審計服務鄉村振興戰略的路徑研究
——以常州市為例

2022-05-30 00:39:20王曙常州工業職業技術學院審計處江蘇常州213164

商業會計 2022年9期

王曙（常州工業職業技術學院審計處江蘇常州 213164）

2021年初，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出“鄉村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務”。鄉村振興戰略是為解決“三農”問題而提出的一項國家發展戰略，這一戰略規劃主要圍繞“農業農村農民”問題進行決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。2018年，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，對實施鄉村振興戰略作出階段性謀劃，細化實化工作重點和政策措施。隨后，審計署出臺的《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》（以下簡稱《意見》）指出，在鄉村振興戰略實施中加強審計監督，是審計機關的重要職責和任務，是審計監督推動政策落實、維護人民根本利益、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

根據《審計署2019年第6號公告：鄉村振興相關政策和資金審計結果》顯示：鄉村振興戰略實施取得良好開局，但也存在部分地區和部門未及時建章立制、規劃方案編制不科學，部分政策未落細落實、部分目標任務未達成，涉農專項資金統籌整合不到位等問題。通過“發現問題→提出建議→整改落實→促進發展”的審計流程，對于鞏固脫貧攻堅成果、促進鄉村全面振興和城鄉融合發展具有重要意義。因此，有必要進一步加強對鄉村振興政策落實和資金使用的審計與監督。

一、審計服務鄉村振興戰略的必要性

（一）理論基礎。從受托代理理論的角度來看，鄉村振興專項資金是一種公共資源，社會公眾作為委托方將專項資金交付給政府部門管理使用，受托方政府部門具有專項資金的使用分配權，同時也承擔著接受社會監督的義務。由于雙方信息不對稱和人的自利性，代理方往往會選擇性執行政策，導致政策落實不到位，因此需要第三方對受托方履行義務的過程進行監督、評價和鑒證，而審計行業的產生和發展正是源于這一社會需求。審計的監督職能體現在對鄉村基層政府日常管理和使用社會公共資源的過程進行經濟體檢，提前部署相關內部控制措施，防止問題產生，保障社會公眾與基層政府間的受托代理關系按照預先設定的規則平穩有序進行。審計的評價職能體現在依據相關法律法規對基層政府履行鄉村振興受托責任的完成情況進行分析和判斷，在肯定成績的同時揭示村級組織存在的不規范行為，從而確保鄉村振興政策落到實處。審計的鑒證職能體現在通過開展政策跟蹤審計、專項資金績效審計、環境資源審計和村級干部經濟責任審計等，對落實鄉村振興政策相關信息的合法性、真實性和效率性提供證明（李濤、吳彧端，2020）。

（二）現實需要。2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化”。可見國家對于“三農”問題形成了全局性的發展戰略，在堅持農業農村優先發展的基礎上，全面推進鄉村振興。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》第七十二條指出，縣級以上審計部門按照職責對農業農村投入優先保障機制落實情況、鄉村振興資金使用情況和績效等實施監督。從法律的角度來看，這為審計服務鄉村振興戰略提供了法律基礎，同時也明確了在全面實施鄉村振興戰略的過程中加強審計監督是審計機關責無旁貸的工作職責。最大程度發揮審計的監督、評價和鑒證作用，有利于促進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等各方面的發展，深入推進國家治理體系和治理能力現代化（“國家審計在鄉村振興戰略中的作用研究”課題組，2021）。

二、開展鄉村振興審計的現狀——以江蘇省常州市為例

（一）鄉村振興戰略在常州市的實施情況。2005年黨的十六屆五中全會提出“按照生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實推進社會主義新農村建設”。常州市委、市政府迅速行動、響應黨中央號召，制定了《2007—2009年常州市建設社會主義新農村三年行動綱要》，在該戰略部署下，常州市新農村建設呈現出良好的推進態勢，農村環境面貌大幅改善，農民生活水平穩步提高。

黨的十九大提出鄉村振興戰略后，江蘇省常州市根據本市實際情況制定了《常州市鄉村振興戰略實施規劃（2018—2022年）》，提出了分“三步走”，到2020年、2035年和2050年的近期、中期和遠期目標，創新性謀劃“12375”振興思路，設置了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕5大類27個指標，明確了常州市實施鄉村振興戰略的八項重點任務，致力于將常州鄉村打造成為“山水田園、幸福鄉村”。

（二）常州市開展鄉村振興審計現狀。根據常州市人民政府網站發布的公開政府信息顯示：近幾年，常州市審計局實施過兩次與鄉村振興相關的審計調查，分別為對常州市2017年度農業生態補償專項資金預算執行情況的專項審計項目和對各轄市（區）2017—2018年鄉村振興相關政策和資金的專項審計調查，具體情況整理如表1所示。

表1 常州市審計局鄉村振興專項審計情況表

通過政府公開發布的審計調查結果公告，可以使社會公眾了解被審計對象存在的問題及后續整改完成情況，便于發揮群眾對政府受托代理責任的監督作用。常州市2017年度農業生態補償專項資金預算執行情況審計結果表明，農業生態補償政策的落實，對加強農業生態環境建設和保護、助力“森林城市”創建、推進鄉村振興發展起到了一定的促進作用。常州市2017—2018年鄉村振興相關政策和專項資金審計結果表明，根據國家、省關于鄉村振興戰略的重大決策部署，市本級編制了《常州市鄉村振興戰略實施規劃（2018—2022）》《常州市全域美麗鄉村建設規劃》，明確鄉村振興的工作目標、任務、步驟和要求；各轄市（區）因地制宜制定專項規劃和重點項目實施方案，積極推進鄉村振興戰略實施，在農村人居環境整治、美麗鄉村建設等方面取得了一定成果。

（三）對審計結果公告的評價。《政府信息公開條例》指出要“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政”。定期公告審計結果可以有效預防由于信息不對稱導致道德風險和逆向選擇問題的發生，進而起到預防權力腐敗和提升公眾信任的作用（劉國常，2019）。

總結常州市公開的審計結果公告發現，公告發布時間及時、格式規范、類型不斷豐富，除年度預算執行情況審計結果公告外，還增加了鄉村振興政策落實情況等專項審計結果公告。但是，現有審計結果公告仍然存在一些不足：一是審計調查發現的主要問題描述中責任主體使用模糊性詞語，未明確哪些轄區存在該類問題。二是審計處理及整改情況內容簡略，只是對整改情況的初步披露。三是政府信息公開中未見審計整改結果公告，對于審計報告披露問題的整改銷號情況公眾無法知曉，不利于發揮輿論監督和審計監督合力。此外，建議在專項審計結果公告中添加附件，具體說明問題的詳細情況，如責任單位、責任人、整改時限等。

三、開展鄉村振興審計存在的問題

（一）鄉村振興審計的廣度未做到全覆蓋。2019年人民銀行等五部門聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，指出“要充分發揮股權、債券、期貨、保險等金融市場功能，建立健全多渠道資金供給體系，拓寬鄉村振興融資來源”。在國家政策引導下，目前鄉村振興項目的資金來源渠道廣泛，除了中央到地方各級財政撥款以外，還有金融融資、基建投資、民間資本等多種組合籌資方式。從現有的審計結果公告來看，審計機關在開展鄉村振興專項資金審計時，主要審查的是各級財政投入資金是否規范使用，對于其他來源渠道的專項資金并未納入審計范圍。從審計機關角度考慮，鄉村振興政策涉及產業升級、生態環境、鄉村治理等多個領域，被審計單位及關聯單位數量眾多，審計數據種類繁雜，需要耗費大量的人力資源去實地調研、現場查看核對原始資料。鑒于成本效益原則，審計覆蓋范圍會受到現有審計資源的影響，在實踐過程中應有選擇性地進行抽查。

（二）鄉村振興審計的深度有待拓展。從現有公開的鄉村振興審計調查結果來看，審計內容主要為鄉村振興政策執行情況、專項資金管理使用情況和涉農項目建設管理方面，審計結果以揭露專項資金撥付和使用合規性問題為主，包括資金滯留、超范圍申報和違規占用等問題，導致部分專項資金未發揮出應有的作用。目前審計機關對資金績效的關注程度不足，審計結果中對于鄉村振興專項資金使用績效管理情況未有提及。自黨的十九大以來，從中央到地方制定的各類專項資金管理辦法均有對預算績效監控和評價的要求，對審計機關來說，鄉村振興專項資金使用的經濟性、效率性和效果性是審計的一項重點內容，通過檢查被審計單位是否建立了專項資金績效評價制度、開展績效自評價情況，從橫向和縱向兩方面對比評價被審計單位的資金績效總體情況，揭示重申報輕管理、重投放輕績效等問題，逐步提高鄉村振興資金使用績效。

（三）鄉村振興績效審計的評價標準模糊。開展鄉村振興審計不僅要審查政策落實情況，還要對專項資金的使用和績效情況進行評價。審計鄉村振興政策落實情況可以參考黨中央和地方政府出臺的《鄉村振興戰略規劃》，評價審計對象是否認真貫徹落實鄉村振興戰略決策部署以及實施情況；專項資金使用情況審計可以參考各級政府部門制定的資金管理使用辦法，如《江蘇省現代農業發展專項資金管理辦法》《常州市美麗鄉村資金管理辦法》等，評價審計對象是否按照管理辦法規定的開支范圍規范使用專項資金。但是，現行審計法律法規對開展鄉村振興專項資金績效審計的內容和評價方法尚未有明確的規定，導致審計工作的實踐方法和程序沒有統一的執行標準（和杰、游飛貴、馮濤，2021）。從績效審計的制度環境來看，工作實踐中缺少資金績效審計的規范體系和應用指南，對于與績效審計相關的審計目標、審計內容、業務流程、組織程序、路徑方法等都沒有明確的指導性意見，更缺少專門的績效審計結果運用制度。

四、全方位構建審計服務鄉村振興戰略的實現路徑

（一）審計廣度：推進鄉村振興審計全覆蓋。《意見》中明確指出審計機關要重點監督檢查鄉村振興規劃制定和實施情況、鄉村振興各項政策措施落實情況、鄉村振興戰略投入保障情況、鄉村振興資金安全和績效情況，推進鄉村振興審計監督全覆蓋。隨著鄉村振興戰略自上而下逐級推行，鄉村治理領域也應該做到審計全覆蓋。首先，審計監督范圍覆蓋鄉村振興全部資金，重點監督財政投入資金，兼顧銀行融資、社會資本投入、集體籌資等非財政性資金。其次，審計監督范圍覆蓋鄉村振興政策落實全過程，從規劃制定到落實施行，從投入保障到資金績效。最后，綜合多種類型審計結果確保審計監督無死角，將鄉村振興政策落實審計與農村基層組織預算執行審計、村集體公共投資審計、資源環境審計、村級領導干部經濟責任審計等結合起來，可以起到節約審計資源、防止審計盲區的作用，實現“一審多項”“一審多果”“一果多用”的良好局面，提升審計工作效率。

（二）審計深度：開展鄉村振興資金績效審計。績效審計是對資金使用的經濟性、效率性和效果性進行綜合評價。開展專項資金績效審計是新時代審計事業的內在要求，強化鄉村振興績效審計是審計服務于鄉村振興的重要著力點。首先，通過舉辦專題培訓的方式使審計人員樹立“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念，明確績效審計的目標和職責，知曉績效審計的重點和方向。其次，引導和支持審計機關根據實際情況創新開展鄉村振興績效審計實踐，通過理論和實踐的雙重探索，進一步完善績效審計的工作模式。再次，推動完善績效審計的制度辦法，由率先開展鄉村振興績效審計實踐的人員及時總結經驗，制定可推廣應用的績效審計實踐操作指南，細化實施內容，規范審計標準，減少實踐中的人為定性判斷。最后，參照被審計單位設定的績效目標，加強與財政部門、項目單位的溝通，科學合理地做出績效審計結論。

（三）科技強審：大數據技術促進鄉村振興審計。鄉村振興項目涉及行業眾多、覆蓋面廣，資金涉及財政、農業、發展改革委、交通、水利、教育、金融機構等眾多部門，項目實施過程中會產生海量、種類繁多、價值密度低的數據。隨著國家“金審三期”建設工程的推進，利用大數據技術、云計算方法，建立數字化審計平臺，下設涉農審計子系統、財政審計子系統、經濟責任審計子系統等模塊，具有項目管理、數據分析、監控預警、疑點管理、資源共享等功能，以“橫向到邊，縱向到底”的工作方式搜集項目數據，對被審計單位的數據信息實現動態實時監控，實行全過程審計檢查。一方面，可以利用信息化軟件代替審計人員進行簡單重復性的數據統計工作，減輕審計人員的工作量；另一方面，使用ArcGIS軟件、Python+網絡爬蟲、Neo4j圖數據庫、Kmeans聚類分析方法等大數據審計技術可以快速對海量同質化數據進行對比分析，提高數據分析挖掘能力，找出難以發現的隱蔽問題，提高審計效率和審計質量。

（四）審計隊伍：打造“三位一體”的審計模式。鄉村振興審計亟需復合型審計人才，審計人員除了要掌握財務審計知識以外，還要對農業技術、建設工程、信息技術等領域有所涉獵。為有效提高鄉村振興審計質量，應當重視審計隊伍的培養，通過線上、線下培訓指導，引導審計人員進一步加強對農業政策的認識和理解，增強其信息化運用能力，全面提升審計人員的綜合素質。此外，隨著新農村建設的進程加快，根據財政部數據，2016—2019年四年間全國財政一般公共預算累計安排農業農村相關支出6.07萬億元，年均增長8.8%，資金規模的快速擴大使得審計體量也隨之增加，傳統單一的審計模式已經不能滿足鄉村治理的需要。為更好地服務于鄉村振興戰略，推動鄉村良治，監督專項資金落到實處，可以借助社會審計力量進行專項資金財務收支審計，政府審計機關集中資源主要監督項目的內生動力和未來發展情況，構建“國家審計機構主導、內部審計機構主力和社會審計機構輔助”有機結合、優勢互補的多元化審計模式，將更有利于鄉村的可持續發展。

（五）審計公開：完善鄉村振興審計結果公告。通過政府信息公開的方式公示審計結果公告，向社會公眾展示鄉村振興審計工作開展情況、審計發現問題及整改情況，能夠適當減少政府部門和社會公眾之間的信息不對稱問題，這是推行鄉村振興資金陽光化管理、維護集體利益、倒逼審計質量提升的有效方法。因此，要從以下三方面不斷完善審計結果公告制度：首先，不斷完善鄉村振興審計結果公告，通過擴大公告范圍、增加整改結果公告等方式提高公告的廣度，通過細化公布內容、延伸審計范圍、增加審計批次等方式提高公告的深度。其次，拓寬鄉村振興審計結果公告方式，除了在政府網站“政府信息公開”專欄公示以外，還可以通過官方微信公眾號、微博等新媒體渠道同步公示，增加社會公眾對鄉村振興項目的了解途徑。最后，在鄉村振興審計中加強巡審聯動，巡視與審計工作協作配合，加強資料共享，定期溝通交流，反饋協作成果，進一步提升監督質效。

五、結語