行政檢察堅持系統(tǒng)觀念推動行政機關依法履職

張步洪　張立新　劉浩

編者按：2022年5月16日，最高檢發(fā)布“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第五批），本批案例主題為“行政檢察以‘我管促‘都管”，包括張某訴江蘇省某市人民政府行政復議決定檢察監(jiān)督案、王某訴天津市某區(qū)市場監(jiān)督管理局公司登記檢察監(jiān)督案、楊某花訴山東省臨沂市某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案、祝某訴湖北省某市人力資源和社會保障局工傷認定行政檢察監(jiān)督案、江蘇省某金屬礦砂物資公司生產(chǎn)安全違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案等5個案例（詳情可掃描右側(cè)二維碼）。為充分發(fā)揮案例指導價值，本刊特約請最高檢第七檢察廳對該批案例進行總體解讀，并創(chuàng)新呈現(xiàn)形式，邀請辦案檢察院以訪談方式共話案件辦理，圍繞所辦理案件中的“我管”難點與“都管”舉措等暢談辦案體會，以期為檢察機關今后辦理同類案件提供參考。

摘 要：第五批行政檢察與民同行系列典型案例以“行政檢察以‘我管促‘都管”為主題，立足檢察機關主責主業(yè)，回應當事人急難愁盼，著眼社會治理難點堵點，推動解決執(zhí)法司法中普遍存在的突出問題，體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督與回應當事人正當訴求、維護人民法院合法裁判、推動行政機關履職、糾錯相結(jié)合的特點，符合行政檢察以“我管”促“都管”的內(nèi)在邏輯。行政檢察要明確功能定位，恪守職權(quán)邊界，推動在法律框架內(nèi)滿足當事人合理訴求，并以“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”賦能行政檢察監(jiān)督。

關鍵詞：系統(tǒng)監(jiān)督 能動履職 以“我管”促“都管”

一、本批典型案例的發(fā)布背景和特點

（一）發(fā)布背景

堅持系統(tǒng)觀念，是黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一。習近平總書記在就《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》起草的有關情況作說明時指出，“黨的十八大以來，黨中央堅持系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進黨和國家各項事業(yè)，根據(jù)新的實踐需要，形成一系列新布局和新方略，帶領全黨全國各族人民取得了歷史性成就。在這個過程中，系統(tǒng)觀念是具有基礎性的思想和工作方法”[1]。

檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，以辦案為履行職能的基本方式，以維護國家法律統(tǒng)一正確實施、促進社會公平正義為重要使命。檢察機關所作的決定，通常不具有直接賦予權(quán)利、課以義務的剛性約束力，檢察權(quán)能具有與行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)銜接貫通的天然屬性。檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)的問題，需要促請其他機關履行職責或者敦促其他機關依法糾錯。

我國行政法治發(fā)展的一個重要特點是行政程序法優(yōu)先，行政實體法滯后。公民、組織不服行政決定，有申請復議、提起訴訟、申請檢察監(jiān)督等諸多救濟權(quán)利，甚至在行政程序中公民、組織也享有法定的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)。由于行政實體法滯后，行政法上的權(quán)利義務關系又不能當然援引民法相關規(guī)定，一定程度上影響了公民、組織主張權(quán)利的便捷性、有效性。有的公民、組織向行政機關主張權(quán)利未果，申請復議、提起訴訟，經(jīng)過法院一審、二審、再審審查仍然未能實現(xiàn)正當訴求。檢察機關承擔行政訴訟監(jiān)督職能，處于行政爭議解決機制的最末端，面對公民、組織最難實現(xiàn)的現(xiàn)實訴求，發(fā)現(xiàn)法律實施中最常見的堵點，推動法律實施主責機關依法履職、糾錯，以檢察監(jiān)督的“我管”，促主責機關依法履職的“都管”，切實解決人民群眾合法合理訴求，以檢察監(jiān)督推動個體依法主張權(quán)利、行政機關規(guī)范執(zhí)法、審判機關公正司法形成有效互動。

行政檢察以“我管”促“都管”，就是要堅持系統(tǒng)觀念，透過個案發(fā)現(xiàn)類案，透過個別問題尋證普遍現(xiàn)象，分析背后的規(guī)則缺失、信息不暢等制度誘因，以行政檢察能動履職推動公正審判、公正執(zhí)法，促進社會治理。

（二）本批案例的特點

本批典型案例是行政檢察堅持系統(tǒng)觀念，能動履職，將“我管”促“都管”的新時代檢察監(jiān)督理念融入實踐的生動樣本，具有以下特點：

第一，實現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督與回應當事人正當訴求相結(jié)合。本批案例都是依申請監(jiān)督案件，作為原審原告（起訴人）的公民、組織不服人民法院生效行政裁判申請檢察監(jiān)督。將檢察監(jiān)督與當事人主張權(quán)利相結(jié)合，不僅增強了檢察監(jiān)督的針對性，而且使得檢察監(jiān)督成為當事人在司法框架內(nèi)尋求權(quán)利救濟的一個法定渠道。檢察機關辦理行政案件，立足于法律監(jiān)督職能，著眼于回應當事人訴求和主張，致力于公平、合法、妥善、徹底解決行政爭議。為此，2021年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》將2016年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》關于合法性審查的規(guī)定修改為全面審查。檢察機關辦理依申請監(jiān)督行政案件，為了判斷生效行政裁判的合法性，不僅要審查裁判結(jié)果、審理過程，而且要審查被訴行政行為甚至公民、組織與被訴行政行為相關的行為，審查監(jiān)督申請人主張訴求的正當性、合法性。原審裁判違反法律、確有錯誤侵犯監(jiān)督申請人實體權(quán)益的，檢察機關依法通過抗訴或者建議再審糾正。原審裁判符合法律，當事人通過訴訟難以實現(xiàn)其行政法上的權(quán)利的，檢察機關調(diào)查核實后建議行政機關依法履行職責或者糾正違法。例如，張某訴江蘇省某市人民政府行政復議決定檢察監(jiān)督案，檢察機關結(jié)合張某權(quán)益救濟的實際需要，以公平正義為價值導向，運用行政爭議實質(zhì)性化解，積極啟動并協(xié)調(diào)引入對張某的司法救助、社會救助，還推動相關單位“一攬子”解決其生活基本保障問題，推動在法律框架內(nèi)滿足當事人合理訴求，助力解決退役軍人有關歷史遺留問題等，保證了當事人權(quán)利實現(xiàn)的徹底性。

第二，實現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督與維護人民法院合法裁判相結(jié)合。公民、組織不服行政行為提起行政訴訟，人民法院基于合法性審查原則，對于撤銷之訴、確認違法之訴，通常只能撤銷違法行政行為或者確認被訴行政行為違法、無效，而不能直接作出判令被訴行政機關履行職責的履行判決。法院在行政判決中直接確定公民、組織行政法上的權(quán)利義務也受到嚴格限制。有些案件經(jīng)過訴訟，法院根據(jù)在案證據(jù)認定事實、適用法律作出裁判，被訴行政機關雖然勝訴，但原審原告的合理訴求沒有實現(xiàn)，行政機關負有履行職責、促成原審原告權(quán)利實現(xiàn)的義務，檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)對于這種情況區(qū)分行政機關履職、糾錯滿足當事人訴求是否與生效行政裁判相沖突作不同處理。行政機關依法履職、糾錯與生效行政裁判存在沖突的，檢察機關應當抗訴或者建議再審。行政機關依法履職、糾錯與生效裁判不存在沖突的，可以直接依法建議行政機關履職、糾錯。例如，王某訴天津市某區(qū)市場監(jiān)督管理局公司登記檢察監(jiān)督案，檢察機關審查認為王某確屬被冒用身份信息注冊公司，又因該公司稅務違法被列入全國稅務“黑名單”，個人權(quán)益受到不法侵害。雖然被訴行政機關某區(qū)市場監(jiān)管部門對申請材料進行形式審查并無明顯失職，但市場監(jiān)管部門根據(jù)虛假申請注冊登記的行為致使王某的權(quán)利受到侵害，王某訴請撤銷涉案公司登記、消除“黑名單”影響的訴求正當合法，市場主體登記機關有責任消除因該虛假注冊登記行為給王某帶來的不利影響。檢察機關通過依法能動履職，破解“困局”，綜合運用調(diào)查核實、公開聽證等明晰責任，督促在原審程序中勝訴的被訴行政機關依法履職，維護當事人合法權(quán)益，促進行政爭議實質(zhì)性化解。

第三，實現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督與推動行政機關履職、糾錯相結(jié)合。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》重申黨的十八屆四中全會改革舉措，提出了檢察機關“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。這一改革舉措旨在實現(xiàn)檢察監(jiān)督與行政機關履職、糾錯有效銜接，優(yōu)化利用檢察機關訴訟和法律監(jiān)督中的信息資源，改變了通過直接監(jiān)督法院、間接監(jiān)督行政機關的訴訟監(jiān)督模式，為檢察權(quán)直接作用于行政權(quán)提供了強有力的政策支撐。例如，在楊某花訴山東省臨沂市某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案中，檢察機關認為難以通過抗訴推翻法院以超過起訴期限為由所作的裁定，但認為婚姻登記機關負有比市場主體登記機關更嚴格的審查責任，從這個角度看，冒名婚姻登記雖然主因是相對人的虛假申請行為，但每個虛假的婚姻登記行政行為客觀上都有疏于審查的因素。根據(jù)楊某花的監(jiān)督申請，檢察機關制發(fā)檢察建議督促行政機關糾正虛假的婚姻登記行為，針對案件所反映出來的以冒名頂替或弄虛作假的方式辦理婚姻登記的法律救濟難題，以“我管”促“都管”推動相關職能部門會簽文件，確保此類問題得到制度化、長效化妥善處理。

二、行政檢察以“我管”促“都管”的基本邏輯

以“我管”促“都管”是新時代檢察機關堅持系統(tǒng)觀念履行法律監(jiān)督職責的內(nèi)在要求。本批典型案例符合行政檢察以“我管”促“都管”的內(nèi)在基本邏輯。

第一，堅持用統(tǒng)一標準辦理個案。[2]行政爭議起因于行政管理，具有一定的政治性和較強的政策性，與解決民事糾紛遵循意思自治、尊重當事人自由處分不同，每一條有關行政與公民、組織關系的規(guī)則都具有公共政策屬性，需要符合“同等情況相同對待”的行政法準則，禁止反復無常。執(zhí)法決定、司法裁判公平與否，只有將當事人個別主張放至整個規(guī)則體系中，與同類案件相比較，才能得出可靠的結(jié)論。為此，行政檢察辦案不僅要將執(zhí)法、審判標準是否前后一致作為一項審查內(nèi)容，而且要通過完善檢察辦案標準、發(fā)布案例等方式，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一行政檢察辦理各類案件的標準。例如，祝某訴湖北省某市人力資源和社會保障局工傷認定行政檢察監(jiān)督案，該案為檢察機關辦理當事人訴求正當、訴訟程序窮盡的行政爭議工傷類行政訴訟監(jiān)督案件統(tǒng)一標準。檢察機關應當以行政爭議實質(zhì)性化解為牽引，綜合運用多種方式實質(zhì)性化解行政爭議，回應當事人正當訴求。

第二，堅持用整體思維監(jiān)督類案。行政檢察對審判權(quán)、行政權(quán)的監(jiān)督，不僅要兼顧實體公正、程序正當，而且要遵循效能原則，力求以較小的成本取得較好的監(jiān)督成效，通過監(jiān)督逐漸減少乃至消除行政審判、行政執(zhí)法中的違法、不公和侵權(quán)。檢察機關應當始終秉持客觀理性的政績觀，對于同一審判機關在某一時期的多個案件中發(fā)生的多個程序違法，不能或無需通過程序重開予以糾正的，以類案監(jiān)督方式督促其糾正。在辦理個案和履行其他職責中發(fā)現(xiàn)同一行政機關因同一行政目標作出的時間接近、類型相同、內(nèi)容相似、問題相關的系列行政行為，特別是屬于同等情況必須同等對待的同類行政行為，也應當以類案監(jiān)督方式制發(fā)檢察建議。

第三，堅持用系統(tǒng)觀念參與治理。系統(tǒng)觀念要求，國家權(quán)力監(jiān)督體系、國家與社會治理體系的各項具體制度之間實現(xiàn)融合貫通。基于系統(tǒng)觀念，行政檢察在履行職責中發(fā)現(xiàn)其他機關的錯誤并敦促糾正，是自覺融入監(jiān)督和治理體系、優(yōu)化國家監(jiān)督和治理資源的政治使命和法治義務。行政檢察處于行政爭議法律解決機制的末端，面對長期未能有效解決的復雜矛盾，透過個案發(fā)現(xiàn)社會治理中具有共同性、普遍性的規(guī)則缺失、方法缺陷，分析其偶然性因素之外的制度性、管理性根源，運用大數(shù)據(jù)賦能，建議行政機關完善社會治理相關制度，推動實現(xiàn)依法治理、系統(tǒng)治理，是檢察機關參與社會治理的重要方式。比如，在江蘇省某金屬礦砂物資公司生產(chǎn)安全違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案中，檢察機關發(fā)現(xiàn)案涉公司為逃避市場監(jiān)管而“惡意”注銷公司登記，依法提出檢察建議督促行政機關撤銷該登記行為的同時，透過個案分析，發(fā)現(xiàn)“惡意注銷公司登記”問題背后的真正原因，是行政處罰實施機關與公司登記機關分屬異地，沒有信息互通渠道。檢察機關以“我管”促“都管”，通過提出檢察建議、召開聯(lián)席會議等方式，推動行政機關完善行政程序， 促進建立行政處罰實施機關與公司登記機關信息互通機制，堵塞“惡意注銷”漏洞。

第四，堅持以準確判斷提升質(zhì)效。檢察建議是檢察機關參與推動社會治理的基本方式。根據(jù)法律規(guī)定，被建議機關負有回復的義務。但法律未規(guī)定不回復的后果，檢察建議的實際影響力取決于檢察機關判斷的準確性、被建議機關的責任感。檢察機關履行行政檢察職責，應當在法律授權(quán)范圍內(nèi)切實提高問題發(fā)現(xiàn)和事實判斷、價值判斷能力，使每個檢察建議建立在準確的事實判斷、正確的價值判斷基礎之上，提出切實可行、符合規(guī)律的建議，以實際行動推動社會治理。提出社會治理類檢察建議，不僅要有個案事實作為支撐，還要有可歸因于治理制度、機制、能力的充分證據(jù)，不可毫無根據(jù)地將個別偶發(fā)事件作為提出社會治理類檢察建議的事實根據(jù)。

三、行政檢察推動行政機關依法履職的工作方法

第一，明確行政檢察的功能定位，恪守職權(quán)邊界。基于檢察機關的憲法定位，行政檢察首先是以公權(quán)監(jiān)督公權(quán)的國家制度，主責是監(jiān)督法院公正司法、促進行政機關依法行政。在觀念和理論上，人們習慣于將程序性作為檢察權(quán)的一個特點。檢察權(quán)的程序性并不是說檢察機關只關注程序問題，而是檢察機關無權(quán)自行創(chuàng)設、變更或者消滅實體權(quán)利義務。檢察權(quán)在推動實質(zhì)法治中的作用，必須借助于行政、審判等機關的能動性才能實現(xiàn)。從這個角度看，以“我管”促“都管”是檢察權(quán)發(fā)揮作用的必然選擇。

第二，推動在法律框架內(nèi)滿足當事人合理訴求。行政檢察辦案中以“我管”促“都管”，起因于當事人向檢察機關提出原審訴訟中未能實現(xiàn)的正當訴求，融入了檢察人員對案件事實、是非曲直的客觀判斷，得益于有關機關的積極有效回應。堅持以“我管”促“都管”，依法保障公民、組織行政法上的權(quán)利得以實現(xiàn)，是司法為民的必然要求。檢察權(quán)能的有限性要求，檢察機關應當以高度的責任感，通過檢察建議等方式，將當事人正當訴求與公權(quán)監(jiān)督、私權(quán)保障的其他機制有效對接，暢通人民群眾主張權(quán)利、實現(xiàn)訴求的渠道。

第三，以“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”賦能行政檢察監(jiān)督。在我國，對監(jiān)督法律實施負有職責、享有權(quán)利的主體是多元的，檢察機關的專門監(jiān)督和其他主體的監(jiān)督相比，負有更明確的責任，理應具有提高監(jiān)督能力、降低監(jiān)督成本、發(fā)揮監(jiān)督作用的制度優(yōu)勢。行政檢察應借助大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)，探索大數(shù)據(jù)運用方式、平臺和工具，建立、優(yōu)化通過數(shù)據(jù)篩選發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的模型，開展數(shù)據(jù)分析研判，推動檢察監(jiān)督從個案到類案向社會治理延伸，促進行政機關依法行政。

*最高人民檢察院第七檢察廳副廳長、二級高級檢察官[100040]

**最高人民檢察院第七檢察廳二級高級檢察官[100040]

***最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理[100040]

[1] 《習近平：關于〈中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》，人民網(wǎng)http：//jhsjk.people.cn/article/31917783，最后訪問日期：2022年6月21日。

[2] 參見張步洪：《行政檢察以“我管”促“都管”的作用機理》，《檢察日報》2022年5月11日。