立足資源保護 促進轉型發展

張慧

以國家公園為代表的各類自然保護地是自然生態空間最重要、最精華的組成部分，是國家軟實力和國家形象的重要載體，在維護國家生態安全中居于核心地位。1982年，國務院正式設立風景名勝區保護地體系。隨著《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的出臺，風景名勝區被劃為自然公園一類。國家林業和草原局公告（2021年第20號）發布林業行業標準——《自然保護地分級分類》，于今年5月1日正式實施。該標準將自然保護地分為國家公園、自然保護區、自然公園三大類。其中，自然公園依據自然生態系統或地質遺跡以及人文與自然融合的特征可分為自然人文、自然生態兩種類型。自然人文類專指風景名勝區；自然生態類是指森林、草原、濕地、荒漠、海洋、地質等自然公園，可按分類特征統一命名為“XX”自然公園。

2020年9月1日，自然保護地優化整合中，風景名勝區體系明確予以保留，其整合優化暫時停止，今年7月，風景名勝區整合優化工作重新啟動。在風景名勝區整合優化工作有序推進的重要時刻，我對湖南省風景名勝區管理現狀進行了調研和整理，分析與思考，希望能對風景名勝區管理與發展提供借鑒與思路。

一、湖南省風景名勝區管理基本情況

風景名勝區分為國家級和省級。目前，湖南省共有風景名勝區71處，其中國家級22處，省級風景名勝區49處。包含世界自然遺產2處（武陵源、崀山），國家遺產5處（南岳、紫鵲界梯田—梅山龍宮、萬佛山—侗寨、里耶—烏龍山、炎帝陵－桃源洞），批復總面積約68.12萬公頃，占全省自然保護地批復面積19.27%，占全省國土面積3.22%。其中，風景名勝區總數與貴州省并列全國第二。國家級風景名勝區數量與浙江省并列全國第一，國家自然與文化雙遺產數量居全國第一，省級風景名勝區數量位居全國第四，是名副其實的風景名勝資源大省。

自1982年南岳衡山作為第一批國家級風景名勝區獲得國務院批復設立以來，湖南省風景名勝事業嚴格遵循“科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用”的十六字方針，歷經40年發展，在保護自然文化遺產、改善城鄉人居環境、維護生態安全、弘揚湖湘文化、推動社會經濟發展等方面發揮了極為重要的作用，主要有以下幾個方面的特點：

（一）風景名勝區是維系湖湘生態屏障的重要區域

湖南省風景名勝區分布形成“三山為屏障、四水入洞庭、資源聚五區”的格局，具體是：以湘資沅澧四大水系為主脈，以幕阜－羅霄山脈、武陵－雪峰山脈、南嶺山脈為屏障，形成了以洞庭湖湖泊濕地風光、平原地貌、早期農耕文明遺跡等景觀為主的洞庭湖資源聚集區；以江南丘陵地貌、瀟湘八景、濱江風光、南嶺生物基因庫為主要特色的湘江資源聚集區；以喀斯特地貌、丹霞地貌、雪峰山、南嶺植物基因寶庫為主要特色的資水資源聚集區；以喀斯特地貌、湘黔商貿走廊歷史遺跡為主要特色的沅水資源聚集區；以張家界地貌、喀斯特地貌，武陵山生物基因庫為主要特色的澧水資源聚集區，共五大區域。湖南省兩處世界自然遺產地武陵源獨特的石英砂巖峰林地貌代表著特定地質構造部位、特定新構造運動和張家界奇峰外力作用下形成的舉世罕見的獨特地貌；崀山丹霞地貌代表著區域大陸性地殼發育到特定階段的標志，記載了白堊紀以來區域地殼演化歷史，被地質專家們譽為“丹霞之魂、國之瑰寶”。

（二）風景名勝區是傳承湖湘文化的重要載體

風景名勝區不僅有效保護了自然生態環境，而且傳承了璀璨的中國文化，對中華民族的宇宙觀、價值觀、審美觀產生了極其重要的影響。一是中華文化的歷史見證地。炎帝陵、桃花源、岳陽樓、南岳衡山、蔡倫故里等重要歷史遺跡記錄承載了厚重的文化歷史，是中原文化向南傳播的過渡地帶，是中華文化的重要組成部分。二是江南民俗、民族文化的寶庫。虎形山-花瑤、鳳凰、邊城-古苗河等風景名勝區展現出的花瑤挑花、瑤族長鼓舞、苗族古歌等堪稱民族藝術上的杰作；張谷英、高椅、李家大院、蔭家祠堂、通道侗寨、德夯苗寨等一批傳統村落的遺存保護，展現了中國傳統古建筑工藝之精美，體現了人與自然的和諧統一。三是近現代革命圣地和重要紀念地。湖南省風景名勝區包含了“湘鄂川黔革命舊址”“紅二軍團指揮部舊址”“長沙會戰”舊址、“平江起義舊址”等一批紅色革命紀念圣地；同時也保存了毛澤東、劉少奇、任弼時、蔡鍔、粟裕、賀龍、羅榮恒等一批偉人先烈和近現代革命家、思想家的故里。

（三）風景名勝區是發展社會經濟的重要引擎

風景名勝區不僅具有生態保護功能，同時也兼具了觀賞、游憩功能。近年來，湖南省的風景名勝區發揮風景名勝區和世界遺產的旅游服務功能，已成為湖南省全域旅游發展的重要載體，公眾旅游休閑的重要目的地，為湖南的“美麗經濟”作出了重要貢獻，帶動地方精準脫貧和社會經濟發展。從旅游功能布局來看，至2021年底我省11處5A級旅游景區全部在風景名勝區范圍內，全省139處4A級景區中，屬于自然文化資源和革命紀念地的有75處，全部列入了省政府批準公布的《湖南省世界遺產與風景名勝區體系規劃（2012—2030）》，其中有72處已列入風景名勝區范圍。同時，據初步統計，湖南省風景名勝區中涉及紅色旅游紀念地的有29處，涉及生態旅游示范項目區域的有47處。從旅游創收上看，不少地方旅游收入是其支柱產業，例如張家界武陵源、南岳衡山等。目前全省有35處風景名勝區有門票管理收入，其中國家級風景名勝區17處，在國家級中占比77.27%，省級風景名勝區18處，在省級中占比36.73%。在風景名勝區范圍內開展特許經營的景區共有25處，占比35%。自疫情發生以來，各風景區嚴格落實上級疫情防控政策要求，實行門票管理的景區通過分時段預約、限制人數等方式實行游客量管控，旅游收入收到一定影響。從帶動社會經濟發展方面來看，風景名勝區是湖南省一道亮麗的風景線，是名副其實的“旅游名片”。

（四）形成了自上而下較為健全的管理體制

風景名勝區發展40年來，已形成了申報、規劃、保護、建設、監管督察等一整套管理制度，湖南省在國家政策法規的指導下，也形成了比較完善的風景名勝區管理體系。一是推進法制建設。積極推進了“一山一水一條例”的風景名勝區立法工作。在國務院《風景名勝區條例》指導下，我省于2011年頒布了《湖南省風景名勝區條例》。武陵源、崀山、南岳衡山、岳麓山、韶山等10個國家級風景名勝區和湄江省級風景名勝區先后制定了專門的保護條例，其他風景名勝區所在地方政府也先后制定實施了風景名勝區保護管理的政策規章。同時，為指導行業科學發展，省人民政府批復實施了《湖南省世界遺產與風景名勝區體系規劃（2012—2030）》。二是推進管理體系不斷完善。目前全省71處風景名勝區中有57處設置了獨立的管理機構，占比80%，14處暫未設立管理機構，占比20%。管理機構屬性有政府型機構、協調議事型機構、政府派出型機構、因機構改革待定屬性等等。三是嚴格實施建設管控。全省上下形成規劃“源頭管”、項目“重點管”和巡護“日常管”的管控體系。積極推進風景名勝區總體規劃和詳細規劃編制這一基礎性工作，省級層面自2012年以來，結合國家反饋的遙感監測疑似圖斑，每年實施全省風景名勝區執法檢查“全覆蓋”行動，下達問題清單和整改通知書，有效遏制了違法建設行為。同時，嚴格履行風景名勝區內重大建設項目選址核準制度，對重大建設項目重點管控。國家級風景名勝區管理機構基本做到了日常巡護，組織聯合執法隊對風景名勝區內居民建房、亂砍濫漁等行為進行有效管控。

二、風景名勝區管理工作存在的問題

在多年的發展中，風景名勝區的各項工作取得了長足進步。但各風景名勝區因地方經濟發展水平、重視程度不同，加之部分風景名勝區所在地政府重申報輕保護、過度追求經濟效益、區內土地權屬復雜、景觀資源類型多樣、政策資金保障不到位等原因，導致國家級、省級風景名勝區之間發展不平衡，出現了一系列保護管理方面的問題，具體體現在以下幾個方面：

（一）管理體制不順暢

一是空間范圍上存在重疊。風景名勝區條例中除限制與自然保護區交叉重疊外并未禁止與其他保護地交叉重疊。有的風景名勝區設立之始就將資源稟賦較好的其他保護地納入，有的風景名勝區在編制規劃時，因多種因素導致編制內容精確度不夠，缺少專業的矢量化數據，致使風景名勝區出現邊界落地有誤差、與其他保護地范圍重疊等問題。全省共有52個風景名勝區與其他自然保護地存在交叉重疊情況，占風景名勝區總數的73%。重疊面積約為25.80萬公頃，占批復總面積的37.87%。

二是管理機構上職責存在交叉?！耙惶兹笋R幾塊牌子”的現象較多。全省71個風景名勝區管理機構中，有18個存在職責重疊情況，占比達25%。

三是監管手段較為疲軟。國務院條例明確要求風景名勝區所在地縣級以上人民政府設置風景名勝區管理機構，但全省風景名勝區管理機構87%以上為事業單位，由此帶來的是執法主體實施統一管理的法律地位不明確、管治職能較弱等問題。

四是機構改革尚未完全到位。風景名勝區原為住建部門主管，2018年整體轉隸至林草部門管理，但還有省級部分風景名勝區管理機構未明確。目前湖南14處未設立獨立管理機構的風景名勝區中，7處省級風景名勝區明確由縣林業局代管而非主管；有3處省級風景名勝區由鄉鎮代管；3處省級風景名勝區由多個部門分區域管理，縣林業局為協調機構等，以致以上風景名勝區管理及項目上報等工作處于無上級主管機構管理狀態。

（二）規劃編審工作待加強

一是規劃編制尚未全覆蓋。至2021年底，全省71個風景名勝區中44個風景名勝區總規已獲得國務院或省政府批復，批復率62%，11個已上報尚未批復，16個風景名勝區的總規在編或未編中。

二是規劃審批程序復雜、協調難度大。以國家級風景名勝區為例，總規需經縣、市、省逐級審查上報至國務院，編制審批時間普遍在5至10年，總規時效性難以體現，影響規劃實施效果。風景名勝區規劃內容需協調好與經濟社會發展、國土空間、生態環境、水資源、文物、歷史文化名城名鎮名村、宗教活動場所、旅游等方面的規定與要求，處理與各規劃的關系，并分別落實到風景名勝區總規的各項規劃內容中，涉及發改、財政、自然資源、生態環境、住建、交通、水利、文旅、民宗、文物等多個部門，總規審查時常因職能部門意見不統一而停滯。

三是規劃編審面臨新政策新要求。一方面隨著《指導意見》的出臺，風景名勝區劃為自然公園，按“一般控制區”管理，之前的功能分區標準也將迎來新的變化。另一方面，根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，風景名勝區規劃將被歸類為自然保護地專項規劃，面臨著與新的國土空間規劃銜接等問題。

（三）項目建設管控待強化

在實際管理過程中，由于上位法規對重大建設項目工程項目類別和各級審批監督責任主體界定不明，導致項目申報和審批的彈性空間較大，存在責任監管的盲區，主管部門審批權與監管權難以厘清，規劃中的各類項目難以得到有效監管。主要表現在：一是管控對象待明確。國務院《風景名勝區條例》或其他規范性文件均未對風景名勝區內重大建設工程項目的界定給出完整、清晰的法律依據。國家條例僅明確規定“纜車、索道等重大建設工程”。隨著國家發展戰略的變化，道路交通、電網、能源工程等基礎設施的飛速發展，鄉村振興戰略全面鋪開，亟待明確重大建設項目類別，對風景名勝區內的項目建設進行有效管控。二是責任主體待優化。國家和省關于風景名勝區的法規政策未明確市、縣主管部門的監管職能，沒有上位法律管理依據，導致地方監管缺位。三是景城、景村協調發展矛盾仍然存在。大多風景名勝區范圍內都存在鄉鎮，且存在一些城市型風景名勝區，涉及大量原住居民。同樣作為國務院行政法規的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對于風景名勝區內的村莊、集鎮規劃的管理沒有作出銜接和協調的相應規定，景區的資源保護影響了原住居民生產生活，矛盾得不到妥善解決。最突出的問題就是村民建房難以實現有效管控。

（四）資源保護手段較落后

一是自然資源本底資料不全。對風景名勝區內動植物數量、類型、種群分布、群落特征等情況不清，對珍稀旗艦物種無法做到實時監測和及時搶救。二是自然資源保護意識不強。部分風景名勝區按照城市園林造景的方式，簡單粗暴地引進外來喬木、灌木，培育本土植物的工作僅停留在規劃文本中，限制外來物種沒有落到實處，城市化、人工化勢頭蔓延。三是保護監管手段科技含量低。由于風景名勝區范圍大、地理環境復雜、交通條件優劣不一，且風景名勝區監管的電子化、信息化程度遠遠落后，導致風景資源的保護管理具有特殊困難性。以信息化建設為例，國家級風景名勝區基本搭建了信息監控平臺，但監測設施、監測站點和監測手段有待完善和改進，省級風景名勝區基本未建立信息化監管平臺。

（五）保護管理資金短缺

一是財政投入嚴重不足。中央層面，轉隸之前，中央補助資金來源于國家發改委牽頭的五年計劃文化旅游提升工程實施方案。該方案于“十二五”和“十三五”時期共給予湖南6個國家級風景名勝區資金補助，合計2160萬元。住房城鄉建設部于2014年取消了原有針對國家級風景名勝區保護資金的專項補助（總金額2000余萬元，根據工作需要每年分配到全國各省的國家級風景名勝區，補助金額十分有限。目前為止，國家和省級對世界自然遺產也沒有專項保護性資金投入。二是地方保護經費配套難以到位。風景名勝區多處于“老少邊窮”地區，地方財政有限，《條例》規定的風景名勝資源有償使用制度未建立，景區自身“造血”功能不強，造成風景名勝區只能“以山養山”“以水養水”，不僅公益性難以體現，區內生態修復、資源監測、標志標牌、景區道路、綜合防災設施、信息系統等基礎設施和生態資源保護工程投入和建設也相對滯后，風景名勝資源難以得到有效保護。

三、對策建議

風景名勝區整合優化工作重新啟動，結合湖南省實際情況和管理經驗，立足保護著眼發展，提出以下風景名勝區管理工作的建議，為解決自然公園類保護地的共性問題和個性問題提供決策參考。

（一）科學決策，推進風景名勝區整合優化

自然保護地優化整合早已進行，懸而未決的風景名勝區整合優化也于今年7月啟動，風景名勝區整合優化規則與兩部一局《關于加強生態保護紅線管理的通知》（試行）已出臺，改革的順利實施將有效推動自然保護地保護與發展。據目前政策，除風景名勝區外的自然保護地都必須納入生態紅線，風景名勝區屬于特殊類型的自然保護地，可以部分不納入生態紅線。此次風景名勝區整合優化啟動將徹底解決風景名勝區與其他自然保護地交叉重疊問題。各地政府可根據整合優化規則審慎決策，是保留風景名勝區還是其他自然保護地。依規論證、合理調整，科學確定范圍邊界，力爭通過整合優化解決風景名勝區歷史遺留和發展矛盾問題。

（二）順勢而為，理順管理體制機制

風景名勝區設立40年，已形成了申報、規劃、保護、建設、監管督察等一整套管理制度。充分利用風景名勝區整合優化成果，按照“一個保護地一套機構一塊牌子”要求，理順現有國家級、省級風景名勝區與各類自然保護地關系，解決多頭管理的問題。同時盡快健全自然保護地省、市、縣三級管理體系，將風景名勝區管理工作納入市、縣林業系統工作中，明確和強化市、縣林業部門的監督管理職責。進一步摸清管理機構編制、人員結構等管理情況，為風景名勝區機構與其他保護地的整合優化提供決策依據。

（三）立足保護，優化調整規劃體系

一是做好規劃修編的實施指導。加強科學論證強化保護與發展，明確風景區規劃修編的基本原則。因整合優化，風景名勝區總規特別是國家級風景名勝區總規已停批多年，對風景名勝區保護與發展帶來較大影響。風景名勝區整合優化完成后，有調整的風景名勝區面臨總規修編。目前，《風景名勝區條例》面臨修改，建議根據《指導意見》，結合現有的相關規范，修訂風景名勝區總規、詳規的編制規范、審查標準和成果內容等，適當調整總規編制年限，立足保護將生態保護、生態修復措施作為必備內容。風景名勝區總規內容應以提供可欣賞、可游覽的風景資源，保護生態系統、動、植物資源為主，輔以分區保護、土地利用限制、建設規?？刂啤⒎謪^保護、機構人員設置、監測科研等工作目標，達到保護和利用風景資源，保護生態系統的目的。二是加強與國土空間規劃的對接。目前，全國范圍內正在開展各類自然保護地優化整合工作，風景名勝區的范圍和功能分區將發生改變，同時，部分風景名勝區規劃面臨修編。應強化風景名勝區規劃成果在國土空間規劃中的統籌布局，對于已經國務院或省政府批復的風景名勝區總體規劃，為強化風景名勝區規劃的落地性、權威性及法定性，建議國土空間規劃吸納風景名勝區規劃的成果；對于新修編的風景名勝區規劃，建議按照新的國土空間規劃編制規范，編制或調整風景名勝區專項保護規劃。各風景名勝區規劃成果應直接納入縣市國土空間規劃，實現一個規劃一張藍圖。三是進一步明確風景名勝區矢量邊界。風景名勝區勘界立標是實施國土空間管控、依法開展保護管理的基礎工作，整合優化預案一旦獲批，應該按照國家林業和草原局辦公室印發的《自然保護區等自然保護地勘界立標工作規范》，做好勘界立標及風景名勝區邊界矢量化工作。

（四）兼顧發展，規范項目建設管理

風景名勝區是特殊類型的自然保護地，具有重要生態、科學、文化和美學價值，自然與人文景觀高度集中。歷史街區、傳統村落、傳統古建筑、人文薈萃，體現了人與自然的和諧統一 。據風景名勝區管理十六字方針，風景名勝區實施“嚴格保護”、但其根本是為了“永續利用”，風景名勝區不是不能進行項目建設，前提是依據規劃，科學選址，按程序審批進行有序建設。

一是盡快界定重大建設項目類別。提出風景名勝區內建設項目管控的分級分類管理辦法，界定風景名勝區內重大建設工程項目分類和一般建設項目分類，借鑒風景名勝區現有的重大建設項目選址核準制度，研究制定《風景名勝區建設項目管理規定》等相關制度或規范性文件，明確省、市、縣三級項目建設審批的職能職責，采取分級審批，層層壓實責任，建立“誰審批、誰負責”的監管機制，提出對建設過程與后續管理的監管措施。二是出臺風景名勝區內村民建房引導管控措施。風景名勝區內村民建房管控一直是焦點與難點，目前湖南省共有11處風景名勝區出臺了與村民建房相關的管理辦法，其中國家級風景名勝區7處，省級風景名勝區4處，但大部分景區覺無法可依，步履艱難。建議研究制定系統規范得風景名勝區內村民建房導則，引導地方合理管控原住民建房的規模和風貌，促進人與自然和諧發展。

（五）著眼長遠，實現風景資源生態價值

一是開展資源摸底。加強風景名勝區智慧化建設，全面摸清風景名勝區內生態資源的保護對象、保護層級和保護措施，采取傳統實地走訪、BIM技術、衛星監測等多種方式開展資源普查工作，納入當前正在建設的林草監測信息化系統，對風景資源管理實施實時監測、動態管理。二是強化科研交流。加強與相關高校、科研院所的研究互動，開展深度合作。研究探討生態系統修復、動植物保護、科學監測等科研課題，將課題研究成果作為規劃管理制度設計的重要參考依據。三是發展生態產業。發展以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系，結合鄉村振興戰略，探索生態產品價值實現機制，大力發展生態農業、生態旅游業。管理機構可以扶持有利于提升風景名勝區品牌的農業生產活動，如紫鵲界梯田—梅山龍宮風景名勝區中的梯田景觀，并利用風景名勝區的品牌和外來游人多的優勢條件，發展景區特色農產品，如洞庭湖-岳陽樓風景名勝區的君山銀針茶、崀山風景名勝區的臍橙、東江湖風景名勝區的柑橘等。四是加強生態修復與補償項目實施。結合《湖南省“十四五”自然保護地專項規劃》，適度提高生態補償標準，參照自然保護區對核心保護區內生態公益林補償標準，爭取將風景名勝區內的生態公益林補償標準提高。

（六）統籌兼顧，提升風景名勝區能力建設

一是加大資金投入。建議設立世界自然遺產和風景名勝區保護監測專項資金，用于風景名勝區資源保護和科普宣教服務設施建設，重點在規劃編制、生態修復、基礎設施、保護監測、科教傳承、管理能力建設等六個方面加大投入。二是探索建立特許經營制度。大力支持符合已批規劃的特許經營行為，同時要對開發經營行為進行必要的規范及約束，實施“誰受益、誰保護”，從省級層面對風景名勝資源的利用進行指導規范。三是加大基礎設施投入。參考自然保護區、森林公園和濕地公園等保護地固定的保護監測工作，提升風景名勝區資源監測水平，加強對風景名勝區內野生動植物、地質遺跡、水文水質、大氣環境、歷史遺跡等重要景觀資源和生態環境的監測及相關設施設備建設；同時，提升風景名勝區游覽服務設施水平。包括必要的風景名勝區道路、巡護道路等符合規劃的道路基礎設施改造；涉及科研科考、游人游覽的安全防護設施、圍護設施；供水、供電、污水垃圾處理、公共廁所等基礎設施和環衛工程。開展游客容量及預警、綜合防災監測系統及相關設施設備建設。四是加強人才隊伍建設。一方面是要加強現有行業隊伍的專業技術培訓，及時宣貫新政策、新要求、新標準；另一方面是要壯大風景名勝區管理人才隊伍，借此機構改革時機，適時引進專業人員，提高管理機構管理能力。

（本文作者單位湖南省林業局）

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