民事私益訴訟中檢察支持起訴的標準

杜邈　王珍

摘 要：民事私益訴訟領域，檢察機關支持起訴可引入“涉訴行為性質→當事人訴訟能力→支持起訴必要性”的遞進式判斷標準。考慮到公序良俗原則的要求，檢察支持起訴首先以涉訴行為損害“良俗”為前提，與公益訴訟領域的支持起訴進行區分。其次，根據具體案情，對當事人在訴訟能力上是否屬于明顯弱勢進行“動態識別”，既要考慮傳統的生理因素，也要考慮社會因素。最后，綜合當事人的起訴意愿、社會危險性、其他單位的履職情況等因素，判斷是否具有支持起訴必要性。

關鍵詞： 私益訴訟 支持起訴 公序良俗 明顯弱勢

民事訴訟可分為民事公益訴訟和民事私益訴訟兩大領域，前者的目的在于維護國家和社會公共利益，后者的直接目的是維護個人利益。在民事私益訴訟領域，檢察機關近年來依據《民事訴訟法》第15條的規定開展支持起訴工作，涉及老年人訴請支付贍養費、殘疾人維權、受家暴婦女離婚、農民工討薪等案件類型，對于維護公共利益和當事人合法權利具有重要意義。然而，《民事訴訟法》第15條屬于原則性規定，檢察機關支持起訴標準不夠明晰，實踐中容易產生不同認識。在“四大檢察”法律監督總體工作布局下，有必要明確檢察機關支持起訴的標準，使民事支持起訴這項制度“既不缺位、又不越位”，釋放出維護公共利益和特殊群體合法權益的最大效能。

一、涉訴行為損害特定公共利益

檢察機關是憲法和法律規定的法律監督機關，代表國家支持起訴以維護國家利益、社會公共利益和個人合法權益，應當無差別地適用于各種訴訟類型，即無論是侵權之訴、違約之訴還是確權之訴，均可以納入支持起訴的對象。在最高人民檢察院發布的第三十一批指導性（民事支持起訴）中，包括財產損害賠償糾紛案例（檢例第122號）、贍養糾紛（檢例第123號）、追索勞動報酬糾紛（檢例第124號）、確認勞動關系糾紛（檢例第125號）、離婚糾紛（檢例第126號）等類型[1]，體現了支持起訴“全覆蓋”的理念。

民事訴訟法于1982年首次規定了民事支持起訴制度，規定支持起訴針對的對象為“損害國家、集體或者個人民事權益的行為”。2017年修訂后則增設了公益訴訟條款，對于“破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，相關機關或者組織提起訴訟的，檢察機關亦存在支持起訴的空間[2]。可見，我國民事訴訟制度實際上同時存在民事支持起訴和公益訴訟支持起訴，兩類支持起訴雖然具有共同的稱謂，但實際上在立法旨意、條文性質、適用對象、適用主體、適用情形等方面存在諸多區別。[3]然而，由于兩類支持起訴均以公共利益受損為前提，如何進行有效區分？事實上，“公共利益”作為一個外延并不清晰法律概念，應當通過類型化的方法在具體情境中確定其實質形態，我國民事法律體系中，公序良俗原則屬于一項重要的法律原則，“公共秩序”是指國家社會的存在及其發展所必需的一般秩序;“善良風俗”是指國家社會的存在及其發展所必需的一般道德，為公共利益的類型化提供了依據。[4]據此，可以根據涉訴行為損害公共利益的內容，對支持起訴的類型進行區分。

（一）“公序”類利益

公益訴訟制度允許與案件不一定存在直接利害關系的“相關機關或組織”提起民事訴訟，這個規定標志著我國在訴訟法層面首次實現了對傳統原告起訴資格制度歷史性突破。[5]對于損害國家、集體經濟利益和不特定多數人人身、財產等權利的行為，因涉及“公序”類物質利益而歸屬于公益訴訟領域。對于損害英雄烈士姓名、肖像、名譽等行為，因涉及“公序”類精神利益亦應歸屬于公益訴訟領域。根據2020年《人民檢察院公益訴訟辦案規則》規定，相關機關或組織提起民事訴訟的，檢察機關可根據民事訴訟法第55條支持起訴;沒有適格主體，或者公告期滿后適格主體不提起訴訟的，檢察機關有權單獨提起公益訴訟。

（二）“良俗”類利益

民事權益的非私法性是社會干預的理論基礎，特定情形下，私人利益與公共利益存在一定的交叉重合和密切關聯，若被訴行為直接損害私人利益，同時因雙方當事人的特殊性投射到“良俗”領域，即引發檢察機關依照民事訴訟法第15條支持起訴的必要。民事支持起訴的本質在于維護民事糾紛所“映射”的社會主義核心價值觀，這一制度體現了法治和德治的有機結合，通過法律責任的規范與強制作用，發揮道德對社會行為的教化、引導和約束功能，使符合現代社會主流價值取向和中華民族淳風美俗的行為得到推崇與發揚，與之相悖的行為受到制約和懲戒。[6]為了進一步明確民事支持起訴的范圍，可參考《新時代公民道德建設實施綱要》的規定，將“良俗”的內容大致確定下來，如“扶正揚善、扶危濟困、見義勇為、孝老愛親”等，并結合經濟社會的發展進行創新。例如，在張某云與張某森離婚糾紛支持起訴案（檢例第126號）中，該案表面上的權益受損害者為張某云個人，但反家暴不僅是維護婦女個人合法權益的需要，也是國家、社會和每個家庭應當承擔的共同責任，對于不敢起訴、不能起訴但又未獲得婦女權益保護組織等單位幫助的，檢察機關自可依法支持遭受家暴的婦女通過民事訴訟維權，該案蘊含了反家暴的社會價值取向。又如，見義勇為者的權益保護條款作為民法典中弘揚良好道德風尚的規范，對于社會主義核心價值觀的引導和塑造極為重要。如果有關人員為了保護國家、集體利益或者他人的人身、財產安全，與正在發生的違法犯罪作斗爭或者搶險救災，導致人身、財產權利遭受損害的[7]，既可以主張侵權人承擔民事責任，也可以主張受益人給予適當補償。在見義勇為者因傷殘而難以舉證的情況下，檢察機關亦存在支持起訴的必要性。

二、當事人的訴訟能力明顯處于弱勢

民事訴訟中，雙方當事人在法律地位上是平等的法律主體，但現實生活中，雙方當事人受生理、社會等因素的影響，在訴訟能力上可能存在明顯差異，在一定程度上甚至影響到裁判結果。訴訟能力又稱為訴訟行為能力，是指當事人能夠通過自己的行為親自行使訴訟權利，履行訴訟義務的能力，包括撰寫起訴狀與答辯狀、出庭應訴、證據收集與調取等。[8]在“誰主張、誰舉證”的民事訴訟規則之下，如果訴訟相對方掌握了優勢訴訟資源，將會使權利受損方處于明顯弱勢地位而難以維護其合法權利。此時，檢察機關可以通過支持起訴，彌補弱勢一方的訴訟能力不足。在傳統意義上，訴訟弱勢群體主要指未成年人、老年人、殘疾人等生理弱勢群體，隨著經濟社會的轉型，弱勢群體還包括在經濟社會生活中競爭力較弱、綜合性能力較低的社會弱勢群體。判定時，主要考慮以下因素：

（一）生理因素的影響

當事人的訴訟能力受到生理因素的影響較大。我國民法典確立了完全民事行為能力、限制民事行為能力、無民事行為能力的“三級制”民事行為能力制度。為保障特殊群體的合法權益，我國還制定了《老年人權益保障法》《未成年人保護法》《殘疾人保障法》等專門法律，可以成為支持起訴的重要參考依據。主要包括：（1）老年人合法權益保護。檢察機關可以在家庭贍養與扶養等領域支持起訴，弘揚中華民族“敬老、養老、恤老”傳統美德。（2）未成年人合法權益保護。檢察機關可以在基本生活保障、醫療康復、教育監護等領域支持起訴，保護未成年人身心健康。（3）殘疾人合法權益保護。檢察機關可以在扶養、監護等領域支持起訴，依法保障殘疾人開展社會活動、參與社會生活的權利。

（二）社會因素的影響

如何判定因社會因素導致當事人訴訟能力不足，法律上并無統一標準。例如，進城務工人員追索勞動報酬糾紛是實踐中常見的支持起訴類型。進城務工人員是城鎮化發展過程中出現的概念，其雖然在城市工作生活，但是通常缺乏法律常識和取證能力，在支配訴訟資源方面處于弱勢地位，若合法權益受到用人單位侵害，通常難以自力救濟。對于他們而言，無論是追索勞動報酬糾紛、工傷事故人身損害賠償糾紛還是經濟補償金糾紛，均應受到特別關注和支持。然而，社會因素屬于相對、動態的概念，在某一民事糾紛中屬于明顯弱勢的人，在另一民事糾紛中可能處于均勢甚至強勢地位。例如，進城務工人員在追索勞動報酬糾紛中處于弱勢，但相對于留守農村的孤寡老人，若雙方之間發生其他民事糾紛，并不必然處于弱勢。應當根據具體案情，對當事人在訴訟能力上是否屬于明顯弱勢進行“動態識別”，并非一概做出支持起訴決定。

三、確有支持起訴的必要性

民事私益訴訟領域，檢察機關的角色定位是“支持起訴者”而非“替代起訴者”，應當遵循尊重當事人處分權、尊重審判獨立、窮盡救濟、支持和解等原則[9]，綜合考慮當事人的真實意愿、事后行為、其他機關和單位的履職情況等，最終做出是否具有支持必要性的判斷。

（一）當事人的真實意愿

根據民事訴訟的處分原則，檢察機關介入私益訴訟的前提是當事人欲通過訴訟途徑解決糾紛，且愿意在檢察機關的支持下解決糾紛。糾紛發生后，當事人完全按照自己的意愿自行決定是否行使起訴權，亦即訴訟與否、訴訟請求的范圍均由當事人自主決定，司法機關依法不得強令當事人起訴。對于檢察機關而言，無論是依申請支持起訴還是依職權支持起訴，均應確保當事人具有接受支持起訴的意愿，否則檢察機關不宜“代位起訴”，這是與公益訴訟領域支持起訴的最大區別所在。例如，最高人民檢察院公布的孫某寬等78人與某農業公司追索勞動報酬糾紛支持起訴案（檢例第124號）中，即體現出“在充分尊重進城務工人員意愿的前提下，依法支持起訴，幫助其維護自身合法權益”的理念。對于當事人真實意愿的判斷，需結合當事人的身心狀況進行分析：一方面，對于完全民事行為能力人，如果其不愿通過訴訟的方式來維權，且相關行為不會導致“公序”類利益受到損害，應當充分尊重個人意愿，不宜納入支持起訴的范疇。檢察機關可以依法履行其他職能來化解糾紛，保持介入民事私益訴訟的謙抑性。當然，當事人的個人意愿必須是真實意思表示，避免其因暴力、威脅、經濟制約等因素的影響，迫于外部壓力而不敢起訴。另一方面，對于限制民事行為能力人或無民事行為能力人，應秉持“最有利于權利受損人”原則，在判斷其真實意愿的基礎上做出決定。如未成年人的人身、財產等合法權益受到其監護人侵犯，但其本人不知、不敢、不能維權，檢察機關可以支持特定社會組織起訴申請撤銷監護權，重新為未成年人指定監護人，及時保障其合法權益。

（二）當事人的社會危險性

檢察機關辦理支持起訴案件時，應當對當事人的行為進行全面審查。如果當事人在民事權利受損前后，實施具有較強社會危害性的行為，或是體現出較強人身危險性的，按照法益衡量的原則，對其支持起訴應當慎重。例如，有證據證明當事人正在實施或即將實施嚴重犯罪行為，足以對國家、集體或他人利益造成現實危害。再如，當事人在向檢察機關提出申請的過程中，故意隱瞞與案件有關的重要事實或者故意作虛偽陳述或者偽造證據，甚至意圖提起虛假訴訟獲得非法利益。

（三）其他單位的履職情況

檢察機關介入民事私益訴訟不是“大包大攬”，應當審查是否存在其他機關、社會團體、企業事業單位支持起訴，以及當事人是否受到法律援助的情況，如果上述救濟措施足以滿足維護當事人合法權益的需要，可不予支持起訴。最高人民檢察院發布的民事支持起訴指導性案例均體現了謙抑性原則，即“檢察機關支持起訴原則上以有關行政機關、社會團體等部門履職后仍未實現最低維權目標為前提條件”。[10]檢察支持起訴的目的在于通過適當干預，消弭民事訴訟中當事人實質上的不平等，且這種干預因檢察院本身在公權力中的角色定位，較其他類型的社會干預力度更強、效果更明顯。[11]在以下情形中，檢察機關支持起訴仍具有必要性：一種情形是經有關單位履職，當事人合法權益仍然無法得到有效保護的，如調取證據、法律適用等方面需要檢察機關支持。另一種情形是當事人維護合法權益的訴求較為急迫，一旦遲滯即會引發難以彌補的負面后果，如事實無人撫養兒童的監護、孤寡老人的贍養等，此時檢察機關介入有助于盡快實現公益保護目的，通過組織磋商、促成和解等方式，使審前維護公共利益成為支持起訴的最佳狀態。

民事支持起訴可引入“涉訴行為性質→當事人訴訟能力→支持起訴必要性”的遞進式判斷標準。“涉訴行為性質”，“當事人訴訟能力”主要涉及公共利益的判斷，此時被訴行為雖直接損害私人利益，但因訴因和雙方當事人的特殊性引發保護公共利益之必要，檢察機關有權依照《民事訴訟法》第15條開展支持起訴。“支持起訴必要性”主要涉及檢察權的行使，支持起訴系檢察機關介入民事私益訴訟領域，在滿足前兩個條件的基礎上，還要保持足夠的審慎，綜合考慮當事人的真實意愿、社會危險性、其他單位的履職情況等因素，做出是否支持起訴的判斷。

* 本文系最高人民檢察院2021年度檢察理論研究課題“民事檢察支持起訴與弱勢群體保護研究”（GJ2021C39）的階段性成果。

**北京市人民檢察院第四檢察部主任、三級高級檢察官，法學博士[100048]

***北京市海淀區人民檢察院一級檢察官助理[100089]

[1] 參見肖建國、丁金鈺：《檢察機關支持起訴的制度功能與程序構造——以最高人民檢察院第三十一批指導性案例為中心》，《人民檢察》2022年第1期。

[2] 2017年《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”

[3] 參見李浩：《檢察機關支持起訴的角色與定位》，《人民檢察》2022年第4期。

[4] 司法實踐中對公序良俗提出了多種類型化方案，如將其類型化為基本權利之維護、弱者利益之保護、經濟社會管理秩序之維護、婚姻家庭秩序之維護和倫理道德之維護五個方面。參見最高人民法院民事審判第二庭編著：《全國法院民商事審判工作會議紀要理解與適用》，人民法院出版社 2019年 12 月版，第 256 頁。

[5] 參見黃金榮：《公益訴訟制度構建中的進步與局限——評新民訴法第 55 條》，《法治研究》2014 年第 2 期。

[6] 黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》明確提出，堅持依法治國和以德治國相結合，并把其作為實現全面推進依法治國總目標必須堅持的重要原則。

[7] 參見鄭在義：《見義勇為行為的法律規制》，《國家檢察官學報》2010年第6期。

[8] 參見江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社2007年版，第85頁。

[9] 參見劉霞：《新時代司法檢察理念下的民事支持起訴制度定位》，《檢察日報》2021年2月3日。

[10] 參見最高人民檢察院《關于印發最高人民檢察院第三十一批指導性案例的通知》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202112/t20211223_539518.shtml，最后訪問日期：2022年8月12日。

[11] 參見太昊：《檢察支持起訴的實證研究—以2019年度1175份民事文書為中心展開》，載《司法改革論評》2020年第2輯，廈門大學出版社2021年版，第246頁。