基于全域土地綜合整治視角探究縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃路徑

李任靜

（天水市自然資源勘測規(guī)劃研究院有限公司，甘肅 天水 741000）

1 全域土地綜合整治下縣域鄉(xiāng)村建設(shè)路徑——以H縣為例

全域土地綜合整治指的是在一定區(qū)域內(nèi)，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃中明確規(guī)定的相關(guān)用途及目標(biāo)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，合理開展土地整理、復(fù)墾、開發(fā)，進(jìn)而推動田、水、路、林、村一體化發(fā)展的綜合整治形式，屬于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的系統(tǒng)工程之一。在鄉(xiāng)村發(fā)展中，土地為關(guān)鍵組成部分。全域土地綜合整治措施的實施是借助土地政策平臺，科學(xué)合理編制土地利用規(guī)劃的重要舉措，其不僅能有效促進(jìn)鄉(xiāng)村“多規(guī)融合”的順利落實，改善當(dāng)下鄉(xiāng)村土地資源利用率較低的問題，確保土地資源得到充分利用，同時能為鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供精準(zhǔn)的用地配置、科學(xué)構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制。通過全域土地綜合整治還能進(jìn)一步促進(jìn)基本農(nóng)田及碎片化耕地等土地資源的整合，進(jìn)而促使耕地連片度得以實現(xiàn)，有序引導(dǎo)農(nóng)村分區(qū)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造適合鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的模式及條件，推動縣域鄉(xiāng)村建設(shè)路徑實現(xiàn)。

針對全域土地綜合整治方面的空間規(guī)劃方案較多，且因切入點不同，相關(guān)建設(shè)規(guī)劃措施具有差異性，研究以H縣的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為例，對其全域土地綜合整治進(jìn)行具體分析。

1.1 H縣基本概況

H縣位于甘肅省南部，隴南市西北部，東接禮縣，南連武都，西鄰舟曲，北靠岷縣，地處西秦嶺、青藏高原、黃土高原交會的復(fù)雜構(gòu)造帶，境內(nèi)最高海拔4 154m，最低海拔1 138m，年平均氣溫10.0℃，年平均無霜期180d，年平均降水量635.5mm，年蒸發(fā)量1 180.9mm，年平均日照時數(shù)2 085.1h，年太陽輻射量119.5Kcal/cm2。境內(nèi)氣候溫和，光照充足，冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，屬大陸溫帶季風(fēng)氣候區(qū)。全縣轄19個鄉(xiāng)、6個鎮(zhèn)、334個行政村，縣域面積3 331km2，2007年總?cè)丝?0.06萬人，其中農(nóng)業(yè)人口28.41萬人。通過評估鄉(xiāng)村建設(shè)可得，H縣在土地綜合利用方面存在以下問題。

1）用地過于粗放，土地利用率低 H縣戶籍人口與常住人口下人均農(nóng)村居民點面積超過國家標(biāo)準(zhǔn)，平均每個行政村有8.8個自然村，但是自然村結(jié)構(gòu)較松散，整體布局較混亂，且受到生產(chǎn)力和發(fā)展模式限制，縣域內(nèi)存在大量殘次林地和廢棄工礦用地。

2）人口外流嚴(yán)重，缺乏勞動力 H縣異地城鎮(zhèn)化問題較突出，常年外出人口占戶籍總?cè)丝诘?6%，城鎮(zhèn)化水平不足3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過9個，勞動力短缺問題嚴(yán)重。對外流人口回鄉(xiāng)發(fā)展意愿調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，回鄉(xiāng)發(fā)展意向較高人群占比僅三成，有近三成人口不考慮回鄉(xiāng)發(fā)展（見圖1）。

圖1 外流人口回流意愿調(diào)查

3）農(nóng)業(yè)自然生態(tài)環(huán)境較差 受過去單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的影響，H縣農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中遭到嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，需對其農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整治，且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施較薄弱，水利灌溉工程存在嚴(yán)重問題。

4）鄉(xiāng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施較差 受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，H縣基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施較差，基礎(chǔ)配套設(shè)施不夠完善，設(shè)施數(shù)量較少，對當(dāng)?shù)氐慕逃⑨t(yī)療及文化產(chǎn)業(yè)等發(fā)展造成極大的負(fù)面影響。

1.2 全域土地綜合整治下的H縣建設(shè)整體方案

全域土地綜合整治理念所制定的整體建設(shè)路徑如圖2所示。

圖2 實用性縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃思路

2 H縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃有效路徑分析

2.1 鄉(xiāng)村人口的科學(xué)預(yù)測

人口是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的主要勞動力，針對當(dāng)前H縣勞動力人口流失嚴(yán)重的問題，需在科學(xué)預(yù)測人口的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的整治規(guī)劃策略。在H縣城鎮(zhèn)化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展中，因受到鄉(xiāng)村地區(qū)政策環(huán)境變化的影響，導(dǎo)致各類規(guī)劃在鄉(xiāng)村人口預(yù)測中遇到困難。可采用以下2種措施：①基于村莊布點規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃及城市總體規(guī)劃等各類規(guī)劃，采取自上而下的形式對縣域人口及城鎮(zhèn)化推進(jìn)率進(jìn)行預(yù)測，從而推導(dǎo)出鄉(xiāng)村人口數(shù)量；②基于居住地選擇意愿、人口回流意愿及從事行業(yè)等方面的問卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行綜合分析，進(jìn)而利用高階人口預(yù)測方案，自下而上進(jìn)行推導(dǎo)。但在實際預(yù)測中考慮到不同鄉(xiāng)村政策環(huán)境存在的理解差異，需以區(qū)間值的形式進(jìn)行預(yù)測。故在此次規(guī)劃路徑中，根據(jù)當(dāng)前H縣總?cè)丝凇趧恿θ丝诘幕厩闆r，在充分尊重農(nóng)村人口個人意愿的基礎(chǔ)上，通過增加鄉(xiāng)村勞動就業(yè)崗位、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式等方式，為勞動力人口提供更多本縣的就業(yè)崗位，減少農(nóng)村勞動力人口外流問題。

2.2 綜合整治原則的分類制定

受區(qū)位條件、發(fā)展情況、人口變化、歷史資源及城鄉(xiāng)關(guān)系等多方面的影響，導(dǎo)致H縣在土地整治中的側(cè)重點及整治思路均存在一定的差異。故需以中央農(nóng)辦、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及財政部、國家發(fā)展改革委等有關(guān)部門發(fā)布的鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃意見為基礎(chǔ)，將H縣區(qū)域規(guī)劃劃分為城郊融合、集聚提升、特色保護(hù)以及搬遷撤并等多個類型。同時，可結(jié)合H縣內(nèi)各村莊類型的主要差異，在產(chǎn)業(yè)方向、建設(shè)用地指標(biāo)及整治力度、方式等方面予以差異化引導(dǎo)，以確保H縣內(nèi)村莊發(fā)展更加均衡。如在H縣的農(nóng)業(yè)用地綜合整治方面，除發(fā)展基本農(nóng)田業(yè)務(wù)外，在城郊區(qū)域的農(nóng)業(yè)用地開展產(chǎn)業(yè)融合，將旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，建立集農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)于一體的城郊農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，帶動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。

此外，基于鄉(xiāng)村振興開展的土地綜合整治還需突出以下3個導(dǎo)向原則。

1）生態(tài)優(yōu)先 在進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)中，需以健康土地環(huán)境的營造為主要目標(biāo)，進(jìn)而突破傳統(tǒng)緊盯用地指標(biāo)的土地整治慣性思維，改進(jìn)既往重視條塊分割、輕土壤生物農(nóng)業(yè)、忽視生態(tài)的不足，基于生態(tài)改善的原則開展各項工程，促進(jìn)多樣化鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)建。

2）因地制宜 在進(jìn)行土地綜合整治中，還要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，充分圍繞民生改建及鄉(xiāng)村土地改革，尊重鄉(xiāng)村自身特色、傳統(tǒng)文化、自然風(fēng)貌及產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

3）突出融合 在綜合土地整改下，不僅要進(jìn)行空間融合，還需打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政范圍限制，合理明確整治范圍，在全域整治中納入相鄰村鎮(zhèn)。同時還要推進(jìn)工作融合，充分利用各項資源，確保鄉(xiāng)村建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃及管理。

2.3 建設(shè)多角度評價模型

在對H縣進(jìn)行實用性鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，通過對區(qū)位、交通、地形、人口及建設(shè)基礎(chǔ)、配套設(shè)施等方面因素的綜合考量，采用多因子疊加構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)適宜性評價模型，進(jìn)而對H縣體系結(jié)構(gòu)建設(shè)加以科學(xué)引導(dǎo)。在實際模型構(gòu)建過程中，將H縣的區(qū)位因素、交通因素與基礎(chǔ)設(shè)施因素進(jìn)行多個角度評價，從而提升其農(nóng)業(yè)用地資源效果。根據(jù)H縣農(nóng)業(yè)用地的區(qū)位優(yōu)勢，制定大力發(fā)展綠色化農(nóng)業(yè)的策略，建設(shè)多個高標(biāo)準(zhǔn)綠色化農(nóng)田生產(chǎn)基地，充分發(fā)揮H縣的區(qū)位優(yōu)勢和農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢。

2.4 村莊布局的聯(lián)動優(yōu)化

在H縣發(fā)展建設(shè)過程中，為實現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，需結(jié)合多方參與模式展開工作，并在多個部門的配合協(xié)調(diào)下，通過對村民意愿的充分征集，實現(xiàn)鎮(zhèn)村體系結(jié)構(gòu)及村莊布局的全面優(yōu)化。村莊布局能提高縣域內(nèi)不同區(qū)域的發(fā)展聯(lián)合程度，完成資源優(yōu)化整合，使H縣不同村莊的優(yōu)勢得以發(fā)揮，為建設(shè)科學(xué)的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃方案服務(wù)。通過發(fā)揮不同村莊在地域位置、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)類型、資金及人力資源等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)全縣區(qū)域內(nèi)的村莊布局聯(lián)動優(yōu)化目標(biāo)。

2.5 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間沖突

在H縣發(fā)展建設(shè)過程中，需結(jié)合全域土地綜合整治中的生態(tài)保護(hù)及農(nóng)用地整理工作，對H縣與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久農(nóng)田間存在的沖突進(jìn)行合理規(guī)劃，保證耕地與基本農(nóng)田總量及質(zhì)量不受影響，切實保障鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，需要通過土地綜合整治，改善鄉(xiāng)村發(fā)展空間、資金不足的問題，在堅持城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，對H縣空間和用地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，合理調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，保證土地要素能在城鄉(xiāng)之間有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)H縣一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，從而使H縣內(nèi)空間沖突問題得以解決。

另外，在統(tǒng)籌空間沖突的基礎(chǔ)上，還需促進(jìn)人地和諧發(fā)展，這也是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略科學(xué)落實的人文根基。對此，在鄉(xiāng)村振興背景下的土地整治工作中，要充分重視生態(tài)保護(hù)，致力于恢復(fù)受損環(huán)境，確保縣內(nèi)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)耕文化、民俗特色等得到有效保留。在土地整治規(guī)劃、施工、驗收等環(huán)節(jié)中，堅持生態(tài)理念，打造特色風(fēng)光。同時要積極營造鄉(xiāng)村自然景觀及人文景觀，以豐富鄉(xiāng)村振興為精神內(nèi)涵，促進(jìn)人與自然、土地間的和諧發(fā)展。如在H縣存量用地規(guī)劃中，需要盡可能減少對自然環(huán)境的破壞，可結(jié)合區(qū)域山水脈絡(luò)、氣象條件等自然環(huán)境，并利用當(dāng)?shù)夭牧稀⒐に嚰伴e置土地資源，對自然景觀進(jìn)行科學(xué)修復(fù)。

3 結(jié)語

通過闡述全域土地綜合整治的基本概念，分析全域土地綜合整治與實用性縣域鄉(xiāng)村空間規(guī)劃之間的關(guān)系，并結(jié)合H縣現(xiàn)狀，提出多項有效的建設(shè)措施，以期為我國縣域建設(shè)規(guī)劃提供參考，促進(jìn)我國縣域規(guī)劃工作質(zhì)量的提升。