地方人大評議的權力空間

葉文科

2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出，“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”“完善論證、評估、評議、聽證制度”，為地方人大在2006年《監督法》出臺后一度停歇的常委會評議“一府兩院”工作重新開了題。

人大評議作為人大行權中的過程性權力，要使其成為人大的一種制度，有待在國家立法層面予以明確。由于國家層面明確的不夠，各地在理解和實踐探索中做法就各不相同，同時也出現不少爭議。爭議的其中一個重要方面就是地方人大評議的權力空間的界定問題。縱觀以往學界和實務界對此問題的討論，以“黨的領導”入法入規的視角觀察的比較少，而這恰恰是筆者認為的問題關鍵所在。從這個視角去觀察，能夠看清問題的實質，能有效地界定地方人大評議的權力空間。

因各級地方人大有是否設立常委會、是否有立法權等區別，為敘述方便并基于當前地方人大評議大多在縣級層面開展的現狀，本文僅限討論縣級地方人大常委會層面的評議權力空間。

一、評議的概念

由于法無明文，當前對“評議”本身的含義也是眾說紛紜。在人大體系下使用“評議”一詞，就其歷史沿革來說是借鑒了黨內的用法。

黨內最早權威使用的是1979年各級黨委組織部門根據中央組織部要求，開始逐步實行對黨政領導干部進行年度考核的制度，組織群眾對領導干部在某一個階段的工作進行基本的綜合評價。1988年6月，根據中央組織部下發的《縣（市、區）黨政領導干部年度工作考核方案》和中組部通知精神，各級黨委及其組織部門建立了民主評議領導干部的制度。基本做法是：領導干部面向參評群眾進行述職，并回答參評人員的提問;群眾測評，一般由參評群眾對領導干部工作的德、能、勤、績等方面內容進行打分;也可采取個別談話和座談會形式對現場測評進行補充。群眾民主評議的意見是干部使用的重要依據[1]。

黨內另一個權威使用是，1988年12月15日，中共中央批轉《中央組織部關于建立民主評議黨員制度的意見》，2018年10月28日后為《中國共產黨支部工作條例（試行）》所規范。黨支部一般每年開展1次民主評議黨員，組織黨員對照合格黨員標準、對照入黨誓詞，聯系個人實際進行黨性分析。黨支部召開黨員大會，按照個人自評、黨員互評、民主測評的程序組織黨員進行評議。對評定為“優秀”的黨員要予以表揚褒獎，上級黨組織開展黨內表彰一般應從中遴選。對評定為“基本合格”的黨員，要進行教育幫扶。對評定為“不合格”的黨員，要按規定程序作出相應組織處置。

人大使用評議則稍遲，最早的是1981年7月，黑龍江肇源縣人大及其常委會開展的由人大及其常委會產生的“一府兩院”干部評議活動。1988年10月，黑龍江人大將“評議”上升為地方性法規。至今“評議”未上升到國家法律層面[2]。

民主評議領導干部、民主評議黨員，其“評議”的含義可概括為，某些主體對照一定的標準對某些客體按設定維度予以評價，并對評定的結果展開運用。

結合字典詞典的釋義，從黨和人大兩個體系語言文字使用者是同一黨政公務員隊伍的特征，有理由推斷人大“評議”的含義應該也是黨內“評議”的用法。因此，我們可以對評議概念進行判定，即評議是一種特定方式的評價，這種特定方式由五個方面構成，即評議對象、行權主體、對照標準、評價維度、結果運用。

二、評議權的法理依據

一是法律法規明文表示的評價權力。如《監督法》規定，“對所檢查的法律、法規實施情況進行評價”;《浙江省地方各級人民代表大會常務委員會監督條例》規定，“常務委員會組成人員審議專項工作報告時，應當對報告機關開展的專項工作作出評價”。

二是明示職權的附帶權力。《地方組織法》規定縣級人大常委會有十八項職權，可以概括為三種類型，即重大事項決定權、人事任免權、監督權。從法理上講，這些職權天然地附帶著評價權。行使重大事項決定權必然會對重大事項進行評價，行使人事任免權難免對人的評價，行使監督權更離不開既對事又對人的評價。

三是“一切權力”分工后剩余權力。“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”因此，只要憲法法律規定沒有分工給其他國家機構的權力，按照法理就是“一切權力”中的剩余權力，就尚為人大所保留。

明確規定的職權不會有爭議，但附帶權力和剩余權力是基于法理的推導所得，爭議在所難免。因此，如何進行法理分析推導，能不能全面地、邏輯地呈現論證過程，準確地界定評議權的邊界，建構人大評議的權力空間，就是本文的核心任務。

三、權力空間的建構

（一）求解的視角

1997年黨的十五大第一次從社會主義民主政治建設的高度對黨的領導、人民當家作主和依法治國三者之間的有機聯系作了科學的論斷，“建設有中國特色社會主義的政治， 就是在中國共產黨領導下， 在人民當家作主的基礎上， 依法治國， 發展社會主義民主”。

黨的十六大報告首次提出三者的有機統一，“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一起來”。

黨的十七大報告中再次明確指出：“人民民主是社會主義的生命。發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。要堅持中國特色社會主義政治發展道路， 堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一， 堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度， 不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展。”

黨的十八屆三中全會強調：“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”

十九屆四中全會再次強調：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，不斷加強和改善黨的領導，使黨在不斷推進社會主義民主法治建設的過程中煥發出更為強大的生機和活力。”

按照三者有機統一的理論要求，作為人民行使權力的人大評議權的界定，必須要放在“黨的領導”視角下依法界定。亦即在黨的領導入法入規中尋找人大評議的權力界限。

（二）“黨的領導”在國家層面的入法入規

2020年11月16日至17日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“憲法規定了黨總攬全局、協調各方的領導地位。要進一步推進黨的領導入法入規，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉化為法律法規，推進黨的領導制度化、法治化、規范化。”[3]目前，黨的領導入法入規中與人大評議權關聯的法律法規主要有：

一是規定黨領導人大的領導地位方面的。2022年3月11日，全國人大修改了《地方組織法》，增加規定：“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府堅持中國共產黨的領導，”“依照憲法和法律規定行使職權。”黨的領導地位在地方組織法中作出明文規定，可以不再援引憲法條文，這落實了黨對人大領導職權的法律化，因此避免了“能否直接依憲用權”等一些不必要的爭議，也為黨章規定的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”奠定了法律層面的基礎。

二是規定“黨的領導”具體方式原則方面的。《公務員法》明文規定了公務員制度是“堅持黨管干部原則”。明確了黨的領導的具體方式，即黨直接管理干部工作。《公職人員政務處分法》也明文規定給予公職人員政務處分，“堅持黨管干部原則”。

三是規定“黨管干部原則”具體實施主體方面的。《公務員法》規定，“中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作”。中央公務員主管部門是國家公務員局和中共中央組織部，中央黨和國家機構改革后，國家公務員局在中央組織部加掛牌子，由中央組織部承擔相關職責。地方黨和國家機構改革時也比照辦理，由地方黨委組織部承擔公務員管理相關職責。亦即在國家法律層面確立了公務員的主管部門不由人大體系產生，而是黨的一個部門。

四是規定黨管干部職權之監督干部權具體辦法方面的。制定了由“各級監察委員會行使國家監察職能”的《監察法》，“對所有行使公權力的公職人員進行監察”。還制定了《監察法》的配套法《公職人員政務處分法》。在黨的紀檢和國家監察職能單位合署辦公體制下，有機統一地體現了“堅持黨管干部原則”。

（三）在黨內法規層面配套規定“黨的領導”的具體辦法

一是“為了堅持和加強黨的全面領導，建立科學規范的黨政領導干部選拔任用制度，形成有效管用、簡便易行、有利于優秀人才脫穎而出的選人用人機制”而制定的《黨政領導干部選拔任用工作條例》。

二是《黨政領導干部考核工作條例》規定：“黨委（黨組）及其組織（人事）部門按照干部管理權限，對黨政領導班子和領導干部的政治素質、履職能力、工作成效、作風表現等所進行的了解、核實和評價，以此作為加強領導班子和領導干部隊伍建設的重要依據。”

三是《中國共產黨組織工作條例》規定：“按照干部管理權限任免和管理干部，向地方國家機關、政協組織、人民團體、國有企業和事業單位等推薦重要干部。”

四是“為了正確評價公務員的德才表現和工作實績，規范對非領導成員公務員的考核”而制定的《公務員考核規定》。

（四）評議權的界定

通過以上的分析，我們可以看到，人大評議權來自法律法規“明示權力、附帶權力和剩余權力”。同時又受到由“黨的領導”地位、“黨管干部原則”入法入規后所產生權力的影響。特別是在黨內法規中對黨的相關領導原則進行了具體化的規定之后，影響更加明確。這種影響必然是“黨的領導”權處于上位，人大評議權中來自于“附帶權力、剩余權力”部分處于謙抑狀態，服從于上位權力的安排。同時，黨內法規對人大來自于“明示權力”部分職權予以充分的尊重，作了妥善安排，相互關系達到總體協調、有機統一。隨著2022年3月12日新修訂的《地方組織法》生效，在形式邏輯上，將黨內法規體系納入國家法律法規體系，具備了必要的充分的條件。黨內法規體系從此成為我們在推導附帶權力和剩余權力時，所必須遵循的依據。

1.評議對象的界定

從《地方組織法》對地方人大常委會的職權規定來看，評議對象可分為“人”和“事”兩大類。“人”包括機構（機構法人）、組成人員、工作人員，“事”包括重大事項、工作等除“人”之外的一切事項。

由于對人（組成人員、工作人員）的評價工作，已列入《監察法》的監察對象，同時也是《黨政領導干部考核工作條例》《公務員考核規定》的考核評價對象，即使能用附帶權理論推導出來人大有對人的評議權，但從職能分工角度論，人大已沒有對人評議的“剩余權力”。沒有提名權的地方人大常委會的人事任免權只是“通否權”部分的人事任免權。撤職權也只是一個“通否權”部分的撤職權，撤職提案權按黨管干部原則也歸地方監察機關行使。

《行政監察法》時代，“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察”，其監察對象是明確包括機構的。但《監察法》的監察對象、《公職人員政務處分法》處分對象只是公職人員，不包括機構。黨內法規《黨政領導干部考核工作條例》《公務員考核規定》同樣也不包括機構。雖然《黨政領導干部考核工作條例》包括了對領導班子的考核評價，但顯然領導班子并不能等同于機構。

因此，對機構的評議，可以歸屬于人大職權。考慮到法律規定“一府兩院”向人代會作工作報告，由大會來行使評議“一府兩院”的決議權，推導出此規定是排除了地方人大常委會對“一府兩院”本級機構評議的權力。因此地方人大常委會的評議對象僅限于“一府兩院”以下的機構。

需要特別指出是，《人民法院組織法》中“人民法院的審判組織”章節規定，“人民法院審理案件，由合議庭或者法官一人獨任審理”“合議庭或者法官獨任審理案件形成的裁判文書，經合議庭組成人員或者獨任法官簽署，由人民法院發布”。《人民檢察院組織法》中“人民檢察院的辦案組織”章節規定，“人民檢察院辦理案件，根據案件情況可以由一名檢察官獨任辦理，也可以由兩名以上檢察官組成辦案組辦理”“檢察長可以將部分職權委托檢察官行使，可以授權檢察官簽發法律文書”。從中可以看到法官（審判員）、檢察官（檢察員）具有的特殊地位，其在獨任審判、獨任辦理時是作為組織機構對待的。

對事的評價的限制，也是來源于法律規定“一府兩院”向人代會作工作報告，由大會來行使評議“一府兩院”的決議權。由此推導地方人大常委會不能評議“一府兩院”的全面工作，只能依法評議“一府兩院”的專項工作或者部分工作。

所以，人大常委會的評議對象（監察體制尚在調整中，暫不涉及）一是“一府兩院”的專項工作（部分工作），二是政府的組成部門、工作部門等“一府兩院”以下的機構（包括法官、檢察官）。

2.行權主體的界定

地方人大常委會在作為行權主體時，有兩個層次。一是機構層次。以常委會會議決議來表達機構法定職權的意志，是集體行使職權的具體要求的體現。二是以機構名義的組成人員層次。組成人員既有在常委會會議上對議題的審議表達權，也有作為代表的批評、意見、建議權。他們是形成常委會決議決定必要的基礎和過程。常委會也可以不作決議決定，以常委會機構的名義將組成人員的有關意見、建議送交地方國家機關和有關單位研究辦理。交辦工作作為常委會的重要日常工作，以主任會議決議決定來表達常委會機構交辦的意志，也是常委會堅持集體行使職權原則的一種形式。

3.對照標準

《中國共產黨支部工作條例（試行）》規定的民主評議黨員的對照標準是，“對照合格黨員標準、對照入黨誓詞，聯系個人實際進行黨性分析”。參照這一思路，人大評議的對照標準的設定可以從方法和目標兩方面來考慮。

方法方面是憲法、法律、行政法規、地方性法規、本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及對上級國家行政機關的決定和命令的遵守和執行。目標方面是人民群眾對美好生活向往的獲得感。

4.評價維度

民主評議黨員的評價維度是黨員分為四個等次，即優秀、合格、基本合格、不合格。由于這個評價維度是對個體人的評價維度，不能簡單地復制到人大評議中來。人大評議按照本身的對照標準，對評價維度的設定可分為兩個部分。

一是對于機構，是否依法履職、履行職能是否全面、服務大局和中心工作的情況和實際成效如何等，具體等次可以分為好、較好、中、差。履職受眾（人民群眾）的認可度和滿意度，具體等次可以分為滿意、基本滿意、不滿意。

對于專項工作（部分工作），是存在發展不平衡不充分問題的多少和大小的，具體等次可以分為很大、較大、較小、很小以及很多、較多、較少、很少等。對專項工作（部分工作）滿足人民日益增長的美好生活需要的受眾（人民群眾）認可度和滿意度，具體可以分為滿意、基本滿意、不滿意等。

評價維度的設定除受眾（人民群眾）認可度和滿意度部分可以比較容易達成分等次共識外，其他部分評價維度的等次，由于相應的維度較多，統一設定較難達成，需要進一步深入研究。

5.結果運用

一方面是用于內部知情權更好的實現。服務于人大常委會的重大事項決定權、人事任免的“通否權”、撤職的“通否權”。另一方面是用于對外表達。抄送有關黨和國家機構、向社會公開等，聯動黨內監督、監察監督、民主監督、新聞監督、社會監督等，形成監督合力。

結語

地方人大常委會有權對“一府兩院”本級以下機構（包括法官、檢察官）以及專項工作（部分工作）進行評議。評議權有其本身固有的權力空間，由評議對象、行權主體、對照標準、評價維度、結果運用等五方面構成。其權力淵源“明示權力”部分較小，且部分“明示權力”僅為地方法規層次，多數權力淵源為法理推導所得的“附帶權力”“剩余權力”。此種權力在地方實踐層面不容易掌握，易誤入歧途，爭議頗多。隨著“黨的領導”入法入規以及黨內配套法規的完善，“評議”作為《監督法》單列法定監督方式之一的時機已然成熟。謹以本文作“拋磚”之用，期望“引玉”的是，《監督法》修訂時，“評議”能夠入法，用以“正視聽，止紛爭”，讓全過程人民民主之實踐途徑更加豐富。

參考文獻：

[1]“民主評議領導干部制度”詞條，奚潔人主編：《科學發展觀百科辭典》，上海辭書出版社2007年版。

[2]周鑫：《人大評議制度史話》 ，載《法治與社會》2011年第8期。

[3]習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第2期。