試論WTO上訴機(jī)構(gòu)的停擺與復(fù)活問題

張瀚月

摘 要：WTO上訴機(jī)構(gòu)作為WTO爭端解決機(jī)構(gòu)中的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬變的今天，對國際貿(mào)易爭端的有效緩解和解決起到了至關(guān)重要的作用，然而，其所而臨的挑戰(zhàn)也在不斷顯現(xiàn)。當(dāng)下，WTO上訴機(jī)構(gòu)正因人數(shù)不足而陷入無法審理上訴的空椅危機(jī)，這一危機(jī)雖是直接源于DSU規(guī)定的瑕疵，但更是美國惡意濫用規(guī)則以逞貿(mào)易保護(hù)訴求的結(jié)果，整個WTO爭端解決機(jī)制因此癱瘓，國際經(jīng)貿(mào)秩序不確定不穩(wěn)定性增大。許多WTO成員國正在積極尋求解決問題的方法，我國提出的多邊臨時上訴仲裁安排作為主要改革方案已受到部分成員國的接納。本文擬探究WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺的經(jīng)過、原因，并主要評析作為主要替代路徑的多邊臨時上訴仲裁安排的利弊，為WTO上訴機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供思路。

關(guān)鍵詞：WTO爭端解決機(jī)制;WTO上訴機(jī)構(gòu);MPIA

一、引入：WTO上訴機(jī)構(gòu)的概況

WTO 關(guān)于爭端解決機(jī)制最基本的法律文件是《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》附件二《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，簡稱DSU）。它規(guī)定了適用于烏拉圭回合各項(xiàng)協(xié)議下可能產(chǎn)生的爭端的一套統(tǒng)一規(guī)則，確立了WTO的爭端解決機(jī)制。

事實(shí)上，無論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)，它們都是在代表DSB做出裁決判斷。依據(jù)DSU第19條的條約用語，DSB報告內(nèi)容本身屬DSB內(nèi)部工作部門（專家組和上訴機(jī)構(gòu)）針對具體爭端解決而向DSB整體提出的建議方案（recommendation）。其轉(zhuǎn)化為具有約束力的法律文件的程序前提是由該專家組或上訴機(jī)構(gòu)將該建議案提交至DSB大會由眾成員方表決通過。DSB裁斷的效力僅及于具體的爭端案件，而對其后的案件不具有判例法下的法的約束力。就此方面而言，上訴機(jī)構(gòu)報告的性質(zhì)與專家組報告的性質(zhì)是相同的。

二、美國提出對上訴機(jī)構(gòu)不滿的理由

美國最開始以政治領(lǐng)導(dǎo)層過渡為理由反對上訴機(jī)構(gòu)任命，后在DSB會議上陸續(xù)拋出各種理由，盡量為自己的行為辯護(hù)。理由既有程序?qū)用娴模灿兄贫葘用娴模钪饕€是制度層面的，某些不滿已經(jīng)由來已久。

美國指出，上訴機(jī)構(gòu)違反90天的審理期限規(guī)定。DSU第17.5條規(guī)定，上訴訴訟程序絕不能超過90天，且沒有例外。起初上訴機(jī)構(gòu)較好地遵守了這一時限，1996-2011年，101起上訴中有87起在90天期限內(nèi)發(fā)布了報告，在超時案例中與當(dāng)事方協(xié)商并獲得了延期的同意。但自2011年“美國-輪胎（中國）”案開始，上訴機(jī)構(gòu)開始忽視90天的要求，并不再獲得當(dāng)事方同意。2011年以來，上訴機(jī)構(gòu)平均處理上訴時間達(dá)149天，而2014年5月以來，平均時間達(dá)到163天（不包括空客和波音案件）。美國建議，對超過90天發(fā)布的上訴機(jī)構(gòu)報告，DSB應(yīng)不予認(rèn)可。

三、美國對于上訴機(jī)構(gòu)的裁決結(jié)果不滿

從爭端數(shù)量來看，爭端解決機(jī)制對美國的影響較大。美國是在WTO中最頻繁運(yùn)用爭端解決機(jī)制進(jìn)行起訴的成員，同時被起訴的次數(shù)也最多。1995-2018年，美國共對其他成員提出了123項(xiàng)磋商請求，占全球近1 /4，其中，對中國和歐盟分別發(fā)起23項(xiàng)和20項(xiàng);收到152起關(guān)于美國措施的投訴，占全球的28%，其中來自歐盟、加拿大、韓國和中國的投訴分別為34起、20起、15起和14起;作為第三方參與了147起案件。從2002年起，美國被訴的次數(shù)開始增多，讓其感受到了壓力。

美國在90%的申訴案件中獲勝，但在被訴案件中敗訴率也很高。美國在一些重要案件中敗訴，判決的先例價值意味著美國很難在后續(xù)的相似案件中翻盤。從被訴領(lǐng)域來看，除GATT1994中的一般原則外，在具體領(lǐng)域中，美國的貿(mào)易救濟(jì)措施引發(fā)的爭端數(shù)量最多，其次為知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、動植物衛(wèi)生檢疫措施和投資措施等方面。從美國對外國銷售公司稅收待遇造成補(bǔ)貼，到《伯德修正案》將反傾銷、反補(bǔ)貼稅款分配給提起訴訟的企業(yè)而非全部上繳美國財政部，從反傾銷“歸零”做法，到“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定和雙重救濟(jì)做法，再到羊肉、鋼管等諸多保障措施，美國尤其在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域的許多做法被判不符合WTO規(guī)則，由此導(dǎo)致對上訴機(jī)構(gòu)的判決不滿，認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)對美國貿(mào)易救濟(jì)制度存在偏見。美國舉例表示，上訴機(jī)構(gòu)對補(bǔ)貼協(xié)議中“公共機(jī)構(gòu)”概念的解釋、TBT協(xié)議第2.1條非歧視義務(wù)的解釋、保障措施“可預(yù)見發(fā)展”的解釋等增加或減少了WTO成員的權(quán)利和義務(wù)。

四、現(xiàn)有路徑：多邊臨時上訴仲裁安排

如今上訴機(jī)構(gòu)最后一位職員也已離職，WTO爭端解決機(jī)制可以說是在美國的一手操縱下陷入停擺，這無疑是反全球化浪潮的逆流。對此情形，各國并未放棄依靠世貿(mào)組織規(guī)則解決國際貿(mào)易糾紛的努力，在2020年1月，17位世貿(mào)組織成員已經(jīng)發(fā)表聲明稱自己會采取仲裁機(jī)制應(yīng)對上訴機(jī)構(gòu)的停擺危機(jī)。2020年3月27日，中國、歐盟等十多個WTO成員聯(lián)合發(fā)表部長聲明，決定在WTO建立多邊臨時上訴仲裁安排，在上訴機(jī)構(gòu)停擺期間利用DSU第25條規(guī)定的仲裁程序，審理參加方提出上訴的爭端案件，該安排向其他WTO成員開放，擬加入成員只需書面通知WTO爭端解決機(jī)構(gòu)其認(rèn)可該安排即可加入。另外，任何參加方也可以在書面通知爭端解決機(jī)構(gòu)后退出臨時上訴安排。2020年4月30日，中國、歐盟和其他17個WTO成員正式向WTO提交通知，共同建立“多邊臨時上訴仲裁安排”（MPIA）。自該通知提交之日起，MPIA開始生效運(yùn)行。

五、結(jié)語

WTO上訴機(jī)構(gòu)“停擺”危機(jī)是全球經(jīng)貿(mào)治理困境的突出體現(xiàn)，上訴機(jī)構(gòu)停擺使得DSB這一“皇冠上的明珠”暫時蒙塵，不復(fù)往日光彩。為使全球經(jīng)貿(mào)治理體系走出困境，各方對WTO多邊貿(mào)易體制改革寄予厚望，WTO亦成為各方博弈的舞臺。上訴機(jī)構(gòu)由此成為一些成員撬動WTO改革的杠桿，并希望在新一輪多邊貿(mào)易體系改革中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。WTO改革事關(guān)各方利益，正如WTO總干事所言“通過用力搖樹，可能使樹上的果實(shí)掉落，但是如果用力過猛則可能將樹搖死”。WTO上訴機(jī)構(gòu)作為WTO改革的一項(xiàng)重要議題，對后續(xù)經(jīng)貿(mào)爭端解決至關(guān)重要。爭端解決機(jī)制一旦陷入癱瘓，一些成員可能單方面采用與WTO規(guī)則不一致的措施，因此，避免多邊貿(mào)易體系的崩潰，也已成為絕大多數(shù)成員的共識。尤其是后疫情時代，一些成員可能采取貿(mào)易限制措施或產(chǎn)業(yè)刺激政策，以應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑，上訴機(jī)構(gòu)如果無法運(yùn)轉(zhuǎn)，必然導(dǎo)致WTO在應(yīng)對相關(guān)成員措施時顯得乏力。因此，維護(hù)爭端解決機(jī)制權(quán)威和國際法治，意義重大。今后一段時期內(nèi)，中國需要“守正創(chuàng)新”，一方面，積極參與爭端解決路徑的創(chuàng)新嘗試，以緩解上訴機(jī)構(gòu)“停擺”帶來的影響;另一方面，積極關(guān)注WTO爭端解決的最新實(shí)踐，并將上訴機(jī)構(gòu)的改善作為優(yōu)先事項(xiàng)，防止貿(mào)易治理體系走向碎片化。

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