洋溪水利樞紐河流岸坡地權屬界定方案研究

曾慶福

（廣西水利電力勘測設計研究院有限責任公司，南寧 530023）

1 工程概況

洋溪水利樞紐工程是國務院批復的《珠江流域防洪規劃》中的柳江中下游防洪控制性工程，是《珠江流域綜合規劃》柳江17個梯級中的第12個梯級，是柳江綜合利用規劃廣西境內的第2 個梯級，是以防洪為主，兼顧發電、航運等綜合效益的大型水利工程。洋溪水利樞紐工程壩址以上控制流域面積13 165 km2，多年平均徑流量90.8億m3，年平均流量288 m3/s，水庫正常蓄水位163.00 m，汛限水位為153.00 m，水庫總庫容為8.5億m3，其中防洪庫容7.8億m3；水電站裝機容量為100 MW，裝機年利用小時數為3089 h，年均可提供發電量308.9 GW·h；設計通航500 t級船舶，兼顧通航1000 t級貨船[1]。

工程建設征地影響人口2428 戶9795 人，影響房屋55.60萬m2，影響土地2.40萬畝，影響國家級文物橋1座以及交通設施、輸變電設施、電信設施等專業項目。

2 問題的提出

目前洋溪水利樞紐工程已經進入初步設計階段，土地測量到戶過程中遇到不少問題，最突出的就是河流岸坡地的權屬界定問題。河流岸坡地主要是指河流常水位至河流一級階地之間的土地，由于河流岸坡地的權屬界定，國土部門與水利部門標準不一致，導致庫區征地工作遇到河流岸坡地就難以推進。為了進一步推進庫區土地征收工作，本文對河流岸坡地權屬界定進行探討，以便地方政府和項目業主進行決策。

3 河流岸坡地的定義及權屬界定

3.1 河流岸坡地的定義

河流岸坡地主要是指河流常水位至河流一級階地之間的土地。根據廣西河道各干支流的特點，廣西大部分河流岸坡土地類型為耕地（河灘地）、竹林、灌木林、其他草地及內陸灘涂等。幾種地類的定義如下：

（1）耕地（河灘地）：根據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017），耕地主要指種植農作物的土地，包括熟地、新開發、復墾、整理地、休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或者其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘涂和海涂。《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》（SL 442-2009）對河灘地進行了專門的定義，特指河灘地為平均每年能保證收獲一季的已墾灘涂和海涂，與土地利用現狀分類（GB/T 21010-2017）定義一致。

（2）竹林、灌木林：均屬于林地，竹林歸為有林地，屬于林地里面的二級地類，指樹木郁閉度≥0.2的喬木林地，包括紅樹林林地和竹林，灌木林屬于林地里面的二級地類，指灌木覆蓋度≥40%的林地。

（3）其他草地：屬于草地里面的二級地類，指樹木郁閉度≤0.1，表層為土質，生長草本植物為主，不用于畜牧業的草地。

（4）內陸灘涂：屬于水域及水利設施用地里面的二級地類，指河流、湖泊等常水位至洪水位之間的灘地；時令湖、河洪水位以下的灘地；水庫、坑塘的正常蓄水位與洪水位間的灘地；包括海島內的內陸灘涂，不包括已利用的灘地。

3.2 河流岸坡地的權屬界定

河流岸坡地的權屬國土部門與水利部門界定不一致。根據查閱部分河段土地利用現狀圖（二調圖），發現除河流水面及內陸灘涂歸為國有土地外，河流岸坡其他土地均歸為集體土地，因此從國土部門的土地利用分類來看，河流岸坡地屬于集體土地。但從水利部門來說，河流岸坡地大多屬于河道管理范圍內土地，因此應屬于國有土地。

通過查閱相關文件，對于河段管理范圍的劃定，有堤防的河流，很容易界定其河道管理范圍，有防洪規劃無堤防的河道，雖然可以從防洪規劃上劃定河道管理范圍，但其規劃的范圍有可能會涉及到農村承包的集體土地或在河邊的居民房屋，一旦這部分土地列入河道管理范圍，按規定此規劃范圍內的土地應屬于國有，不需征收，規劃范圍內的村民需無條件返還土地并遷移，但這在實際工作當中無法實施。另外一種情況就是無防洪規劃的河道，按歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的行洪河床確定河道管理范圍，這里歷史最高洪水位和設計洪水位的確定均存在很大困難，并且，往往歷史洪水位及設計洪水位的淹沒范圍很廣，部分河段甚至會涉及大片的農田乃至大量的村鎮，因此，在實際工作中，這種情況下的河道管理范圍更加難以確定。

根據《中華人民共和國河道管理條例》第三章第二十條的規定，河道的具體管理范圍，由縣級以上地方人民政府負責劃定，目前廣西絕大部分沿江縣（市）區對河道管理范圍都沒有進行具體的劃定，只有梧州市政府針對長洲電站庫區淹沒河流岸坡地的界定進行了劃定，規定了高程18 m以下的河流岸坡地屬于國有土地范圍。

4 洋溪水利樞紐河流岸坡地界定處理方案及建議

4.1 洋溪水利樞紐工程河流岸坡地處理方案

根據現場調查實際情況，河流岸坡土地大部分都在2 年一遇回水線下，本次擬對多年平均流量水位線（方案一）、1 年一遇回水線（方案二）以及2 年一遇回水線（方案三）3個不同頻率水位線下影響的土地情況進行分析。各不同方案影響的土地情況見表1。

表1 三江庫區不同頻率淹沒線下土地面積匯總表 畝

（1）方案一（多年平均流量水位線）。多年平均流量水位線下影響土地為1608 畝，其中草地為358畝，內陸灘涂為1250畝。

（2）方案二（1 年一遇回水線）。1 年一遇回水線下影響土地為4539畝，其中耕地為94畝（均為河邊菜地），林地為137 畝（大部分為灌木林），草地為2653畝，內陸灘涂為1655畝。

（3）方案三（2 年一遇回水線）。2 年一遇回水線下影響土地為5743 畝，其中耕地為229 畝（大部分為菜地，有少量水田），林地為412畝（竹林地和灌木林），草地為3047畝，內陸灘涂為2055畝。

4.2 洋溪水利樞紐工程岸坡地不同處理方案利弊分析

不同處理方案利弊分析如下：

（1）方案一（多年平均流量水位線）。①有利方面：多年平均流量水位線有廣西區內先例工程，與《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（SL290-2009）規定“水庫淹沒處理終點位置，一般可采取尖滅點水位水平延伸至天然河道多年平均流量的相應水面線相交處確定”相符合；②不利方面：庫區河流屬于暴漲暴落區域，多年平均流量水位線過低，根據計算多年平均流量為289 m3/s，壩前水位為135.72 m，多年平均線下土地為1608 畝，全部為草地和內陸灘涂，未涉及農民利用枯水期耕作地塊，設定意義不大。

（2）方案二（1 年一遇回水線）。①有利方面：根據計算1 年一遇流量為2430 m3/s，壩前水位為140.19 m，1年一遇線下土地為4539畝，其中耕地為94 畝（均為河邊菜地），未涉及承包的土地，移民容易接收，方便征地實施；②不利方面：未有先例工程，沒有相關的法律法規作為依據。

（3）方案三（2 年一遇回水線）。①有利方面：根據計算2 年一遇流量為4760 m3/s，壩前水位為143.88 m，線下土地為5743 畝，和一級階梯河岸線吻合度較高；②不利方面：涉及少量水田，采用2 年一遇未有先例，無相關的法律法規依據。

4.3 有關建議

國土部門的土地利用現狀圖歸為集體土地，地方政府在實施征地時，很多情況下也是按集體土地進行征收。而根據《防洪法》《河道管理條例》等法規，河道岸坡土地應屬河道管理范圍內土地，屬國有土地，不需征收，但對于無堤防的河道，其管理范圍及權屬界定存在很大困難。河道的具體管理范圍及河流岸坡地的權屬界定，由縣級以上地方人民政府負責劃定，因此建議地方政府盡早研究，依法遵規、結合實際、妥善處理，及時對本轄區內的河道管理范圍及河流岸坡地的權屬界定進行劃定，以利于各項工程的建設。

另外，由于農村居民在河邊岸坡地長期耕種，這部分耕地上的收益已成為當地農村居民口糧和收入構成的重要組成部分，建議對于在回水線下有土地承包證或國土三調圖標識為耕地的，給予權屬登記和補償，其他土地不給予權屬登記和補償。

5 結語

本文對河流岸坡地權屬界定的處理方法進行研究分析，提出分別按多年平均流量水位線、1年一遇回水線以及2 年一遇回水線3 種處理方案，并對這3種不同處理方案影響的土地及利弊情況進行分析，為地方政府出臺有關河流岸坡地的界定文件提供依據，同時也為今后同類項目河流岸坡地的界定提供參考。