發揮財政職能作用支持科技創新發展
——財政科技事業10年回顧與展望

趙 路 程 瑜 張 琦

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

2 中國財政科學研究院 北京 100142

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把科技創新放到了極其重要的戰略位置，作出了一系列重大戰略部署；我國科技創新取得了令人矚目的輝煌成就，科技創新能力綜合排名在 132 個經濟體中位列第 12 位①數據源自2021年9月世界知識產權組織發布的《2021年全球創新指數報告》。，10 年提升了 22 個位次，邁入創新型國家行列。財政是國家治理的基礎和重要支柱，對于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有基礎性、制度性、保障性的地位作用。在具體實踐中，各級財政充分發揮職能作用，加大投入力度，創新支持方式，銳意深化改革，完善制度體系，為科技創新提供了強大物質支撐和政策保障，激發了科技創新活力，為我國科技發展改革作出了應有貢獻。

1 大幅增加投入，為科技創新提供有力支撐

科技投入是衡量一個國家科技創新水平和能力的重要指標。10 年來，我國科技投入規模大幅增長，投入結構不斷優化，多元投入格局初步形成。

1.1 科技投入大幅增長

財政科技投入是國家戰略性投入，各級財政給予了重點支持、重點保障。據《中國科技統計年鑒》顯示，國家財政科技投入從 2012 年 5 600.1 億元增長到 2020 年 10 095 億元，年均增長 8.79%。其中，中央財政科技投入從 2012 年 2 613.6 億元增長到 2020 年 3 758.2 億元，年均增長 5.59%；地方財政科技投入從 2012 年 2 986.5 億元增長到 2020 年 6 336.8 億元，年均增長 11.45%[1]。

同時，通過發揮財政資金的杠桿作用和財政科技政策的引導功能，“四兩撥千斤”，有效帶動了企業等創新主體及社會有關方面對科技的投入。2012—2021 年，我國全社會研究與試驗發展（R&D）經費投入從 1.02 萬億元增長到 2.79 萬億元，年均增長 12.4%。R&D 經費投入占國內生產總值（GDP）比重從 1.91% 增長到 2.44%[2,3]（表 1）。目前，我國 R&D 經費投入總量僅次于美國，位居全球第二。

表1 我國 2012—2021 年全社會研究與試驗發展（R&D）經費投入情況Table 1 China’s research and experiment (R&D) expenditure from 2012 to 2021

1.2 科技投入結構不斷優化

我國科技投入既重增加規模，又重優化結構，通過優化結構聚力科技資源、突出支持重點、釋放資金效能。

財政科技投入按照以公共科技活動為范圍、以“四個面向”為導向、以聚焦國家戰略需求為重點的原則，統籌安排，優化結構，重點支持。以中央財政科技投入為例：① 重點支持國家戰略科技力量建設。支持國家實驗室建設運行，支持中國科學院實施“率先行動”計劃，支持中國農業科學院、中國醫學科學院、中國社會科學院實施“創新工程”，支持國家重點實驗室重組，支持實施“雙一流”大學建設等。② 重點支持基礎研究和國家戰略科技任務實施。保障國家自然科學基金、國家科技重大專項、科技創新 2030—重大項目和國家重點研發計劃的實施，支持開展基礎研究、關鍵核心技術研發和新冠肺炎疫情防控科技攻關等。③ 重點支持高水平科技人才隊伍和創新基地平臺建設。支持培育、引進一大批高水平的科技領軍人才、創新團隊和青年科技人才后備軍，支持建設國家重大科技基礎設施和國家科技資源共享服務平臺等。④ 重點支持國際科技創新中心、綜合性國家科學中心建設；大幅增加中央引導地方科技發展資金規模，支持地方建設區域創新高地。

針對財政科技投入穩定性經費不足、競爭性經費比重偏大問題，各級財政通過優化結構、加大穩定性經費投入力度，構建了穩定性經費與競爭性經費相協調的機制。中央財政多措并舉，持續加大對科研機構、國家重大科技基礎設施、國家重點實驗室、基本科研業務費、科研條件建設等穩定支持力度。經過多年努力，中央財政科技投入中穩定性經費與競爭性經費的比例由 2∶8 提高到 4.8∶5.2。

與財政投入結構優化形成良性互動的是，我國全社會 R&D 經費投入結構也發生了明顯變化，尤其是近 10 年基礎研究經費投入占全社會 R&D 經費投入比重穩步提高。我國基礎研究經費投入由 2012 年的 498.81 億元增加到 2021 年的 1 696 億元，增加了 2.4 倍，年均增長 12.7%，占 GDP 比重由 2012 年的 4.84% 提高到 2021 年的 6.09%，呈現良好增長態勢。

1.3 多元化投入格局初步形成

科技活動的規律與特點，決定了科技投入必須拓展投入來源渠道、構建多元化投入格局。隨著我國社會主義市場經濟體制完善、創新驅動發展戰略實施和政府職能轉變，通過財政科技投入引導、財稅等政策激勵，有效拉動了全社會科技投入，初步形成了多元化投入格局。

在具體政策措施方面，通過實施稅收優惠政策特別是企業研發費用加計扣除政策，有效激勵了企業研發投入；通過實施重大科技項目，構建產學研結合、多元化籌資機制，帶動企業牽頭或參與重大科技項目研發；通過設立相關政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP），吸引社會資本投資科技創新等。2020 年全社會 R&D 經費投入中，企業經費投入占比已達 77.46%。

2 創新財政支持方式，提升財政支持效能

財政支持科技創新的對象不同、階段不同、內容不同，決定了財政支持科技創新的方式不同。創新支持方式，有利于提升支持效能。10 年來，財政在創新支持方式上進行了積極探索，取得了良好成效。

2.1 優化科技投入方式

（1）對科研機構和大學的研發項目經費，采取“競爭+穩定”的支持方式。中央財政在國家科技計劃等競爭性經費之外，設立了中央高校和科研機構基本科研業務費，由大學和科研機構自主安排項目及經費；設立了中國科學院戰略性先導科技專項經費，由中國科學院在做好與國家科技計劃銜接的基礎上，結合自身使命職能，自主部署安排項目及經費等。

（2）對競爭性國家科技計劃項目經費，采取“前補助+后補助”的支持方式。在傳統的“前補助”方式之外，對項目承擔單位事前立項或事后立項、先行投入研發、取得成果并通過驗收后，采取“后補助”方式給予經費支持。

（3）實行預算安排與評估評價結果掛鉤的支持方式。對國家重點實驗室進行周期評估，根據評估結果，分類分檔安排預算；對中央高校和科研機構重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享，通過考評，給予經費獎勵等。

（4）對企業技術創新采取設立政府投資基金的支持方式。例如，設立國家集成電路產業投資基金、國家新興產業創業投資引導基金、國家科技成果轉化引導基金等，采取政府引導、多元投入、市場化運作的管理方式，形成對創新主體的市場化幫扶。

（5）通過政府采購促進科技創新發展。對符合規定的科技創新產品、服務，實行政府采購；首次投放市場的，實行首購；尚待研究開發的，實行訂購。政府還通過向小微企業、創業團隊發放創新券的方式，支持鼓勵其在創新活動中向高校、科研機構購買科技服務。

2.2 實施稅收優惠政策

實施稅收優惠是國際上普遍采取的支持科技創新財政政策。10 年來，我國持續加大對科技創新的稅收優惠力度，形成了覆蓋創業投資、創新主體、研發活動、成果轉化等創新全鏈條的稅收優惠政策體系，采取了低稅率、減免稅等直接優惠與加計扣除、加速折舊、稅前抵扣、延期納稅等間接優惠相結合的方式，強化了企業技術創新主體地位，促進了企業技術創新發展。包括：① 高新技術企業減按 15% 的稅率征收企業所得稅。通過放寬中小高新技術企業認定條件，適當放寬研發費占比、科技人員占比和知識產權條件、擴大重點支持的高新技術領域范圍等，使更多中小企業和新興產業享受優惠政策。② 企業研發費用加計扣除。將企業加計扣除比例由 50% 提高到 75%，將制造業企業和科技型中小企業加計扣除比例由 75% 提高到 100%。③ 科技成果轉化稅收優惠。對技術轉讓、技術開發及與之相關的技術咨詢和技術服務，免征增值稅；對科技人員取得職務科技成果轉化獎勵，遞延繳納個人所得稅，取得的現金獎勵減半計征個人所得稅；對企業和個人以技術成果投資入股，可以選擇 5 年分期納稅或遞延至股權轉讓環節納稅；對企業符合條件的技術轉讓所得，500 萬元以內部分免征企業所得稅，超過 500 萬元部分減半征收企業所得稅等。④ 創投企業投資稅收優惠。其投資按規定享受投資額 70% 抵扣應稅所得額的政策；將優惠主體由創投企業擴展到合伙制創投企業的法人合伙人和個人投資者，將投資對象由中小高新技術企業擴大到種子期、初創期科技型企業等。另外，對符合條件的大學科技園區、科技企業孵化器（眾創空間）免征房產稅、城鎮土地使用稅、增值稅；對非營利科研機構自用房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅；對高校、科研機構、轉制科研機構等進口科研儀器設備免征進口關稅和進口環節增值稅、消費稅等。

3 深化財政科技改革，破解體制機制障礙

10 年來，財政在加大投入力度、創新支持方式的同時，積極深化財政科技改革，破解影響科技資源優化配置和科技創新活力的體制機制障礙，為財政支持科技創新提供有力制度保障。

3.1 以統籌科技資源為重點，深化政府科技計劃管理改革

針對科技資源配置重復、交叉、封閉、低效等問題，中央與地方先后實施了政府科技計劃（專項、基金等）管理改革。在中央本級，按照聚焦國家戰略目標的要求，將分散在中央 40 個部門近 100 項科技計劃（專項、基金等）進行了優化整合、系統重構，形成國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項五大類科技計劃，明確了各自的使命定位，從根本上改變了原有科技計劃政出多門、條塊分割、交叉重疊問題，盤活了數百億財政存量資金，打造了有利于“集中力量辦大事”的科技資源配置新機制。同時，建立了公開統一的國家科技計劃管理平臺，由部際聯席會議審議科技計劃布局與重點研發任務設置，變“九龍治水”為協商共治；科研項目及經費由專業機構負責管理，政府部門不再直接管理科研項目及經費，由此促進了政府科技管理職能的轉變。

3.2 以“賦權+讓利”為手段，深化科技成果使用權、處置權和收益權管理改革

針對科技成果轉化難、轉化率低等問題，中央財政實施了科技成果使用權、處置權和收益權管理改革。選取 20 家中央級事業單位進行改革試點，取消了主管部門和財政部門對科技成果轉化的審批備案，由試點單位自主決定科技成果的轉讓、許可、對外投資，建立科技成果市場化定價機制；科技成果轉化收益不再上繳國庫，全部留歸單位用于獎勵科研人員、科研開發和科技成果轉化工作。改革試點取得了顯著成效，改革內容寫入了修訂出臺的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》。為進一步深化“三權”改革，還試點開展了賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權改革等。上述改革打通了科技成果轉化的管理堵點，促進了科技與經濟的結合，激發了科研人員成果轉化積極性，提高了財政科技資金使用效益。

3.3 以“放管服”為主線，深化科研項目經費等管理改革

針對科技界反映較多的科研項目經費管理“過細過死”“重物輕人”等問題，實施了科研項目經費等管理改革。改革以“放管服”為主線，賦予了高校、科研機構和科研人員在項目經費管理、差旅會議出國管理、科研儀器設備采購管理等多方面的自主權。特別是在科研項目經費管理上，提出了一系列“松綁+激勵”的改革措施，簡化項目預算編制、下放項目預算調劑權限、提高間接費比例、擴大勞務費開支范圍、試行項目經費包干制、試行從穩定支持科研經費中提取獎勵經費、項目結余留用等。為減輕科研人員負擔，建立了科研財務助理制度，改進了財務報銷管理方式，推進了科研資金無紙化報銷試點，簡化了項目驗收結題財務管理等。

3.4 以明晰權責為目標，深化科技領域中央與地方財政事權與支出責任劃分改革

合理劃分科技領域中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供科技公共服務的基本保障，也是建立現代財政制度、推進科技領域治理體系與治理能力現代化的客觀需要。針對長期以來科技領域中央與地方財政事權與支出責任劃分不清晰、交叉重疊等問題，實施了科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。從科技研發、科技創新基地建設發展、科技人才隊伍建設、科技成果轉化、區域科技創新體系建設、科學技術普及、科研機構改革發展等 7 個方面，分別界定中央財政事權、地方財政事權、中央與地方共同財政事權；同時，按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定中央與地方的支出責任。改革的實施，有利于加強中央統一領導、健全社會主義市場經濟體制、加強中央與地方財政關系的法治化管理、提高科技資源配置效益、更好促進科技創新發展。

4 未來財政科技事業發展改革展望

面對新形勢、新目標、新要求，財政支持科技創新面臨著諸多新問題、新挑戰。一方面，受國內外形勢變化影響，財政收入增幅下滑，收支矛盾十分尖銳；另一方面，支持科技創新的任務極為繁重，財政科技資金需求日漸加大。如何應對新問題、新挑戰，是今后一個時期財政支持科技創新的一項重大而艱巨的任務。放眼未來，財政要按照黨中央對科技創新的部署要求，緊密跟蹤新一輪科技革命與產業變革發展新趨勢，正確研判國際國內新形勢，充分發揮財政職能作用，著力在服務國家戰略上下功夫、在提升政策效能上下功夫、在調整支出結構上下功夫、在深化改革上下功夫，為實施創新驅動發展戰略、實現高水平科技自立自強、建設科技強國作出新貢獻。

（1）服務國家戰略，聚焦支持重點。財政支持科技創新必須緊緊圍繞國家戰略部署與國家戰略需求，聚焦科技創新重點領域方向與關鍵環節，匯聚有限財政科技資源，精準持續發力。重點支持國家戰略科技力量建設，重點支持基礎研究、重大社會公益研究與關鍵核心技術研發，重點支持高水平科技創新人才與創新團隊，重點支持科技體制機制改革。

（2）優化政策體系，推進政策轉型。注重財政支出政策與稅收優惠政策的體系化設計，加強中央與地方之間、相關部門之間政策的統籌協調，形成“一盤棋”，避免“碎片化”，提升精準度與實施效能。適應我國科技創新活動由跟蹤追趕向創新引領轉變的新趨勢，逐步推進財政科技政策轉型，更加突出從資源驅動、要素驅動向創新驅動模式轉變，更加突出支持 R&D 活動，更加突出支持提供新知識的基礎研究與應用研究活動。

（3）保持投入強度，調整支出結構。始終把科技創新作為財政投入的重點領域，始終把財政科技投入作為國家戰略性投入，制定中期財政科技投入規劃，既要量力而行，更要盡力而為，保持持續有力的投入強度；同時，引導帶動全社會研發投入，形成多元化科技投入格局。要針對長期以來支出結構上存在的突出問題，在調整支出結構上下真功夫、實功夫，大幅提高財政科技支出中用于 R&D 的比重，大幅提高全社會 R&D 支出中用于基礎研究與應用研究的比重，最大限度地釋放財政與全社會科技資金的潛能、效能。

（4）推進體制改革，完善制度建設。進一步推進科技領域中央與地方事權與支出責任劃分改革，加強中央統一領導，強化中央科技創新政策規劃事權，重大科技攻關事權，政府科研機構、政府科技計劃與重大科研基地設立布局事權等，進一步從體制上解決“政出多門”“九龍治水”等問題。按照依法理財與尊重科研規律的原則，重點完善財政科技預算管理制度、財政科技支出標準制度、科研項目經費管理制度和財政科技支出績效管理制度等。