全面貫徹實施憲法 發展全過程人民民主
——簡析十三屆全國人大五次會議通過的常委會工作報告中合憲性審查、備案審查工作的三“全”特征

□鄭磊

（作者系浙江大學光華法學院教授）

十三屆全國人大五次會議，是在多重意義線索的時間交匯點上舉行的一次人大會議。舉其要者如，是黨中央首次召開人大工作會議后的首次人大會議，是拉開現行憲法施行40周年序幕的人大會議，也正迎來習近平總書記提出“全面貫徹實施憲法”重要論述10周年。這些意義線索，為觀察這次人大會議提供了重要視角，包括為觀察2022年3月8日第二次全體會議上聽取的全國人大常委會工作報告提供了重要視角。

據此線索，聚焦考察報告中合憲性審查、備案審查相關內容，并對照近年來常委會工作報告的此類內容，可以發現，2022年常委會工作報告關于合憲性審查、備案審查工作的總結和部署，體現出三個“全”的特點。

第一個“全”，合憲性審查、備案審查工作在常委會工作報告中獲得更為全面的體現

2017年，黨的十九大畫龍點睛地強調“推進合憲性審查工作”后，“合憲性審查”自2018年人大會議聽取的常委會工作報告以來開始持續出現，在2018年、2019年報告中出現在“今后一年的主要工作”中，自2020年開始至2022年人大會議聽取的報告，均同時出現在對“過去一年的工作”的總結和對“今后一年的主要任務”的布置中。“備案審查”在20世紀90年代常委會工作報告中成為常任議題以來，從2018年以來的五次人大會議聽取的常委會工作報告中基本上都站穩高詞頻的熱點議題，詞頻數分別為：6次、2次、7次、7次、5次，平均每份報告中出現5.4次。

用數字說話，已成為常委會工作報告的敘述風格，并在2022年報告中進一步加強。對于備案審查工作情況的介紹，報告動用11個數字，較之2021年、2020年常委會工作報告分別使用了6個和4個數字，又有激增。數字使用的增加，主要體現在關于備審工作的細分說明上。按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的“三有”原則，近年常委會工作報告中關于備案審查的數字主要圍繞備案數量或主動審查數量、審查建議數量、糾正數量三塊結構來介紹。在此基礎上，2022年報告進一步按照主動審查、依申請審查和移送審查、專項審查的審查方式四分法結構化介紹各項數字，用8個數字分類呈現主動審查行政法規、監察法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、香港特別行政區法律和澳門特別行政區法律等7類規范性文件數量，分別介紹公民組織審查建議和有關部門移送的審查工作建議數量，介紹集中清理和專項審查的議題數量，介紹推動制定機關修改、廢止的數量以體現審查研究意見的實效。

合憲性審查情況介紹，在之前報告抽象強調重要性的基礎上，具體介紹了“在人口與計劃生育法、審計法等法律修改過程中進行合憲性審查研究”。備案審查情況的列舉介紹，在前述細分數字之外，還進一步介紹了專題調研設區的市地方立法工作，推動普遍建立備案審查工作報告制度，支持各地法規規章規范性文件數據庫建設，制定備案審查銜接聯動的工作規定，修訂備案審查工作規程，成立備案審查專家委員會。

黨的十九大以來，全國人大常委會逐年聽取和審議法制工作委員會備案審查工作情況報告，成為新時代加強備案審查制度和能力建設的標志性舉措之一。自2017年12月首份工作報告至今已積累五份工作報告，不僅吹響了備案審查工作的跨年集結號，促進備案審查工作在全國人大常委會層面實現“顯性化”，而且為全國人大常委會工作報告專題性提供了扎實、全面、系統的備案審查工作素材。

第二個“全”，合憲性審查、備案審查工作為全面貫徹實施憲法發揮著更全面、更充分的作用

2012年12月4日，習近平同志履新總書記伊始，發表《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，擲地有聲地強調，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，“必須全面貫徹實施憲法”“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作”。

2021年10月，黨的歷史上首次召開中央人大工作會議，習近平總書記從全面實施憲法的高度，明確對合憲性審查、備案審查工作提出了新的要求，“加強對憲法法律實施情況的監督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質量，堅決糾正違憲違法行為”。這首先是進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍新征程伊始，全面依法治國實踐對合憲性審查、備案審查工作提出的新的需求。總書記對此新需求進行了實事求是、審時度勢的判斷，從而對憲審備審工作提出了更高的新要求。

回應新需求、實現新要求，就需要合憲性審查、備案審查工作應在全面貫徹實施憲法中發揮更為全面、更為充分的作用。這在本次常委會工作報告中獲得了更為明顯的體現。“在人口與計劃生育法、審計法等法律修改過程中進行合憲性審查研究”，體現了合憲性審查在立法進程中發揮程序功能；細數對行政法規、監察法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、特別行政區法律的主動審查，體現了備案審查工作在中國特色社會主義法律體系的各個組成部分上全覆蓋地發揮著立法監督功能。對“長江保護、行政處罰、人口與計劃生育等3個方面的法規、規章、規范性文件”開展專項審查，推動集中清理，充分體現了備案審查工作在貫徹黨中央決策部署、黨和國家重大改革、上位法重要修改以及回應人民群眾關切方面，主動組織、專題聚焦、重點突出、改廢方式并舉地開展備案審查工作，發揮著立法監督綜合功能。“專題調研設區的市地方立法工作”，推動地方“普遍建立聽取審議備案審查工作報告制度”，支持地方“建設法規規章規范性文件數據庫”，為了更好監督憲法法律實施，體現出備案審查工作為全國人大常委密切聯系地方人大常委會、提高人大工作整體實效發揮著制度載體功能。“成立備案審查專家委員會”,借助外腦提升備案審查工作質量，為在加強和完善人民代表大會中更全面有效發揮理論和實踐制度化互動的研究和咨詢作用，提供來自備案審查工作的線索功能。

第三個“全”，合憲性審查、備案審查工作是繼續推進全過程人民民主建設的重要支點

習近平總書記在中央人大工作會議上的講話系統論述了全過程人民民主理念，這為備案審查工作提供了結構性、動態性的工作理念。“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”，2022年常委會工作報告至少從三個方面體現出合憲性審查、備案審查在其中發揮著重要的支點功能。

首先，備案審查工作堅持黨的領導，保證黨中央令行禁止，如2022年常委會工作報告介紹，圍繞黨中央決策部署，“集中清理長江保護、行政處罰、人口與計劃生育等3個方面的法規、規章、規范性文件，有重點地開展專項審查，共推動制定機關修改、廢止法規和司法解釋1069件”。其次，備案審查工作“堅持拓寬人民利益表達渠道，激發人民群眾參與熱情”，報告中介紹，“研究處理公民、組織提出的審查建議6339件”，日均超過17件。最后，“保證備案審查工作各環節都傾聽民聲、體現民意、匯聚民智”，報告中介紹，“制定備案審查銜接聯動的工作規定，修訂備案審查工作規程，成立備案審查專家委員會”，不斷集思廣益、凝聚共識、匯聚民智。

常委會工作報告在2022年的主要任務中，對于合憲性審查、備案審查工作在體系布局上作出了明確而具體的布置，“加強對憲法實施的監督檢查，拓寬憲法監督渠道，健全合憲性審查制度，提高備案審查工作質量”。

合憲性審查、備案審查工作進入提質增效的新階段，如何通過提高質量、增強實效，為全面貫徹實施憲法、發展全過程人民民主，更充分地發揮合憲性審查、備案審查工作的支點型功能，正成為觀察這項工作新特點、新軌跡的新視點。