城市設計
——西安城市規劃的堅守與傳承

文／康振軍 西安市建筑設計研究院有限公司 副總建筑師

田 濤 西安市城市規劃設計研究院規劃四所 所 長 博士（通訊作者）

引言

西安是世界四大文明古都之一，擁有十三朝都城的稱號。中華人民共和國成立以來，西安城市建設堅持了“山水塬城稟賦、東方營城理念、傳統文化積淀”的思想，呈現了“一城多心、九宮格局、棋盤路網、軸線突出”的空間格局，形成了古色古香原真性的老城區與現代時尚的活力新城區交相呼應的城市特色，城市建設堅持在更大格局中塑造城市空間形式，更具體細節地傳承城市文化的情懷，這也是城市設計思維的重要展現。中國共產黨第十八次全國代表大會以來，國家強調“五位一體”總體布局，更加強調在城市建設中使用城市設計的手法，體現文化自覺，營造城市特色。在此背景下，隨著國土空間規劃體制機制的改革，國土空間規劃五級三類規劃體系的構建，城鄉空間全域全要素底線管控思維得到了重要保障，人民對美好生活需求的人性化關懷及人本性設計需要進一步加強。2021年出臺的《國土空間規劃城市設計指南》進一步強調了國土空間規劃的重要性，強調了各層次尺度國土空間規劃城市設計方法應用的運用要點及成果內容。西安城市建設可依托該契機，系統總結既往城市設計經驗，剖析當下存在的問題，創新規劃管理思路，真正實現品質轉型。

1 認識城市設計：國內外城市設計研究綜述

1.1 國內外城市設計研究

國外城市設計思潮緊隨社會變革的思潮而發展，19 世紀末、20 世紀初注重設計內涵由機械理性到突顯人文關懷，20 世紀末突出了運作過程由精英設計到重視社會參與，而21 世紀初則強調調控作用由形態設計到注重設計導引。現代城市設計發展到今天，則和各國的城鄉規劃體系結合得更為緊密，在各國城鄉規劃管理中更加注重和各國的經濟、社會、文化、生態綜合管控結合，更加突出人性關懷、美學營造及空間價值分配。

國內城市設計起源于20 世紀80 年代，《城市規劃》和《國外城市規劃》等雜志發表了多例對城市設計的研究，認為城市設計一直以非法定規劃的形式，貫穿城市規劃的全過程，重點研究空間形體關系和公共空間營造。進入21 世紀，國內城市設計則更強調在宏觀上進行整體城市山水形勝及空間格局管控，中觀層面強調對城市重要軸線及重點區域空間秩序的營造，微觀層面則側重對具體項目人性化設計及建設引導。在管控層面，則有四種形式，如香港將城市設計總結為城市設計導則進行管控引導，廣州等城市將城市設計作為控制性詳細規劃的補充，北京、天津、武漢、深圳等城市將研究通過相關會議程序后直接轉化為控制性詳細規劃，上海則在陸家嘴等重要區域將城市設計成果作為規劃條件書的一部分。

1.2 城市設計的趨勢

1.2.1 內涵上：注重文化挖掘和生態修復

當前城市設計結合空間規劃編制及管控，已經拓展到城市乃至整個區域的山水形勝的把控，并充分結合城市雙修（生態修復、城市修補），將整個城市的生態文化、歷史文化及民俗文化進行充分挖掘，明確城市的文化特色，并且在空間規劃層面進行保護與活化，實現城市在山水林田湖草城的有機融合和城市文脈傳承，達到營造永續發展的活力之城。

1.2.2 方法上：系統性統籌國土空間全域全要素，貫穿規劃建設全過程

《釋名》：城者，成也；《廣雅》：計者，謀也。城市設計，設計城市。怎樣設計？如何成事？目前最權威的是2021 年出臺的《國土空間規劃城市設計指南》，在術語解釋中重點強調城市設計貫穿于國土空間規劃建設管理的全過程。在新的國土空間規劃體系下，城市設計作為一種重要的理念和方法，應系統性統籌國土空間全域全要素，并貫穿規劃建設全過程。

1.2.3 管控上：突出剛性、彈性結合管控

前些年，城市設計得到了一定的重視，并且作為一種空間規劃工具，起到了一定的作用，但在實際規劃管理中，存在著城市設計和具體規劃審批兩張皮的現象，城市設計作為非法定規劃，多僅作為政策決策的形象展示，但一味將城市設計納入法定規劃又會造成城市設計過于呆板，失去其以空間特色營造為核心、靈活應對空間問題的特質，因而在具體管控中應重點實現將法定規劃的剛性和城市設計的彈性進行“適度”結合，并納入一個平臺進行系統管控。

2 堅守城市特色：西安城市設計的經驗及教訓

2.1 西安城市設計的經驗

堅守文化筑魂的文化體系格局：對于西安這座華夏古都來說，文化在城市發展中的作用至關重要。因此，在西安空間特色營造的過程中，文化是其建設的內涵所在。西安在城市設計中特別突出將南山北塬、八水繞城等生態文化，3100 年建城史、1100 年建都史遺留3000 多處文化遺產及文物點等歷史文化，獨特的社會經濟生活所形成的民俗文化，總結凝練，形成文化基因，在空間上塑造和體現出來。

堅守“山水城市，棋盤路網”宏大空間格局：凸顯山、水、田、塬、城形成了西安獨特的地質地貌特色，表南山之巔以為闕，八水潤城、水城相生，以主要河流、交通廊道沿線綠色通道為脈絡生態體系，“三環八帶十廊道”的綠化主骨架，建設城市小廣場、小綠地，形成“內小外大、內密外疏”的綠地斑塊系統，構成“珠落玉盤”的生態景觀格局；此外城市組團布局、路網建設也延續了千年以來的軸線對稱、棋盤路網空間特色。

堅守細節，提升心靈的品質格局：突出文化節點，將3000 多處文物點都登記造冊，在城市建設中按照原址保護、文化氛圍營造、文化特色凸顯、歷史故事及人物標識的原則，結合城市片區更新、公園建設、綠道串聯及口袋公園營造，打造城市文化亮點。注重環境小品、標識雕塑，作為十三朝古都的西安，歷史上傳承下來浩如煙海的詩詞歌賦、名人典故，這些豐富的文化內涵以城市雕塑（包括唐詩、詩碑等有形雕刻及其他塑形藝術）這種直觀的表現形式加以體現，有力地推動了西安建設豐富歷史文化內涵的現代化都市進程，以城市雕塑為代表的小品建設也是魅力西安建設的重要體現。

2.2 西安城市設計的問題

西安城市設計作為城市規劃的系統方法論，旨在解決城市規劃當中所面臨的各項問題，大多注重從人的行為活動和感受方面入手來解決城市問題，因而，城市設計在提升整體空間品質、增強城市服務水平等方面有著重要的指導作用。在西安具體規劃管控工作中，將城市設計作為控制性詳細規劃編制之前或編制過程當中的一項重要內容來進行。其研究的容積率、建筑密度、建筑限高、停車位配比等強制性指標納入了控制性詳細規劃，實現了較好管控，但由于城市設計是非法定規劃，其從空間美學和公共空間營造所提出的建筑群體關系、城市天際線、建筑風格、建筑色彩、城市家具、門頭牌匾、城市雕塑、夜景照明等管控要求則長期未得到足夠重視，造成了城市精細化管控和品質化建造不到位。

3 創新城市設計：西安城市設計創新展望

2015 年，西安市全面啟動了城市設計工作，2017 年被評為國家城市設計試點城市，未來可進一步在開展“城市設計編制管理體系、城市設計融入規劃條件書構成、城市設計融入規劃審批流程、大數據、三維方針助推城市設計編制及審查”四個方面創新工作，并為全國城市設計工作提供借鑒。

3.1 優化城市設計編制管理體系：1231 網格動態管理

目前，西安正在推行“一張圖”規劃審批體系，城市設計管控有必要直觀和動態地展現城市增長，實現三維智能管控，并納入西安市“一張圖”規劃審批體系。因而建議將西安市法定規劃與非法定規劃整合形成“1231 網格動態管理體系”，即為“一個平臺、兩個體系、三個層次、一張圖則”。一個平臺即“一張圖”數字規劃管理系統；兩個體系是指“法定規劃、非法定規劃”兩個體系；三個層次是指總體、分區、單元三個層析；一張圖則指將法定規劃的強制性管控及非法定規劃的引導性管控整合形成單元地塊的管控要求（圖1）。通過組織編制總體城市設計、分區城市設計及重點地段等城市設計，立體、直觀表達城市風貌特色和空間效果，實現城市設計全覆蓋，進一步科學指導土地開發利用，提高規劃管理水平，推進城市精細化管理，提升西安城市品位。

圖1 1231 網格動態管理（圖片來源：作者自繪）

3.1.1 一個平臺：“一張圖”數字規劃管理系統

將市政府和市規劃行政主管部門審查的城市設計成果納入“一張圖”規劃管理系統作為西安市規劃編制、管理、建設、審批的主要平臺依據，城市設計成果納入對應的法定規劃后錄入“一張圖”規劃管理系統。重點地區和市政府確定的特殊地區單獨編制的局部城市設計對地區的空間形態提出了具體的控制要求，與用地規劃審批管理、建筑方案審批管理密切相關，其城市設計導則是核心內容，全部納入“一張圖”規劃管理系統，作為規劃管理的技術依據。

3.1.2 兩個體系：法定與非法定

兩套體系是指法定和非法定兩套規劃體系：通過對國土空間總體規劃、分區規劃及詳細規劃單元圖則等法定規劃的總結，提煉《西安市城鄉規劃管理技術規定》，實現對城市開發建設的強制性管控；通過總體、分區及重點地段城市設計及總結的城市設計導則，實現對空間風貌的引導性管控。

3.1.3 三個層次：總體、分區、單元

三個層級是指宏觀層級的總體規劃及總體城市設計，主要為市政府服務；中觀層級的分區規劃及分區城市設計；微觀層級的詳細規劃及重點地段城市設計，主要為區縣、開發區政府服務。

3.1.4 一張圖則：剛性、彈性管控

將詳細規劃圖則單元、城市設計單元合一，將西安市城市建設用地劃分成638 個控制單元。每個單元都有分別依據詳細規劃的強制性指標及依據城市設計的引導性指標兩套指標，在保障剛性管控的基礎上為下一步設計留足空間，實現網格化管理。

3.2 城市設計融入規劃審批流程

下一步建議可將城市設計和法定規劃統一同時編制，充分考慮傳承城市文化特色、建設項目和城市總體空間的銜接與融合，銜接城市各類設施，留足公共空間，實現城市設計的有效管控（圖2）。

圖2 西安市城市規劃設計條件辦理流程（圖片來源：作者自繪）

結語

我們期望，在今后城市規劃及設計工作中，西安將進一步堅守城市特色，依托大數據等新的技術手段，認真開展規劃編制研究，深入推進管理體制改革，提升規劃創新服務能力，進一步開展“優化城市設計編制管理體系，城市設計融入規劃條件書構成，城市設計融入規劃審批流程”三個方面創新工作，積極為全市經濟社會轉型發展做好服務，將西安建設成為“生態優美、魅力鮮明、智慧高效、活力溫情”的華夏兒女精神家園。