歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟保護之實踐與思考

李動浩然　魏再金

摘 要：近年來，檢察機關嚴格按照最高檢部署，在歷史文化遺產(chǎn)保護領域積極穩(wěn)妥開展公益訴訟“等”外探索，辦理了一批歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟案件。通過案件辦理，發(fā)現(xiàn)當前歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟還存在法律供給不充分、公益線索發(fā)現(xiàn)難、履職情況判定難、推動根本性保護難等問題，亟需從加強立法研究、深化數(shù)據(jù)共享、完善程序公開、推進源頭治理等方面下功夫，不斷提升公益訴訟檢察參與歷史文化遺產(chǎn)保護的能力和水平。

關鍵詞：歷史文化遺產(chǎn) 文物 公益訴訟

成都歷史文化遺產(chǎn)時空布局廣泛，文化資源豐富。近年來，成都市檢察機關嚴格按照最高檢部署，結合實際、因地制宜，積極穩(wěn)妥開展歷史文化遺產(chǎn)保護領域公益訴訟“等”外探索，辦理了一批歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟案件，取得了一定成效。本文擬以成都市檢察機關辦理的一件歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟案件為切入點，通過開展歷史文化遺產(chǎn)保護專項調(diào)研，管中窺豹，分析當前歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟保護存在的問題，并提出相應的對策建議，不斷提升公益訴訟檢察參與歷史文化遺產(chǎn)保護的能力和水平，“切實把檢察公益訴訟制度優(yōu)勢轉化為社會治理效能” [1]。

一、基本案情及辦案過程

2020年，成都市檢察機關辦理了督促保護孟知祥墓行政公益訴訟案。孟知祥是五代時期后蜀皇帝，其陵墓又稱“和陵”，是成都三大皇陵之一，于2006年5月被確定為第六批全國重點文物保護單位。2019年底，成都市檢察機關接文保人士舉報后走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，孟知祥墓墓道積水、墓室潮濕，侵蝕嚴重且陵墓管理缺乏專門機構、專業(yè)人員、專門措施。檢察機關隨即對該案進行立案調(diào)查，并向相關行政機關發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議。相關行政機關收到檢察建議后，及時進行了整改：一是積極采取臨時保護措施，安裝備份智能排水系統(tǒng)和進行局部保護性建筑修復。二是編制《孟知祥墓修繕設計項目勘察報告及設計方案》，并獲省文物局批復，成功申報孟知祥墓本體保護修繕資金1500萬元。三是安排文管所負責陵墓日常管理工作，配備專門的值守、巡查人員和環(huán)境清潔員。四是制定完善《孟知祥墓保護規(guī)定》等管理制度，制定文物消防與安全突發(fā)事件預案并開展處置演練。

檢察機關在案件調(diào)查過程中，先后走訪了人大、政協(xié)、文體旅局等相關機構，梳理了近年來文物保護有關的議案和提案。同時，專門舉行了孟知祥墓公益訴訟訴前聽證會，邀請了人大代表、政協(xié)委員、高校專家等各界人士參與聽證，廣泛聽取了代表、委員、有關文物專家等關于文物保護的措施、建議，廣泛借智借力、推進共同保護。該案被寫入《成都市人民檢察院工作報告（2020年度）》，受到參會代表的廣泛點贊。

二、本案辦理過程中存在的問題

（一）立法相對滯后，法律供給不充分

我國歷史文化遺產(chǎn)保護立法體系并不完善[2]，這導致檢察機關在本案辦理過程中遭遇了法律供給障礙，具體表現(xiàn)如下：首先，不屬于公益訴訟檢察“4+5”法定領域。本案屬于歷史文化遺產(chǎn)保護領域，不屬于公益訴訟法定領域，因此，檢察機關辦理此類案件時，往往借道生態(tài)環(huán)境和自然資源、國有財產(chǎn)、英烈保護等法定領域[3]，但由于生態(tài)環(huán)境和資源保護領域與歷史文化遺產(chǎn)領域并非完全的包含關系，因此這種“借道”保護辦案效果并不全面。如，部分古建筑存在錯位開發(fā)、過度開發(fā)的問題，破壞了古建筑的藝術性，如果借道生態(tài)環(huán)境保護，檢察機關也許可以提制止過度開發(fā)的檢察建議，但卻難以提制止錯位開發(fā)的檢察建議，因為藝術性并不是生態(tài)環(huán)境和資源保護的內(nèi)容。其次，2020年11月國家文物局組織起草的《文物保護法（修訂草案）》并沒有將歷史文化遺產(chǎn)保護納入公益訴訟檢察領域。[4]如將來《文物保護法》修訂塵埃落定時對此不作調(diào)整，檢察機關辦理此類案件將面臨法律依據(jù)不充分的問題。本案中，檢察機關是通過“等”外探索的方式來辦理此案的，最高檢針對“等”外探索專門出臺了《關于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，并設置了嚴格的立案條件和審批條件，這一路徑并非總是順暢。

（二）歷史文化遺產(chǎn)分布散、樣態(tài)多，公益線索發(fā)現(xiàn)難

案件線索發(fā)現(xiàn)難是公益訴訟案件辦理的常見難題，而歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)更是難上加難。一是點位分布較散。歷史文化遺產(chǎn)往往呈現(xiàn)點多、面廣、樣態(tài)復雜的狀態(tài)，以成都為例，全市現(xiàn)有文物建筑1700余處，成點狀分布，且不少分布在遠郊地區(qū)。本案中的孟知祥墓就處于成都市北郊約7公里處的磨盤山南麓，位置偏僻，且該墓的外圍大門常年呈關閉狀態(tài)，外人難以進入，相應的公益損害線索發(fā)現(xiàn)往往較為困難，本案線索也并非是檢察機關主動發(fā)現(xiàn)，而是由專門的文保人士在參加政協(xié)組織的參觀后發(fā)現(xiàn)提供。二是變相損害較多。歷史文化遺產(chǎn)破壞樣態(tài)繁多，部分呈現(xiàn)隱形損害、變相損害的特點，導致相關線索發(fā)現(xiàn)較難。本案中，相關部門也曾采取了多次抽水等維修措施，但由于維修人員專業(yè)性不足，沒有找到墓室積水根源，名為修復，實乃延誤，對墓室的科學保護造成一定影響。三是數(shù)據(jù)共享不足。成都目前還缺乏文化遺產(chǎn)地圖，包含孟知祥墓在內(nèi)的部分國家級文保單位、大遺址、古墓葬群沒有建立遠程監(jiān)控系統(tǒng)，難以及時發(fā)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)損害情況，且檢察機關和文物保護部門之間還沒有建立數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，導致相應的公益損害數(shù)據(jù)難以共享。

（三）履職標準不明確，履職情況判定難

制發(fā)檢察建議的前提是行政機關存在怠于履職行為，但在歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟案件中，行政機關是否依法、全面、適當履職往往難以準確判斷，具體表現(xiàn)如下：一是受經(jīng)費預算限制，行政機關是否全面履職難以判斷。本案中，相關文保人士多次呼吁加強對孟知祥墓的保護，但相關部門稱，其受經(jīng)費預算影響，已采取了一定保護措施，存在積極履職行為。但從公益損害結果上看，行政機關依舊存在“未盡之事”。二是受技術水平制約，行政機關是否依法履職難以判斷。文化遺產(chǎn)保護單位修繕流程非常嚴格、技術要求很高。如有媒體報道西安秦始皇兵馬俑曾遭遇彩色俑發(fā)掘后遇空氣變色的問題[5]，本案中，相關行政機關也表示，對孟知祥墓進行全面保護需要專業(yè)的技術指導，受制于技術條件，其不敢“輕舉妄動”。三是受保護理念制約，行政機關是否適當履職難以判斷。相關部門在對孟知祥墓的保護過程中，并沒有進行“活化”保護，沒有積極進行與保護必要性相匹配的旅游開發(fā)，導致自主維修經(jīng)費短缺，相關保護工作只能“點到為止”。

（四）社會治理任務重，推動根本性保護難

目前歷史文化遺產(chǎn)類公益訴訟在社會治理成效方面還存在一定不足，具體表現(xiàn)如下：一是案件數(shù)量較少，規(guī)模效應不強。以成都為例，近2年來，全市每年院均辦理文物類案件0.36件，案件數(shù)量整體偏少，通過案件辦理形成的震懾效應有待強化。二是就案辦案較多，助推機制建設薄弱。如，孟知祥墓所屬區(qū)域仍屬農(nóng)民居住區(qū)與農(nóng)田耕作區(qū)，區(qū)域內(nèi)存在養(yǎng)殖污染行為，如果僅要求清除垃圾，而不注意背后的常態(tài)性保護機制建設，也就難以實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的效果。三是保護力量分散，合力凝聚不強。根據(jù)《文物保護法》第9條的相關規(guī)定，公安機關、工商行政管理部門等多個部門都是文物保護責任單位，但目前各個單位之間的協(xié)同機制還不健全，“九龍治水”現(xiàn)象還比較突出，這導致一些根源性問題得不到系統(tǒng)性解決。四是保護宣傳較弱，社會效果不佳。歷史文化遺產(chǎn)保護相對“冷門”，社會民眾對歷史文化遺產(chǎn)保護的規(guī)范意識比較薄弱，如本案中，由于文物保護法律意識淡薄，孟知祥墓附近的村民稱其并不知道在文物保護單位區(qū)域內(nèi)挖掘耕種涉嫌違法。

三、加強歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟保護的對策建議

（一）加強立法研究，推動完善立法

如前所述，由于法律依據(jù)不充分，借道保護或者“等”外探索都有其局限性，治本之策是加強立法研究，推動實現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)的全面保護，具體而言：一是推動公益訴訟單獨立法。如果公益訴訟能實現(xiàn)單獨立法，并對“公益”的概念進行明確界定，那么檢察機關開展歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟保護就能突破當前相關部門法立法滯后的束縛。二是推動省級公益訴訟立法。截至2020年11月，已有全國17個省級人大常委會通過立法將文物、文化遺產(chǎn)保護納入公益訴訟新領域案件范圍。[6]在《文物保護法》修訂完成之前，有必要積極推進省級公益訴訟人大立法，將歷史文化遺產(chǎn)保護納入公益訴訟領域，為檢察機關開展歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟保護探索提供規(guī)范支撐。三是推動制定完善地方性歷史文化遺產(chǎn)保護法規(guī)。如四川省人大常委會于2020年11月審議通過了《四川省傳統(tǒng)村落保護條例》，為加強傳統(tǒng)村落保護提供了規(guī)范依據(jù)。檢察機關有必要全面梳理相關規(guī)定，為相關地方性法規(guī)的出臺和完善建言獻策。

（二）深化數(shù)據(jù)共享，擴大線索來源

相關案件線索發(fā)現(xiàn)機制不健全嚴重影響了歷史文化遺產(chǎn)的公益訴訟保護質效，為此有必要進行以下探索：一是加強與相關數(shù)據(jù)中心的對接。如成都市檢察機關與市政務服務和網(wǎng)絡理政辦公室聯(lián)合制發(fā)《12309檢察服務中心與網(wǎng)絡理政平臺公益訴求辦理工作辦法（試行）》，通過建立數(shù)據(jù)信息共享、數(shù)據(jù)分析、定期會商等協(xié)作機制，全市檢察機關辦理了多件歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟案件。二是建立執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺。積極推動文物主管部門建立文化遺產(chǎn)地圖，實現(xiàn)國家級文保單位、大遺址、古墓葬群遠程監(jiān)控系統(tǒng)的全覆蓋。同時通過會簽文件等形式與文物、規(guī)劃、環(huán)保、城管等涉歷史文化遺產(chǎn)保護行政機關共建執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺，強化對相關執(zhí)法數(shù)據(jù)的分析研判，及時發(fā)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)損害公益訴訟案件線索。[7]三是積極推廣“公益訴訟+網(wǎng)格化”工作機制。借力地方網(wǎng)格員隊伍優(yōu)勢，探索從網(wǎng)格員中選聘公益訴訟聯(lián)絡員、觀察員參與公益訴訟案件線索收集等若干機制，共同助力歷史文化遺產(chǎn)保護。

（三）全面借智借力，完善程序公開

判斷行政機關是否依法全面履職是行政公益訴訟案件辦理的關鍵。關于行政機關是否全面依法履職，學界主要有兩大判斷標準，一種是結果標準，認為是否全面依法履職關鍵要看整改行動和實際效果。[8]另一種是行為標準，認為只要行政機關已合法窮盡了各種行政管理措施，哪怕公益依舊處于受損狀態(tài)也不能認定行政機關沒有全面履職。[9]其實結果標準更符合公益訴訟推進社會治理的本質，如果堅持行為標準，那么就可能導致“公益受損但無怠于履職”的悖論。當然也存在多個行政部門分頭負責的“多因一果”等疑難復雜情況，在這些情況下片面堅持結果標準會顯得過于機械。在最高檢出臺相應的司法解釋之前，有必要從以下方面完善相應的程序設計，以保證良好的辦案效果：一是用好專家論證。歷史文化遺產(chǎn)保護涉及考古學、經(jīng)濟學、旅游管理學等多個交叉學科，在判斷行政機關是否依法全面履職時需要廣泛參考各相關行業(yè)專家的意見，這一點可以借力各級檢察機關建立的咨詢專家?guī)鞂崿F(xiàn)。二是用好公開聽證。行政機關是否全面依法履職除了需要參考專業(yè)意見之外，還需要參考群眾意見，即要用好公開聽證程序，以公開促公正。如在本案辦理過程中，檢察機關就邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等參與案件公開聽證，主動接受社會監(jiān)督，取得了良好的辦案效果。

（四）加強協(xié)作配合，推進源頭治理

堅持政治效果、社會效果、法律效果相統(tǒng)一，就歷史文化遺產(chǎn)保護領域公益訴訟而言，有必要做好以下工作：一是多辦精品案件。由于案件線索等各方面的原因，可以預見短期之內(nèi)歷史文化遺產(chǎn)類公益訴訟案件不會發(fā)生大幅度的變化，因此只能通過提高案件質量來提升此類案件的影響力，即應小案大辦、大案細辦，將歷史文化遺產(chǎn)保護類公益訴訟案件辦成精品案件，擴大此類案件的影響力。二是制發(fā)社會治理類檢察建議。應重視調(diào)查研究，就案件背后反映出的歷史文化遺產(chǎn)保護與私益保護、城鄉(xiāng)建設、民生發(fā)展等普遍性的矛盾，從源頭治理的角度及時提出具有合理性、可行性的社會治理類檢察建議[10]，幫助相關單位建章立制，推動解決行業(yè)性、區(qū)域性治理難題。三是發(fā)揮好橋梁紐帶作用。檢察機關應充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，通過圓桌會議、府院聯(lián)席會議等機制，協(xié)同多元主體共同推進相關公益損害問題的系統(tǒng)性解決。四是加強歷史文化遺產(chǎn)保護宣傳力度。應積極探索與文物保護部門等相關行政機關的典型案例聯(lián)合評選發(fā)布機制，通過及時召開新聞發(fā)布會等形式，共同發(fā)布歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟典型案例，提升相關案件的社會影響力，積極營造全社會共同參與歷史文化遺產(chǎn)保護的良好氛圍。

*四川省人民檢察院第八檢察部三級檢察官助理[610212]

**四川省成都市人民檢察院第八檢察部四級高級檢察官，法學博士，全國檢察機關調(diào)研骨干人才[610041]

[1] 胡衛(wèi)列：《切實把檢察公益訴訟制度優(yōu)勢轉化為社會治理效能》，《人民檢察》2019年第3期。

[2] 參見閆晶晶：《文物和歷史文化遺產(chǎn)保護，需增強各方合力》，《檢察日報》2020 年12月3日。

[3] 參見胡衛(wèi)列、寧中平：《準確把握公益訴訟職能定位 為文物和文化遺產(chǎn)保護貢獻檢察力量》，《檢察日報》2020年9月17日。

[4] 《文物保護法（征求意見稿）》第87條規(guī)定，“國家鼓勵通過公益訴訟制止破壞文物的行為。對于破壞文物致社會公共利益受到損害的行為，縣級以上人民政府文物主管部門、依法設立的以文物保護為宗旨的社會組織，可以依法向人民法院提起訴訟”。

[5] 參見席鋒宇：《社會復蘇和沉睡哪個更利于文物保護》，《法制日報》2009年6月16日。

[6] 參見張璁：《公益訴訟守護文化遺產(chǎn)》 ，《人民日報》2021年1月25日。

[7] 參見錢武生、金慶微：《公益訴訟視野下不可移動文物的保護路徑》，《中國檢察官》2020年第15期。

[8] 參見王萬華：《完善檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干問題》，《法學雜志》2018年第1期。

[9] 參見劉衛(wèi)先、張帆：《環(huán)境行政公益訴訟中行政主管機關不作為違法及其裁判的實證研究》，《蘇州大學學報》（法學版）2020年第2期。

[10] 參見元明、蔡燕南：《如何制發(fā)社會治理類檢察建議》，《檢察日報》2021年2月8日。