呼倫貝爾市興邊富民政策助力民族地區經濟發展的研究

□李 嘉

（中共呼倫貝爾市委黨校，內蒙古 呼倫貝爾 021000）

“治國必治邊”，邊境地區既是我國實施對外開放戰略的前沿陣地，也是確保國土安全和生態安全的重要屏障。

1999 年，為推動邊境地區經濟社會快速發展、邊境地區各族人民致富奔小康，國家民委聯合國家發展改革委、財政部等部門倡議發起了興邊富民行動。20 年來，國務院先后頒布了興邊富民行動一系列政策和措施，興邊富民行動取得顯著成效。對于呼倫貝爾市而言，要想全面發展，首先應該實現全面均衡發展，對于那些相對落后的邊境旗（市）的發展自然離不開“興邊富民”政策的支持。

1 呼倫貝爾市納入興邊富民行動“十三五”規劃的邊境旗（市）基本概況

呼倫貝爾市北和西北部以額爾古納河為界與俄羅斯接壤，西和西南部同蒙古國交界，邊境線總長為1 733.32 km，其中，中俄邊界1051.08 km、中蒙邊界682.24 km。市域內有5 個邊境旗市、3 個少數民族自治旗、14 個民族鄉，其中4 個旗市納入興邊富民“十三五”規劃試點，分別是陳巴爾虎旗、新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗以及額爾古納市，見表1。

表1 4 個邊境旗市的概況

2 呼倫貝爾市興邊富民行動取得的成效

興邊富民行動“十三五”規劃實施以來，發揮“興邊富民行動”項目引導作用，有力推動了呼倫貝爾邊境地區經濟持續發展、民生不斷改善，進一步鞏固和發展了民族團結進步、社會和諧穩定、生態總體向好、邊防鞏固安寧的局面，在促進呼倫貝爾邊境地區全面實現小康社會方面起到了助力作用。

2.1 經濟發展持續穩固

興邊富民行動實施20 年來，呼倫貝爾市邊境地區發生了翻天覆地的變化。2010 年全市地區生產總值為932.01 億元，2020 年為1 172.20 億元，是10 年前的1.26 倍。

2020 年，受新冠肺炎疫情的影響，額爾古納市、新左旗、新右旗、陳旗4 個邊境旗市地區生產總值達到2 084 851 萬元，占全市的17.79%；一般公共預算收入125 830 萬元，農牧民人均可支配收入均超出全市17 796 元的平均水平（見表2）。

表2 2020 年4 個邊境旗（市）的經濟指標

2.2 加大了資金投入力度

“十三五”期間，市財政累計向4 個邊境旗市投入邊境地區轉移支付、重點生態功能區轉移支付、資源枯竭城市轉移支付資金28.98 億元，由邊境旗市統籌用于邊民補助、口岸運轉、邊境貿易、民生事業及生態建設等。市發改委下達興邊富民專項資金0.55 億元，實施10 個項目；市財政局、市民委下達少數民族發展資金2.8 億元，實施275 個項目；呼倫貝爾市財政局、民委下達少數民族發展資金2.23 億元，共計實施了226 個項目。

2.3 邊境地區基礎設施完善

發揮項目引導作用，集中整合各類項目資金，大力改善基礎設施條件，為廣大人民群眾的生產生活提供便利，促進了邊境地區經濟社會的可持續發展。

一是全面加強交通設施。截至2020 年，投入資金105 億元，實施邊境地區交通基礎設施建設，建成各級公路2 269 km，邊境地區公路總里程7 799 km，實現邊境旗市均通高速和一級公路、蘇木鄉鎮和具備條件的嘎查村全部通瀝青水泥路，蘇木鄉鎮通客車率100%。二是水利設施不斷完善。投入5.48 億元，實施河流治理、水土保持、水庫除險加固等綜合治理項目及飲水安全工程，解決和改善了邊境地區4.41 萬人的飲水安全問題。三是電力和通信保障能力明顯提升。共投入資金10.6 億元，實施農網改造工程，基本實現邊境地區電網全覆蓋，部分居住分散的牧戶通過風光互補形式解決用電問題。投入2.59 億元，新建通信基站927 座，實現了行政村通光纖寬帶、4G 網絡全覆蓋目標，打通了信息通訊“最后一公里”。

2.4 大力發展社會事業，文教衛生事業穩步發展

一是堅持民族教育優先重點發展。共投入資金4.2 億元，通過實施薄弱校改造工程和標準化學校建設，邊境地區全部通過國家義務教育發展基本均衡縣驗收。加強教育信息化建設，建成了與自治區互聯互通的教育云平臺，并開設四級聯網“同頻互動課堂”。進一步完善民族教育經費保障體系，全面落實各項教育資助政策，實現貧困家庭學生資助全覆蓋。二是衛生服務體系日趨完善。投入資金1.07 億元，持續鞏固以旗市醫院為龍頭、蘇木鄉鎮衛生院和嘎查村衛生室為基礎的農村牧區三級醫療衛生網絡。牧區通過“互聯網+小藥箱”模式，將醫療衛生服務延伸到偏遠牧戶家庭。三是提升公共文化服務。邊境旗市均建有圖書館及博物館等文化設施，蘇木鄉鎮綜合文化服務站基本達到“四有標準”并實現全覆蓋。投入資金548.44 萬元，實施“智慧廣電”和“數字文化走進蒙古包”工程，使偏遠地區能夠收視到清晰穩定的電視節目和數字化信息服務。

2.5 大力發展邊境地區特色優勢產業

2.5.1 農牧業方面

2019—2020 年市財政向邊境旗市下達特色優勢產業發展資金47.7 億元、2.37 億元，支持發展現代畜牧業、糧油蔬菜種植業和農畜產品加工業。2018 年，額爾古納市被原農業部認定為主要農作物生產全程機械化示范縣，2019 年，新巴爾虎右旗被確定為全區牧區現代化建設試點旗。牧區立足自身優勢，加強品牌建設和龍頭企業培育，提升“三品一標”的市場競爭力，推動傳統畜牧業轉型升級。邊境旗市有21 家農畜產品加工企業銷售收入超過500 萬元。

2.5.2 旅游產業方面

按照全市整體部署，推動邊境旗市加快構建全域旅游和四季旅游發展格局，開發具有邊境地域特點、民族風情特色的旅游項目，大力發展邊境游、跨境游、鄉村游，旅游影響力明顯提升。

2.5.3 創業就業方面

邊境地區立足實際，打造了一批特色鮮明的創業孵化基地，通過實施提供專門場所、減免租金、小額貸款、建立傳習基地、技能培訓等扶持政策，促進“大眾創業、萬眾創新”，打造了一批特色鮮明的創業園和孵化基地，引導牧民創業就業，有效促進增收和就業。

2.5.4 落實民貿企業政策方面

2019 年，國家和自治區對民族貿易縣政策作出調整，市邊境旗市已全部納入民族貿易縣范圍，現共有32 家企業享受民貿企業優惠政策。

2.6 著力提升沿邊開發開放水平

經貿合作不斷發展，充分發揮地緣優勢，積極參與“一帶一路”和“中蒙俄經濟走廊”建設，積極搭建中俄蒙經貿科技交流合作平臺，連續舉辦十六屆“中國·海拉爾中俄蒙經貿洽談暨商品展銷會”和“中國·滿洲里北方國際科技博覽會”。

呼倫貝爾市外貿備案企業已經達到2 891 家，其中自營進出口企業達627 家，進出口商品涵蓋70 余類1 000 余種，對外貿易合作伙伴發展到70 個國家和地區。全市現有自治區級邊境經濟合作區1 家、互市貿易區4 家。對外貿易進出口總值中，邊境小額貿易占比超過7 成。

2.7 堅持生態護邊，切實加強邊境地區生態文明的建設

實施草原生態保護工程。嚴格落實《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施方案（2016—2020）》《禁牧和草畜平衡監督管理實施辦法（試行）》，累計完成了禁牧休牧5 635 193 hm，發放草原生態保護補獎資金共26.67 億元，草原生態明顯得到改善，植被蓋度穩定在70%以上。為了進一步爭取國家林業重點生態項目向邊境地區傾斜，投入資金3.65 億元，完成營造林面積95 960 hm。

3 存在的問題和針對性建議

3.1 城鄉基本公共服務差距較大

邊境地區城鄉基本公共服務不均等問題較為突出，教育、文化、衛生、就業等關系群眾切身利益的問題仍存在短板。這源于邊境旗市大多經濟社會發展水平相對落后，自給自足的能力十分有限，地方財政運行困難，地方財力對公共服務事業發展投入不足。隨著基礎設施建設、民生投入、生態恢復等剛性支出的不斷增加，導致地方可用財力嚴重不足，現有財稅分成比例與地方發展的矛盾日益凸顯，年初預算執行難，地方政府隱性債務化解壓力大。

新巴爾虎左旗以傳統畜牧業為主導產業，屬于典型的邊境少數民族地區。2019 年，全旗一般公共預算收入10 354 萬元，而一般公共預算支出達129 659 萬元，產生近1 億元的缺口；2020 年，全旗一般公共預算收僅7 471 萬元，一般公共預算支出146 936 萬元，產生高達1.395 億元的缺口，是典型的“吃飯”財政。同時，根據上級關于防范重大風險的相關要求，自2019 年起，每年需償還政府性債務近3 億元，累計需償還26.8 億元。

由于地方財力不足，導致對基本公共服務投入少。受地方可支配財力較弱影響，多年來，對城鎮化發展投入不足，在市政道路、供暖供水管網、亮化美化等方面嚴重滯后，在一定程度上制約了旅游業、服務業等第三產業發展。建議上級部門考慮基層實際將分成比例由原來的自治區級65%、盟市級15%、旗縣級20%調整，盟市級和旗縣級所占比例之和盡可能超過50%。

3.2 牧民持續增收難度加大

受客觀條件制約，傳統產業對牧民增收的貢獻率逐步下滑，旅游等新興產業帶動能力相對有限。牧區生活性綜合支出高于其他地區，草場面積較小的牧民家庭收入主要依靠國家財政對牧區的各項補貼政策為支撐。

作為牧民，受基礎設施薄弱、自然災害頻發等因素影響，增收容易遇到瓶頸。牧民自主經營能力不足，抵御自然災害和市場風險能力弱，靠天養畜的現狀沒有得到有效轉變。

建議在邊境牧區產業結構調整、促進牧民增收及加快社會事業發展方面，給予充分的政策扶持和資金保障，擴大“興邊富民”政策效應。特別是在牧民接羔保育等特殊時期在小額貸款等方面加大扶持力度。

3.3 口岸帶動作用發揮不充分

口岸“通道經濟”特征較為明顯，貿易方式處于低端，產業關聯度較低。“十三五”期間，口岸通關能力雖得到較大提升，但因缺少差異化政策支持，口岸發展配套的進出口產品加工園區、保稅倉儲、邊境經濟合作區和跨境合作區推進緩慢，地處偏遠的劣勢逐漸凸顯，利用“兩種資源兩個市場”的作用沒有得到充分發揮。例如，根據國家相關政策和海關部門相關法律法規，從蒙古國進口牛羊肉、鮮凍魚、皮革等產品受限。同時，中蒙兩國車輛出入境政策不統一，旅游落地簽辦理難度大，成為阻礙跨境旅游發展的瓶頸。

建議加大口岸基礎設施建設力度，推動喬巴山市至哈比日嘎口岸道路建設，加強口岸政策支持，拓寬貿易種類，完善口岸通關體制機制，在雙邊性常年開放口岸條件下延長通關時間，在周六日通關方面給予政策支持。

新巴爾虎左旗的額布都格口岸是國家“一帶一路”倡議及自治區打造向北開放的重要戰略支點。建議在國家層面協調解決以下事項。一是加快推動額布都格口岸成為對蒙糧食進口指定口岸、晉升國際口岸進程。二是將額布都格口岸2 號界河橋項目列入中蒙兩國外交部照會議程，盡早推動建橋事宜。三是加大對中蒙互市貿易區建設的政策資金支持力度，帶動邊境牧區發展。

3.4 生態環保形勢不容樂觀

現階段，呼倫貝爾市草原生態保護建設雖然取得了明顯成效，但生態脆弱的狀況沒有得到根本改變，生態保護建設仍然存在諸多困難和問題。

生態保護與生態補助轉移支付不匹配。以新巴爾虎左旗為例，自治區生態紅線劃定初步范圍數據顯示，約70%的土地被劃入生態紅線范圍內，在資源礦產領域是自治區限制開發地區，已探明的1 135 億t煤炭、預測儲量6.5 億t 石油、預測儲量100 億m天然氣和二氧化碳均不能開發。鑒于地方財政收支矛盾突出、禁止開發區面積較大，建議上級提高國家重點生態功能區轉移支付資金額度。

4 結束語

近年來，邊境民族地區的發展速度大大提高，目前已經超過全國平均發展速度。之所以能取得這樣的發展成就，興邊富民行動功不可沒。只有堅持興邊富民行動，才能補齊短板，解決發展不平衡不充分的問題，加快邊疆繁榮發展，維護邊疆團結和諧，保障邊疆安寧穩定。