縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)研究

曹金鴿

預(yù)算執(zhí)行是財(cái)政預(yù)算管理體系的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如果這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，預(yù)算編制得再科學(xué)、再精細(xì)，財(cái)政管理工作也會(huì)功虧一簣。組織縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的使命所在，其最終目的不僅僅為了審計(jì)監(jiān)督，而是通過審計(jì)及時(shí)揭露和反映財(cái)政資金在預(yù)算和執(zhí)行過程中存在的問題，并分析問題產(chǎn)生的原因，提出有效可行的整改建議，進(jìn)而督促本級財(cái)政部門不斷規(guī)范運(yùn)行。

近年來，隨著財(cái)政政策的不斷改革與完善，財(cái)政運(yùn)行體系逐步步入正軌，然而受現(xiàn)行世界經(jīng)濟(jì)影響和疫情大考沖擊，預(yù)算執(zhí)行工作受到了很大的阻礙，存在著一些問題需要改進(jìn)。筆者主要從做好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的重要性出發(fā)，提出縣級審計(jì)機(jī)關(guān)在開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中存在的難點(diǎn)及問題，并針對性提出切實(shí)有效的對策建議。

做好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的重要性

提高財(cái)政資金使用效益。目前，一些地方本級財(cái)力緊張，難以有效供給需求，需要依靠上級轉(zhuǎn)移支付資金保證項(xiàng)目的開展及整個(gè)縣級經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。本級稅收任務(wù)重、完成難度大，進(jìn)而加大了本級財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難。再加上近兩年受新冠肺炎疫情影響，整體經(jīng)濟(jì)效益不好。這時(shí)，本級財(cái)政收入低的問題便凸顯出來。通過審計(jì)可以督促本級財(cái)政部門在收入低迷時(shí)期更應(yīng)該做好預(yù)算執(zhí)行工作，進(jìn)而提升財(cái)政資金的使用效益。

規(guī)范縣級財(cái)政運(yùn)行體系。2018年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)文件規(guī)定，要求健全預(yù)算績效管理制度。縣級財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行過程中往往忽視財(cái)政資金預(yù)算績效管理，“重資金分配，輕績效管理”是目前財(cái)政部門存在的重要問題之一。縣級財(cái)政部門每年都會(huì)向同級人大提交上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和當(dāng)年的預(yù)算草案報(bào)告，明確上年的資金支出去向、當(dāng)年的預(yù)算資金分配，但對于財(cái)政支出的績效情況卻從未提及。審計(jì)部門通過聚焦“資金績效”，評價(jià)重點(diǎn)支出績效情況，改進(jìn)財(cái)政管理工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化運(yùn)行。

鞏固財(cái)政管理體制改革成果。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，自上而下的財(cái)政管理體制改革不斷進(jìn)行中，縣鄉(xiāng)級財(cái)政部門作為財(cái)政管理體系的末端，更應(yīng)推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，提高基層政府的財(cái)力保障水平，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度。審計(jì)部門每年通過審計(jì)能夠進(jìn)一步深化財(cái)政管理改革，不斷完善國庫集中支付制度，這不僅提高了財(cái)政資金支出效益，還鞏固擴(kuò)展了改革成果。

審計(jì)機(jī)關(guān)在開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中面臨的難點(diǎn)

一、審計(jì)人員知識(shí)陳舊，缺乏創(chuàng)新意識(shí)

首先，業(yè)務(wù)一線人員對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)控制流程了解不夠，再加上工作缺乏創(chuàng)新思維，審計(jì)方式和方法不能夠迅速作出調(diào)整，致使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)很大程度上仍停留在財(cái)政資金支出的合規(guī)性審計(jì)上，對財(cái)政資金支出績效方面審計(jì)的關(guān)注不夠，審計(jì)的角度和廣度有待提高。其次，審計(jì)過程中過多關(guān)注問題的一個(gè)方面、一個(gè)層次，不能站在宏觀層面分析問題存在的本質(zhì)，不擅長揭示問題存在的內(nèi)在成因，致使提出的審計(jì)建議可操作性、可執(zhí)行性不強(qiáng)。最后，審計(jì)人員掌握的業(yè)務(wù)知識(shí)陳舊，知識(shí)面單一不系統(tǒng)，缺乏自主學(xué)習(xí)更新知識(shí)和提升業(yè)務(wù)本領(lǐng)的動(dòng)力。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)對開展預(yù)算執(zhí)行認(rèn)識(shí)有待提升

審計(jì)機(jī)關(guān)作為基層政府組成部門，受本級政府領(lǐng)導(dǎo)。每年開展預(yù)算執(zhí)行是審計(jì)任務(wù)中的基本工作，審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)和反映的問題都是“老觀念、老問題”，很難翻出“新花樣”。例如每年審計(jì)報(bào)告中反映的縣級財(cái)政預(yù)算編制不嚴(yán)格、不規(guī)范，預(yù)算剛性約束不強(qiáng)等問題，審計(jì)人員自己都感覺“審計(jì)問題老一套，對接人員老面孔”，審計(jì)人員自身已經(jīng)產(chǎn)生有心無力之感。再加上審計(jì)對接過程中，被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)也因?yàn)橥瑯拥膯栴}年年反映，問題糾正落實(shí)與自己職務(wù)晉升沒有多大關(guān)系，產(chǎn)生了一種本級審計(jì)部門審計(jì)根本無所謂心態(tài)，本級財(cái)政對接人員推脫責(zé)任不配合等，致使審計(jì)人員很被動(dòng)，在面對縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中思想上產(chǎn)生了一種疲憊感，這種“有心無力”“疲憊感”在某種程度上也影響了審計(jì)質(zhì)量。

三、現(xiàn)有審計(jì)人員專業(yè)勝任能力有待提升

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，審計(jì)人員的整體學(xué)歷和職稱層次明顯提高，一定程度上提升了審計(jì)業(yè)務(wù)人員的整體素質(zhì)。但是縣級審計(jì)機(jī)關(guān)受基層機(jī)構(gòu)整體控編影響，審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)出現(xiàn)人員青黃不接、后繼乏人現(xiàn)象。為改變這種局面，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過下設(shè)事業(yè)機(jī)構(gòu)等方式擴(kuò)充編制，引進(jìn)人才，補(bǔ)充隊(duì)伍。由于核定編制數(shù)量有限，只能夠招錄會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)、工程專業(yè)的人員，想吸引計(jì)算機(jī)等專業(yè)復(fù)合型人才難度很大。此外，審計(jì)人員少、現(xiàn)有審計(jì)力量和隊(duì)伍不能夠滿足目前工作需要，影響審計(jì)工作質(zhì)量和效率，也阻礙了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作向更深層次的推進(jìn)。

四、問題屢審屢犯，整改成效不顯著

從近幾年開展審計(jì)查出的問題整改情況來看，審計(jì)報(bào)告反映的部分問題在審計(jì)期間就能夠整改，大多數(shù)問題在審計(jì)整改要求時(shí)限內(nèi)，縣級財(cái)政部門比較重視，對審計(jì)查出的問題建立整改臺(tái)賬，但仍有部分問題由于體制機(jī)制方面原因，問題整改不及時(shí)、不到位時(shí)有發(fā)生。審計(jì)“后半篇文章”難以在“最后一公里”得到落實(shí)。今年新修訂的《審計(jì)法》，對審計(jì)整改專門提出了新要求，將審計(jì)整改作為專項(xiàng)工作向同級人大匯報(bào)，為審計(jì)查出的問題整改提供了有力法律遵循。

深化縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的幾點(diǎn)建議

一、準(zhǔn)確編制審計(jì)實(shí)施方案，把握審計(jì)重點(diǎn)

新形勢下縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)涉及點(diǎn)多、面廣、部門多，而審計(jì)任務(wù)重、時(shí)間緊，想要在短時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量地完成審計(jì)任務(wù)，審計(jì)實(shí)施方案的精準(zhǔn)編制就顯得尤為重要。實(shí)施方案中審計(jì)的目標(biāo)和內(nèi)容要適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，要將整個(gè)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)按預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、預(yù)算績效等環(huán)節(jié)細(xì)分，確保審計(jì)實(shí)施方案的指導(dǎo)性和可操作性。

同時(shí)圍繞財(cái)政收入管理情況、財(cái)政支出管理情況、預(yù)算管理制度落實(shí)情況等方面，分析當(dāng)年本級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行總體情況，重點(diǎn)核查財(cái)政資金分配管理環(huán)節(jié)。按照財(cái)政資金流向、把審計(jì)范圍進(jìn)一步向二級預(yù)算單位和村級項(xiàng)目延伸，通過延伸審計(jì)，看預(yù)算編制是否合理合規(guī)。

二、創(chuàng)新審計(jì)工作方式方法

審計(jì)是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，組織開展人員培訓(xùn)，提升人員專業(yè)技能是基礎(chǔ)，更重要的是服務(wù)于實(shí)踐需要。伴隨著智能化、云計(jì)算等大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)改變了落后、老套的審計(jì)方法。實(shí)施大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)已是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展的必然趨勢，也是審計(jì)人員必須掌握的一門生存技能。審計(jì)人員利用SQL數(shù)據(jù)庫和已經(jīng)成型的“數(shù)據(jù)分析模型”對財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析對比，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，并對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)進(jìn)行對比核實(shí)。大數(shù)據(jù)審計(jì)能夠促使審計(jì)人員轉(zhuǎn)變工作方法，提升審計(jì)工作效率。

三、著力提升審計(jì)業(yè)務(wù)人員水平

縣級審計(jì)機(jī)關(guān)在面臨審計(jì)人員少、業(yè)務(wù)水平低的情況下，不能安于現(xiàn)狀。堅(jiān)決做實(shí)研究型審計(jì)，將研究型審計(jì)作為一項(xiàng)工作制度和安排來看待。首先，安排機(jī)關(guān)人員學(xué)習(xí)審計(jì)法律法規(guī)，通過“集中學(xué)習(xí)”“自愿學(xué)習(xí)”等方式，增強(qiáng)審計(jì)人員的法制觀念，提高依法、依規(guī)審計(jì)水平。其次，采取“到其他審計(jì)機(jī)關(guān)參觀學(xué)習(xí)”“定期安排人員參與省級審計(jì)機(jī)關(guān)組織的以審代訓(xùn)”等辦法加強(qiáng)財(cái)政管理體制改革、公共政策分析、計(jì)算機(jī)和信息化等方面知識(shí)培訓(xùn)。最后，支持審計(jì)人員參加職稱、計(jì)算機(jī)、資源環(huán)境等方面考試，適當(dāng)給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。做好審計(jì)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，改變現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)狀況，努力打造一支想干事、能干事、干成事的審計(jì)隊(duì)伍。

四、建立和完善審計(jì)整改和責(zé)任追究制度

做好審計(jì)“后半篇文章”，要從制度上入手，制定具體的審計(jì)整改制度、措施辦法。依據(jù)今年新修訂的《審計(jì)法》，做到頭年審計(jì)，次年檢查，并將整改情況提供給同級組織部門作為任免領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，為本級政府完善制度提供重要參考。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與紀(jì)委監(jiān)委、組織等有關(guān)部門工作聯(lián)動(dòng)，健全審計(jì)查出問題整改長效機(jī)制，形成整改工作合力。建立審計(jì)查出問題的整改臺(tái)賬，確定由專人負(fù)責(zé)，針對存在問題認(rèn)真分析原因，制定有效措施，明確整改時(shí)限，督促逐項(xiàng)整改、逐一銷號，確保問題不整改不放過、責(zé)任不落實(shí)不放過、制度不完善不放過。對拒不整改或者整改弄虛作假的，依法追究法律責(zé)任。