養老保險全國統籌與統一大市場建設的內在耦合機理與實踐進路

趙翀驊 宋亞軒

［摘 ?要］養老保險全國統籌有助于解決區域間社會保險權益差異、勞動力跨區域社保流轉難等問題，能夠促進全國勞動力市場一體化，促進勞動力資源優化配置，促進區域之間均衡協調發展。養老保險全國統籌與建設全國統一大市場在推動有效市場和有為政府更好結合、維護和促進社會公平、處理好全國統一與地方競爭發展的關系、推動區域協調發展等方面具有內在耦合性。通過養老保險全國統籌助力建設全國統一大市場，要注重養老保險全國統籌改革的整體性、系統性、協同性。要堅持“生存公平與勞動公平”相結合的目標導向，著力解決養老保險全國統籌過程中的突出矛盾和問題，科學把握養老保險全國統籌機制建設的步驟與進度，推動盡快實現養老保險全國統籌，助力建設全國統一大市場。

［關鍵詞］養老保險；全國統籌；統一大市場

［中圖分類號］F842 ?［文獻標識碼］A ?［文章編號］1672-2426（2022）10-0061-06

建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求。［1］2022年3月，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》出臺，明確提出要建立統一市場制度規則、打破地方保護和市場分割、打通經濟循環關鍵堵點、促進商品要素資源暢通流動等，建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。［2］建設統一大市場的一項重要內容就是建設統一的要素市場，其中勞動力資源和人才資源是第一位的。沒有勞動力資源和人才資源跨區域合理、有序、暢通流動，全國統一大市場難以實現。特別是經濟下行地區和經濟欠發達地區，如果缺乏勞動力資源，缺乏人才支撐，無法形成持續性的發展動力和長期競爭優勢。養老保險如果沒有實現全國統籌，就會成為人才流動的重要障礙。低層級的養老保險關系管理權限導致勞動力跨地區轉移時社會保險關系接續難等問題，無法實現跨區域轉移，導致社會保險關系接續和權益記錄中損害了勞動者的養老金權益。過低的統籌層次不利于勞動力合理流動，也不能實現養老保險制度在跨地區間的有效銜接。養老保險全國統籌將有效解決區域間社會保險權益差異、勞動力跨區域社保流轉難這些問題，促進全國勞動力市場一體化，促進勞動力資源的優化配置，對于刺激內需、打通制約經濟循環的關鍵堵點具有重要現實意義，有利于促進全國統一大市場的形成，促進區域之間均衡協調發展。因此，要加強養老保險全國統籌的制度設計，進而推進全國統一的社會保障體系，為建設全國統一大市場創造良好的條件。

一、養老保險全國統籌與統一大市場建設的內在耦合機理

養老保險全國統籌與統一大市場建設的內在耦合機理集中在推動有效市場和有為政府更好結合、維護和促進社會公平、處理好全國統一與地方競爭發展的關系、推動區域協調發展等層面。［3］加快建設全國統一大市場會促進勞動力等要素順利流動，打破阻礙大循環的各種堵點，有助于實現養老保險全國統籌。養老保險全國統籌一方面體現“生存公平”的準則，另一方面體現“勞動公平”的準則，使得養老金享有量與勞動貢獻相聯系，滿足老年人的不同消費層次的需要。養老保險全國統籌為暢通勞動力養老保險關系的跨地區轉移接續渠道，促進人力資源跨區域發展，推進全國統一勞動力市場建設提供了重要支撐。

（一）推動有效市場和有為政府更好結合的重要基點

建設統一大市場需要處理好政府與市場的關系。經濟體制改革的核心是要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。政府和市場在經濟體系中有各自不同的功能邊界。建設統一大市場，要求建立統一、開放、有序、競爭的現代市場經濟體系，打造“有效市場”。建設全國統一大市場，可以進一步降低勞動力資源流動的成本，使得經濟社會發展成果更多地惠及民眾。而養老保險全國統籌的實現有助于進一步維護統一、開放、有序、競爭的現代市場經濟體系，有助于更好處理政府和市場的關系。［4］

養老保險全國統籌的實施，能夠暢通勞動力養老保險關系的跨地區接續渠道，進一步推進人力資源市場在資源配置中起決定性作用。養老保險全國統籌要與當期的生產力水平、社會消費需求等相匹配，根據人口條件、經濟發展狀況、收入分配狀況等因素，確定適應經濟社會發展階段的養老保險全國統籌收入分配水平，運用綜合手段確保養老保險全國統籌水平保持在合理區間。隨著養老保險全國統籌的逐步深化，將強化勞動力市場基礎制度建設，有助于更好發揮政府作用，提高勞動力政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性。同時，養老保險福利給付既要滿足基本養老權利，也要防止養老保險福利給付過于均等化、過度福利化帶來的不良后果，要實現效率、激勵與保護的統一。更重要的是通過實施養老保險全國統籌，將會消除統籌層次過低對市場公平競爭的阻礙，消除地方政府在養老保險領域的過多干預，促進勞動力合理流動，推動公平競爭。

（二）維護和促進社會公平的制度保障

“建設統一大市場”中的“統一”，本質上體現的是公平的一致性。統一大市場要求在保持經濟運行合理區間內，立足制度創新，建設更高標準、更加公平的環境。這里的“統一市場”不僅指統一的標準化技術體系，而且要在國家治理機制方面實現全面的法治化。［5］建設統一大市場為做大社會財富“蛋糕”、有效解決收入分配不公平問題提供了制度保障。養老保險全國統籌的實現有助于進一步完善養老保險制度體系，推進更高層次的收入再分配，進一步維護和促進社會公平。

從養老保險全國統籌的收入再分配的性質來看，養老保險全國統籌的公平性具有兩個基本的維度：一是生存公平，二是勞動公平。養老保險全國統籌的生存公平強調的是養老保險制度框架內應該享有基本的養老生存條件，基本的生存權具有“非商品化”的性質，從而使個人處于獨立于市場的地位，并完全不受社會分層化的影響。養老保險全國統籌的勞動公平是指社會成員有參加生產勞動和獲得勞動報酬（包括薪酬、福利和養老保障）的基本權利。養老保險全國統籌要考慮對個人或者群體行為和素質的認可，貢獻越多的個人或者群體將得到更多的養老待遇。養老保險全國統籌既保障了社會成員年老后的養老生存權利，也保證了依據勞動公平的義務權利對等。通過實施養老保險全國統籌，能在更大的“風險池”范圍內發揮收入再分配功能，消除區域差異，進一步維護和促進社會公平。

（三）處理好全國統一與地方競爭發展關系的內在要求

建設全國統一大市場要兼顧好全國統一與地方競爭發展的關系。全國統一大市場的建設要充分發揮各地方的積極性，清除含有地方保護等妨礙公平統一市場建設的政策。注意防范地方政府各自為政，只考慮建設本地區本區域小市場、搞自己的小循環。養老保險方面，由于各地區的制度覆蓋率、老年撫養比、經濟發展水平等因素存在著顯著差異，不同地區養老金支付能力不同，歷史債務地區間差異較大，統籌層次過低，就容易出現各個地方政府各自為政的現象。建設全國統一大市場不是否定地方發展的差異性，而是要求各地方的競爭從差異性政策等轉向公共服務質量、改革創新力度等。［6］

由于我國養老保險統籌層次提升走了一條自下而上的道路，加上中國過去實行財政“分灶吃飯”，形成了養老保險中央與地方的混合模式，邊界不清。要做到全國一盤棋，建設統一大市場，實現養老保險全國統籌，需調劑全國范圍內養老保險基金余缺、彌補養老保險基金缺口、確保養老保險金按時足額發放，這樣有助于形成統一市場，促進公平競爭。養老保險全國統籌可以在消除省際差異、地區差異、群體差異的基礎上，緊扣共享發展的理念，更好地處理地方競爭發展的關系。這既能提高人力資源跨區域發展的流動性，強化社會發展的穩定性，還能增強創新發展的活力。

（四）推動區域協調發展的政策支撐

建設統一大市場并非簡單的整齊劃一，而是在維護全國統一大市場的前提下，結合區域重大發展戰略和區域協調發展戰略，優先開展區域市場一體化建設。在市場經濟條件下，勞動力資源要素必然要流向效率更高的地區，客觀上帶來區域加劇分化，而通過完善制度體系，加強宏觀調控，建設統一大市場，能夠在一定程度上避免這種情況的發生。建設統一大市場有助于推動區域協調發展，推動資源要素流向發展相對落后地區，避免區域發展差距過大，從而能夠推動養老保險全國統籌的實現。

養老保險全國統籌作為民生保障的重要組成部分，助力統一要素市場的形成。養老保險全國統籌可以通過充分發揮“大數法則”的規模效應，助推勞動力資源集聚地區的相關要素資源向勞動力資源非集聚地區流動和轉移，讓勞動力資源非集聚地區擁有更大的發展空間和創新環境，同時使養老保險制度更適應勞動力資源流動需求，有效破除勞動力要素市場化配置和流動的體制機制障礙，在全國范圍內形成統一的要素市場，實現資源的自由配置，提升創造財富的效率。養老保險全國統籌能夠從長遠角度降低供給側結構性改革的成本和阻力，在社會信用體系建設中發揮功能，為統一社會信用體系的形成和促進區域協調發展提供條件，為暢通國內大循環、構建新發展格局提供政策支撐。

二、養老保險全國統籌助力統一大市場建設面臨的問題

經過多年改革實踐，中國養老保險制度與統籌層次推進日趨完善。如今統籌層次的發展理念、統籌層次的標準以及制度模式逐步成熟。但是中國養老保險制度的全國統籌的實施仍處于初始階段，這限制了勞動力養老保險關系的跨地區接續，勞動力要素市場化配置和流動的體制機制仍存在障礙，未能體現養老保險地區間的收入再分配功能，減弱了養老保險基金的整體抗風險能力，難以為建設全國統一大市場提供有效助力。

（一）養老保險存在省際差異

建設統一大市場，要求在保持經濟運行合理區間內，兼顧好地方競爭發展的關系，為有效解決收入不公平問題提供系統性保障，體現公平的一致性。從養老保險發展狀況來看，省際差異仍然較大。由于各地區的制度覆蓋率、老年撫養比、經濟發展水平等存在著顯著差異，不同地區養老金支付能力不同，歷史債務地區間差異較大。

從當前情況來看，養老保險尚未實現真正意義上的全國統籌，而且各省基本養老保險基金結余情況不盡相同。部分省份人口老齡化程度高，勞動力贍養負擔重，人口外流規模大，經濟增速緩慢，養老金積累速度慢、積累規模低，甚至出現收不抵支的養老金缺口。而相對發達的東部地區、東南沿海地區，基本養老保險基金結余相對充沛。省際經濟發展水平存在較大差異，擴大了區域間的養老保險待遇計發基數的差異，且地區間物價相對指數存在明顯差異，難以做到在既確保“生存公平”又保證“勞動公平”的情況下實現全國統籌。特別是不同地區由于養老金計發參數和工資水平的差異，養老金待遇水平差距較大。省際差異的存在，不利于養老保險全國統籌的順利實現。養老保險統籌層次低導致勞動力跨區域流動成本上升，一定程度上造成資源浪費，降低了資源配置效率，也不利于區域間的公平競爭、資源的自由配置和提升創造財富的效率，影響全國統一大市場的建設。

（二）全國統籌收入再分配系數設定難題

建設全國統一大市場，處理好政府和市場的關系，有助于暢通勞動力養老保險關系的跨地區接續渠道，進一步降低勞動力資源流動的成本，使得經濟社會發展成果更多地惠及民眾，這重點體現在公平層面上的體制機制建設。養老保險福利給付既要滿足養老兜底，也要有利于提升市場效率，實現激勵與保護的統一。從公平公正的角度來看，養老保險全國統籌收入再分配在于消除不同區域、不同人群之間養老保險統籌方面過大的差距，保障不同地區的老年人享有同等的養老待遇水平。通過養老保險全國統籌收入再分配，實現富裕地區對貧困地區的養老福利轉移，彌補貧困地區的養老福利缺口，從而實現地區間養老福利及財力橫向均衡。［7］而從效率的角度來看，養老保險全國統籌收入再分配要科學測算每個地區的收入能力和支出需求，進而決定橫向轉移支付的方向和規模，力求公平、客觀、科學、合理地分配養老保險福利水平，實現區域間、群體間福利待遇水平的相對公平。科學設定全國統籌收入再分配系數，對于推進各區域的均衡發展和全國統一大市場的建設具有重要意義。

在養老保險全國統籌過程中采用何種統籌方案是一個亟待解決的現實問題。養老保險全國統籌的實施路徑、方案設計和政策制定，要依據養老保險全國統籌收入再分配系數來科學選擇。按照勞動公平原則，全國統籌給付水平應該與勞動者在勞動期的勞動貢獻和收入水平掛鉤，也應該與勞動者退休時社會發展水平和勞動者的相對收入水平掛鉤。全國統籌收入再分配系數等參數的設定對于養老保險全國統籌和全國統一大市場的建設具有重要的意義。養老保險全國統籌方案的設定要考慮到養老保險基金財力在各省的橫向均衡，推動解決省際橫向不公平和收入差距問題，推進保障產品的公平分配和順暢流通。因此，養老保險全國統籌方案的設定要充分預計未來社會、經濟與人口的發展趨勢，尊重基本養老保險制度的發展規律，打破各種有形和無形的市場壁壘，打通制約的堵點和卡點，確保實施政策及配套措施具有功能的針對性與現實的可行性，推動機制建設與經濟有序運轉，以市場循環暢通促進國民經濟循環暢通。

三、養老保險全國統籌與統一大市場建設耦合的實踐進路

養老保險全國統籌助力建設全國統一大市場是一項系統性工程，既要考慮到養老保險全國統籌改革的系統性、整體性、協同性，還要以“生存公平”與“勞動公平”相結合為目標導向，壓茬推進統一大市場建設。［8］要科學把握勞動力市場規模、結構和養老保險全國統籌建設的步驟與進度，助力全國統一大市場的建設。

（一）建設高標準養老保險全國統籌體系

統一大市場建設和養老保險全國統籌的推進在全國一盤棋、統一政策方面具有一致性。這就要求推進建設統一標準的養老保險全國統籌體系，進一步消除養老保險區域差異，加快制度改革。［9］要堅持問題導向，針對條塊分割等痼疾，深化養老保險領域體制機制改革。對養老保險全國統籌的基本制度、管理體制、運行機制進行統一籌劃，不斷縮小城鄉社會保障發展差距，最大限度保證城鄉居民實現公平的社會保障基本權利。要切實發揮好政府作用，激發勞動力資源作為重要資源要素的活力和創新力。

科學設定養老保險全國統籌收入再分配系數。養老保險全國統籌可以在實施過程中實現新的收入再分配。從協調區域發展、構建新發展格局的角度，應漸進式地增加養老保險在不同人群、不同區域之間的收入再分配力度，在促進養老保險協調發展過程中，應以維護生存公平、勞動公平為導向，有重點地推進基于收入再分配的養老保險全國統籌的制度改革。平衡好整體協調和區域發展的關系，處理好短期利益和長期發展的關系，把握好穩增長與防風險的關系，推進養老保險全國統籌收入再分配，助力全國統一大市場的形成。

（二）監督養老保險全國統籌財政資金

統一大市場建設要求通過市場需求引導創新資源的有效配置，在財政機制建設上要積極促進原則性與靈活性相統一。對于養老保險全國統籌而言，財政責任最終要體現為兜底責任。財政資金的籌集和使用，不能簡單依靠行政命令方式或者協調方式加以解決，必須要有科學完善的制度性安排。因此，要通過立法的形式，建立完善養老保險全國統籌財政資金的預算制度。

養老保險全國統籌基礎養老金水平對社會成員養老需求滿足度具有直接影響。在財政資金的投入制度中應考慮設計養老保險地區物價差異動態給付機制，該機制是按照地區物價差異一定比率與消費者物價指數的現行組合進行調整，即基礎養老金增長率等于通貨膨脹率加相對物價差異，這種調整方法可以保證在同等條件下，各地區基礎養老金的購買力相同，保證老年人口分享經濟增長成果的公平性。

（三）完善養老保險全國統籌的法治保障

建設全國統一大市場歸根結底需要地方政府的合作，特別是關于養老保險全國統籌的合作共識是消除區域內勞動力市場和社會保障體系分割的前提，而制度層面和法治層面的整合則是消除市場分割的關鍵。基礎養老保險全國統籌標準、繳費適度調整路徑等都要提到法律層面，對不同參保主體繳費率、繳費基數、繳費年限等指標相應的調整模式要以法律法規形式給出明確規定。對養老保險全國統籌的計發辦法、實施方案、財政分擔等以政府文件形式進行落實。各地區立法機構需要根據自身實際情況，制定符合自身經濟發展水平和全國統籌制度改革需求的相關規定和細則，確保基礎養老保險全國統籌的順利實施，推進區域協同發展。

（四）多角度聯動共同助力全國統一大市場建設

助力全國統一大市場建設，要注重系統協同，把握養老保險全國統籌實施過程中與延遲退休政策、縮小區域收入差距等方面的協同發力。

與延遲退休政策聯動。合理規劃延遲退休政策方案及實施路徑是實現提高繳費減縮系數和促進基礎養老保險繳費率適度收斂的關鍵問題。隨著人口平均預期壽命延長，延長退休年齡成為提高勞動供給和促進養老保險基金收支平衡的基本要求。延遲退休政策方案設定需要綜合考慮現行退休年齡政策、人口年齡結構變化、人力資源供需結構、勞動力受教育年限、人口預期壽命及延遲退休政策實施模擬效果等多方面因素。可依據“女先男后、小步漸進”基本原則，設計實施時間表和路線圖，實施養老保險全國統籌體系與延遲退休政策體系的聯動機制，助力建設全國統一大市場，推動高質量發展。

與縮小區域收入差距聯動。根據養老保險全國統籌體系的特點，養老保險全國統籌可以通過勞動生產要素分配系數調整實現新的收入再分配。勞動生產要素分配系數的調整，一方面保證勞動人口能夠分享經濟發展成果，發揮初次分配及再分配的福利提升效應；另一方面依據初次分配工資的差異，在全國范圍內繳費年限相同的情況下享受待遇的群體基礎養老金差異也會逐漸縮小。要建立基礎養老保險全國統籌方案選擇與縮小地區收入差距聯動機制，在更大范圍的代際、區域和人群之間分散風險，破除地方保護主義，實現養老保險全國統籌方案的順利對接，促進在全國范圍內形成統一要素市場。

與其他多維互動機制聯動。在養老保險全國統籌過程中，要不斷提高養老保險全國統籌與其他制度對接的協調度。適應人口流動和制度整合需要，建立科學規范的轉移接續機制。搭建養老保險全國統籌數據信息共享平臺，打破部門間、層級間、地區間數據資源壁壘，提高網絡經辦管理效率和水平，讓數據多跑路替代群眾少跑路，加強養老保險全國范圍內的大數據應用管理。

參考文獻：

［1］劉志彪.建設國內統一大市場：影響因素與政策選擇［J］.學術月刊，2021，53（9）：49-56+84.

［2］中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見［N］.人民日報，2022-04-11（1）.

［3］劉志彪，孔令池.從分割走向整合：推進國內統一大市場建設的阻力與對策［J］.中國工業經濟，2021（8）：20-36.

［4］何立勝.建設全國統一大市場需要把握好幾個關系［N］.光明日報，2022-08-15（6）.

［5］賈康.統一大市場建設的精神實質［J］.中國金融，2022（9）：37-38.

［6］國家發展和改革委員會.加快建設全國統一大市場 ?為構建新發展格局提供堅強支撐［EB/OL］.http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-06/01/c_1128695883.htm.

［7］穆懷中.養老保險統籌層次收入再分配理論研究［J］.遼寧大學學報（哲學社會科學版），2014，42（6）：115-122.

［8］陳樸，林垚，劉凱.全國統一大市場建設、資源配置效率與中國經濟增長［J］.經濟研究，2021，56（6）：40-57.

［9］鄭秉文.職工基本養老保險全國統籌的實現路徑與制度目標［J］.中國人口科學，2022（2）：2-16+126.

責任編輯 ?魏亞男

［收稿日期］2022-07-18

［基金項目］遼寧省社會科學規劃基金項目“高質量發展背景下東北三省勞動力變動趨勢與就業優先戰略研究”（L21BSH006），

主持人閆琳琳。

［作者簡介］趙翀驊（1983— ?），男，浙江紹興人，魯迅美術學院講師，主要從事宏觀經濟與思想政治教育研究。

宋亞軒（1998— ?），女，滿族，遼寧葫蘆島人，中共遼寧省委黨校碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究。