憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章等效力等級規范體系。黨內法規也形成了黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則等涵蓋中央、部委、地方不同效力位階的法規體系。但對于黨政聯合發文的效力等級問題，在法律規定上仍然有待完善，核心問題在于：如何界定黨政聯合制定的規范性文件與各主體單獨制定的規范性文件之間的效力差異。

五、完善黨政聯合發文機制運行的策略

在充分發揮黨的全面領導制度優勢的戰略背景下，立足機制演化的基本脈絡，黨政聯合發文已然成為國家治理中常態化的治理工具，未來通過這一機制產出的文件數量也將持續增長。因此，如何完善黨政聯合發文機制運行成為必須回應的理論與現實問題。

（一）規范機制適用領域：“非必要不發文”

完善黨政聯合發文機制的首要工作是規范機制所適用的領域。黨政聯合發文是在中國特色黨政體制中為降低治理成本、提升治理效能而采取的統合性治理機制，因此其所適用的領域必須是特定的，即不能介入“屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作”，也不能代行其他部門的責任。從操作性的角度看，或許可以考慮以下兩條標準：其一，應當遵循“非必要不發文”的原則。黨政聯合發文僅限于中國共產黨的領導活動與國家行政事務存在交叉部分的共同治理事項，純粹關于黨組織和黨員管理的事務，以及純粹行政管理性質的事務，不宜采用黨政聯合發文的形式。其二，涉及公民、法人或其他組織重大利益變動或實體性權利義務創設、改變的事項，應遵循法律保留或國家立法優位原則，不宜采取黨政聯合發文予以規定〔22〕，特別是不能為了追求治理效果而簡化或繞過程序。在這個基礎上，同時進一步強化黨政聯合發文制定主體與執行主體的法治思維與法治能力，切實規范黨政聯合發文機制的適用領域。客觀上這樣也有助于降低行政成本。

（二）明確文件定性標準：引入實質內容審查

黨政聯合發文的性質難以確定是導致其面臨諸多法律隱憂的關鍵。實踐中通常的做法是根據發文字號對文件加以定性。由于同級黨委和政府間是一種領導與被領導的關系，后者通常以執行主體的身份出現，因此絕大部分黨政聯合發文采用的都是黨委文號。這種定性標準的弊端在于，黨政聯合發文通常不被界定為“政務信息”，相應地也就不作為政府信息公開和抽象行政行為備案審查的對象。事實上，在實踐中還可能出現政府機關有意推動聯合發文、消解聯合發文的行政屬性，進而達到規避信息公開或審查的目的。〔23〕因此，可以考慮進一步明確文件定性標準，在發文字號形式審查的基礎上，引入實質內容審查。對于那些既涉及黨務公開又涉及政務公開的內容，因其效力范圍已然外溢至國家公共系統中，應當以公開為常例。在此基礎上，打通文件定性和備案審查之間的聯動機制。對經過實質審查、應當歸入政務信息的黨政聯合發文，進一步強化備案審查，明確國家權力機關、公民和其他組織的監督權限、程序以及渠道，切實加強對黨政聯合發文的監督力度。

（三）明晰效力認定規則：“新法優于舊法”

關于黨政聯合制發文件效力模糊的問題異常復雜，在實踐中也面臨著諸多不確定性因素。一種可能的解決思路是，以“新法優于舊法”作為效力認定原則。即如果黨政聯合發文與之前發文主體單獨制定的規范性文件就同一事項的規定存在不一致的情形，參照“新法優于舊法”的原則，優先適用黨政聯合發文。這種認定標準有助于避開關于發文主體的爭論。同時，進一步完善文件的審查和廢止制度。在黨政聯合發文正式簽發之前設置對已有文件進行審查的環節，及時對之前出臺的可能存在規定不一致的相關文件進行修改或廢止。此外，還應當盡量避免轉發類或批轉類聯合發文，以減少對原有文件效力體系的沖擊。事實上，進行聯合發文的重要目的之一就是減少各自制定所帶來的混亂與矛盾，實現最大化的共同治理。〔24〕因此，這樣的效力認定規則，客觀上也契合了黨政聯合發文的目的。

六、結論

植根于黨政復合治理結構的黨政聯合發文，體現出“黨領導國家政權”的治理形態，融通了政黨政治與政府行政，是貫徹“黨的領導”的重要機制形式，其演化過程與探索完善黨的領導方式、黨政關系變遷和國家治理現代化的歷史進程一脈相承，對于強化黨的領導、優化國家治理績效產生了顯著作用。但與此同時，也必須認識到，這一機制同樣面臨著諸多挑戰和需要進一步明確的問題。未來，可以考慮從規范機制適用領域、明確文件定性標準、明晰效力認定規則等策略入手，進一步健全黨政聯合發文機制。此外，還值得關注的一個問題在于，伴隨著國家治理體系日漸完善、國家治理能力日漸提升，未來應該更為審慎地使用這一機制，充分發揮好黨政治理結構的政治優勢，對黨委和政府聯合制發文件的必要性進行嚴格審查，并進一步控制運行成本、完善監督機制。

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【責任編輯：劉彥武】

〔基金項目〕國家社科基金項目“國家治理視角下黨政聯合發文的運作機理及其優化研究”（20CZZ012）

〔作者簡介〕呂同舟，華東師范大學政治與國際關系學院副教授，南開大學中國政府發展聯合研究中心研究員，博士，上海 200241;劉雯薇（通訊作者），上海師范大學哲學與法政學院副教授，博士，上海 200234。