鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村閑置宅基地退出策略研究
——以臨泉縣村莊為例

文/蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 劉亞娟

0 引言

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，為解決該矛盾，黨的“十九大”提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。振興鄉(xiāng)村、解決“三農(nóng)”問題，土地是關(guān)鍵。宅基地制度既是土地制度中最特殊和最落后的一類，又是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的短板[2]。我國(guó)農(nóng)村宅基地總面積約1.7億畝，大于城市建設(shè)用地面積，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，造成城市建設(shè)用地不足而農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的現(xiàn)象。基于此，社會(huì)各界開始關(guān)注如何盤活農(nóng)村閑置宅基地、挖掘農(nóng)村存量建設(shè)用地的使用潛力，以實(shí)現(xiàn)土地集約高效利用。

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，是農(nóng)民安身立命之地[3]。國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者通過實(shí)際調(diào)研、統(tǒng)計(jì)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型及應(yīng)用社會(huì)學(xué)的案例研究等方法，從土地資源利用和管理角度，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)、退出、置換、產(chǎn)權(quán)制度等進(jìn)行研究，積累了大量成果，但研究大多選取典型試點(diǎn)城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的區(qū)域，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置情況、影響因素和治理策略研究較少。研究基于宅基地閑置現(xiàn)狀及其成因，制定宅基地有償退出機(jī)制和具體的實(shí)施方案。

1 研究對(duì)象和研究方法

1.1 研究對(duì)象

臨泉縣隸屬安徽省阜陽(yáng)市，是全國(guó)典型經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大縣，其工業(yè)處于初級(jí)發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。全縣農(nóng)業(yè)人口多，耕地資源有限，農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余，以致大部分農(nóng)民選擇外出務(wù)工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年約有70萬(wàn)人外出務(wù)工，以農(nóng)業(yè)戶籍人口為主，人口外流嚴(yán)重，但農(nóng)戶對(duì)宅基地的剛性需求依然強(qiáng)烈，村莊持續(xù)擴(kuò)張，宅基地閑置和亂占耕地建房現(xiàn)象仍存在。

1.2 研究方法

由于對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的研究較少，故多次調(diào)研臨泉縣農(nóng)村，以非參與式調(diào)查與半結(jié)構(gòu)訪談相結(jié)合的方法收集宅基地的相關(guān)資料與數(shù)據(jù)。首先通過訪談村委，重點(diǎn)了解村內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、村莊規(guī)劃、常住人口、村民外出就業(yè)和收入、宅基地的使用情況，包括新建住宅和閑置宅基地的規(guī)模和分布狀況，隨后在村內(nèi)走訪，觀察村莊宅基地閑置情況與村民生活狀況，隨機(jī)訪談村民，了解宅基地閑置時(shí)長(zhǎng)及成因，詢問其退出閑置宅基地意愿及退出要求。

2 宅基地閑置現(xiàn)狀及其成因

2.1 現(xiàn)狀（見圖1）

圖1 臨泉縣農(nóng)田現(xiàn)狀

農(nóng)戶在村內(nèi)位置、環(huán)境較好處建新房，造成老宅空置及生產(chǎn)性用房被棄之不用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)卞莊村共310宗宅基地，其中71宗閑置，閑置率約22.90%，宅基地閑置程度較高；劉大村共323宗宅基地，其中63宗閑置，閑置率約19.50%，該村宅基地?cái)?shù)量持續(xù)增加，且常住農(nóng)戶數(shù)量也在增長(zhǎng)，閑置程度較穩(wěn)定；魯閣村是新村搬遷的典型代表，宅基地利用情況具有一定特殊性，該村對(duì)宅基地面積、戶均數(shù)量的管理較嚴(yán)格，一戶多宅、建新不拆舊等情況受到控制，其市政工程設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施較齊全，全村共472宗宅基地，其中68宗閑置，閑置率約14.41%，村莊規(guī)劃的順利實(shí)施降低了該村宅基地的閑置程度。

從閑置宅基地的分布規(guī)律出發(fā)，薛力[4]指出村莊內(nèi)部閑置宅基地分布具有各自的形態(tài)特征，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宅基地閑置分布區(qū)域由村中心逐漸向村外部擴(kuò)展。農(nóng)村閑置宅基地呈內(nèi)密外疏的空間形態(tài)分布，村莊原始核心區(qū)閑置宅基地較集中，外圍擴(kuò)建區(qū)呈零散閑置形態(tài)。原始核心區(qū)宅基地多為老舊農(nóng)宅，單戶平均建筑面積較小，住宅密度較大，布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，分布較凌亂，且居住環(huán)境差，以致農(nóng)房被舍棄，造成宅基地集中成片閑置。而村莊擴(kuò)建范圍區(qū)因村民外出務(wù)工或在城鎮(zhèn)定居，造成區(qū)內(nèi)均有閑置宅基地。

2.2 成因

2.2.1 無(wú)償取得宅基地使用權(quán)

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)一直實(shí)行“一戶一宅、無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用”的宅基地制度，規(guī)定每戶家庭有1處宅基地，且不可超過當(dāng)?shù)厥锌h規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)施過程中困難重重，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)成員獲取宅基地門檻低，農(nóng)民抱著多占多得心理，盡可能多地申請(qǐng)占用宅基地，或通過繼承取得更多的宅基地，造成宅基地因面積超標(biāo)、一戶多宅等原因被閑置。1994年前，臨泉縣農(nóng)戶憑借集體成員身份無(wú)償取得宅基地。1994年，原有超過規(guī)定面積宅基地的農(nóng)戶按照規(guī)定補(bǔ)繳面積超標(biāo)部分的使用費(fèi)，即可繼續(xù)使用已有超標(biāo)宅基地，規(guī)定每戶只能依法取得1處宅基地后，農(nóng)戶以家庭成員結(jié)婚分戶方式，另行申請(qǐng)宅基地，以上均造成該縣宅基地閑置。

2.2.2 宅基地的規(guī)劃管理滯后

村莊規(guī)劃對(duì)村莊建設(shè)和發(fā)展具有重要作用，但在實(shí)際中，大多欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村缺乏整體規(guī)劃，甚至并未規(guī)劃，農(nóng)戶占用宅基地較隨意，部分農(nóng)戶侵占公共用地、耕地等，導(dǎo)致村莊用地結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)設(shè)施配置不合理，居住環(huán)境被破壞。農(nóng)戶收入提高后，對(duì)住房需求提高，更傾向于改善居住環(huán)境，而舊宅的改造利用并未引起重視，村民將老宅棄之不用，造成村內(nèi)老舊宅基地閑置。

從村莊管理角度來(lái)看，因宅基地管理的措施不到位、力度不足，其閑置問題長(zhǎng)期未得到解決。法律規(guī)定宅基地?zé)o償、無(wú)限期使用，農(nóng)民的自覺節(jié)約用地意識(shí)不足，抱有集體土地“能占則占、不占則吃虧”的思想觀念，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地超標(biāo)占用、一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重。2014年，臨泉縣出臺(tái)《臨泉縣農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》，但在實(shí)際操作中難以落實(shí)。卞莊村內(nèi)有多家農(nóng)戶因村內(nèi)宅基地面積狹小，在其自留地上建房，但村委會(huì)并未及時(shí)處理，導(dǎo)致村內(nèi)其他農(nóng)戶借機(jī)占用耕地，這類事件規(guī)模化后，村內(nèi)占用自留地或耕地建房的現(xiàn)象難以控制，閑置問題加劇。

2.2.3 農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市中非農(nóng)就業(yè)崗位與日俱增，且勞動(dòng)報(bào)酬遠(yuǎn)高于農(nóng)村，吸引著越來(lái)越多的農(nóng)民外出就業(yè)[5]。臨泉縣是典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣，其第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不佳，農(nóng)戶大多選擇外出務(wù)工，但離鄉(xiāng)不離地。外出務(wù)工人數(shù)持續(xù)增加，各村外出務(wù)工農(nóng)戶約占全村總?cè)丝诘囊话爰耙陨希贁?shù)外出打工的農(nóng)戶在農(nóng)忙、春節(jié)、婚喪等重要時(shí)刻返村短暫居住，造成宅基地季節(jié)性閑置，而農(nóng)戶具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力后在城鎮(zhèn)定居，但普遍仍保留農(nóng)村宅基地，造成宅基地長(zhǎng)期閑置。

3 閑置宅基地退出策略研究

3.1 取得使用權(quán)

宅基地的無(wú)償獲取實(shí)際助長(zhǎng)了農(nóng)民超占、亂占等行為，導(dǎo)致宅基地閑置。為高效利用農(nóng)村宅基地，應(yīng)對(duì)其合理分配，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的途徑。明確宅基地取得對(duì)象為村集體組織成員，以戶為單位，嚴(yán)格把控分戶條件，規(guī)定分戶必須經(jīng)村集體組織同意，不可隨便分戶，嚴(yán)格遵循各地區(qū)規(guī)范，按各省市規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)劃分各戶可取得面積[6]。根據(jù)《安徽省農(nóng)村宅基地管理辦法》，限制宅基地資格為一戶一宅，戶均面積小于220m2，確權(quán)、登記、頒證工作應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范，由點(diǎn)及面展開，落實(shí)居住權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益。

3.2 強(qiáng)化管理

為實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，既要推動(dòng)農(nóng)民有序退出宅基地，又要根據(jù)地方實(shí)際情況作出時(shí)效管制，做好監(jiān)督管理工作，實(shí)現(xiàn)土地管理方式創(chuàng)新：完善宅基地管理制度，加強(qiáng)原址翻建、新建房屋管理；對(duì)于擅自擴(kuò)大宅基地面積的違法行為，建立處罰機(jī)制，如罰款、賠償或拆除房屋；對(duì)于新建住房的農(nóng)戶，做好實(shí)際調(diào)查，了解具體情況后確保相關(guān)部門加強(qiáng)巡查和監(jiān)管力度；積極開展對(duì)宅基地政策、制度和法律的宣傳，呼吁農(nóng)民合理有序使用宅基地，保護(hù)耕地，增強(qiáng)其集約節(jié)約用地意識(shí)。

3.3 明確退出內(nèi)容與補(bǔ)償方式

3.3.1 確定退出對(duì)象

因農(nóng)村宅基地退出涉及農(nóng)民的切身利益，需充分考慮農(nóng)戶的退出意愿，基于實(shí)際情況確定農(nóng)村宅基地退出的對(duì)象和范圍。引導(dǎo)占地面積超標(biāo)、一戶多宅、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員等農(nóng)戶自愿退出宅基地，已閑置及荒廢的宅基地需強(qiáng)制退出，針對(duì)不同的情況進(jìn)行分類處理。在實(shí)施宅基地退出的實(shí)際操作過程中，具體問題具體分析，各村面對(duì)不同的退出對(duì)象，需充分考慮農(nóng)戶的實(shí)際狀況，在退出過程中不以“退出”為唯一目的，做好宅基地使用情況調(diào)查。

3.3.2 擴(kuò)大退出補(bǔ)償選擇

改革開放以來(lái)，農(nóng)村發(fā)展最深層次的原因是自由擴(kuò)張，即個(gè)體選擇渠道的擴(kuò)大。基于農(nóng)戶個(gè)體差異對(duì)宅基地退出的影響，需提高農(nóng)戶宅基地退出選擇自由度，提高宅基地退出政策的可實(shí)施性。基于農(nóng)戶自愿退出原則，提出多種退出補(bǔ)償方式：①貨幣補(bǔ)償，通過測(cè)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民實(shí)行貨幣補(bǔ)償；②宅基地補(bǔ)償，農(nóng)戶退出現(xiàn)有閑置宅基地并申請(qǐng)中心村、集中社區(qū)的宅基地，依法按照原有符合面積要求的宅基地面積對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償；③房屋補(bǔ)償，對(duì)于渴望改善居住條件的農(nóng)戶，可采取置換保障性住房的方式，讓農(nóng)戶享受更高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)設(shè)施和配套服務(wù)；④宅基地退出換取其他各類優(yōu)惠補(bǔ)償，如針對(duì)年齡較大、勞動(dòng)能力較差的農(nóng)戶，實(shí)行宅基地退出置換集體養(yǎng)老服務(wù)或股權(quán)的方式。多樣化的退出補(bǔ)償選擇可提高農(nóng)民退出宅基地的積極性。

3.4 建立退出平臺(tái)

農(nóng)村宅基地普遍呈零散分布，這是阻礙實(shí)施宅基地退出工作的關(guān)鍵，面臨難以成片使用、補(bǔ)償資金缺乏等問題。針對(duì)零散宅基地退出操作困難的問題，臨泉縣可建立農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備中心，基于農(nóng)戶自愿退出原則，按該縣市場(chǎng)價(jià)格將農(nóng)戶自愿退出的宅基地統(tǒng)一收儲(chǔ)，根據(jù)宅基地的具體情況判定價(jià)格，當(dāng)收儲(chǔ)的宅基地達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，由儲(chǔ)備中心對(duì)宅基地進(jìn)行集中打捆整合，盤活零散宅基地，從而規(guī)模化利用。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村閑置宅基地退出和再利用，既是鄉(xiāng)村空間高質(zhì)量發(fā)展的重要目標(biāo)，也是鄉(xiāng)村振興和轉(zhuǎn)型發(fā)展亟待解決的難題。基于臨泉縣宅基地閑置現(xiàn)狀及成因分析，借鑒試點(diǎn)地區(qū)成功的改革經(jīng)驗(yàn)，提出在完善宅基地相關(guān)政策制度的基礎(chǔ)上，明確宅基地退出內(nèi)容，按照農(nóng)戶有償退出意愿提供合理退地補(bǔ)償，建立農(nóng)村宅基地退出平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)戶退出閑置宅基地。