歐洲國家“案多人少”的應對之道

楚風雨

摘 要：隨著締約國的增加，各國人權意識的提高，歐洲人權法院案件積累問題嚴重。試點判決程序是歐洲人權法院針對大量重復性案件提出并于2004年首次適用的一個新程序。試點判決程序作為歐洲國家面對人權法院“案多人少”的應對對策，在對減輕歐洲人權法院的司法負擔、對人權大規模的保護救助等方面，起到了非常重要的作用。然而，試點判決程序也面臨權利救濟的終局性、引發被告國國內動蕩、缺乏有效的監督機制等適用困境，有必要作出相應的修改和完善。

關鍵詞：試點判決程序;歐洲人權法院;《歐洲人權公約》

隨著第二次世界大戰的結束，人們對于第二次世界大戰的反思帶動了人權意識的覺醒，引起了人們要保障人權的共鳴。1950年，《歐洲人權公約》獲得通過，以此為基礎創建了歐洲人權保護機制。然而，歐洲人權法院設立以來，面臨著執行難和積案嚴重問題，試點判決程序自2004年開始適用，此后跟隨著歐洲人權法院改革的腳步不斷發展完善，對減輕歐洲人權法院的積案的包袱、對人權進行大規模的保護救助，起到很大作用。試點判決程序提高了歐洲人權法院的司法效率，優化了司法資源配置結構，然而實踐中適用該程序處理的案件不多。

一、歐洲人權法院的試點判決程序的源起

（一）試點判決程序的適用背景

歐洲人權法院在1959年成立，其成立基礎是1950年締結的 《歐洲人權公約》。隨著時代的發展，歐洲人權保護機制也在不斷地發展完善，截止到到2003年，歐洲理事會部長委員會共頒布了《歐洲人權公約》的13項議定書，在這五十年中，隨著越來越多的國家加入歐洲理事會以及個人申訴程序的提出，起訴至歐洲人權法院的案件也越來越多，法院因為案多人少，積有大量未決案件。歐洲人權法院因每年收到的案件比它能夠有效處理的案件多，導致運轉困難，法院積案嚴重。

1993年《歐洲人權公約》的成員國數量相比于1953年成員國數量，已經增長了一倍多。同時，歐洲人權法院在處理來自各個國家的案件時需要耗費大量時間來挑選案件，這些時間大部分是在進行重復性工作，處理重復性問題，這就造成歐洲人權法院不能及時解決那些相對而言比較緊迫、尖銳的人權侵害案件，進而使得歐洲人權法院的宗旨難以實現。1998年11月1日，《歐洲人權法院公約第十一議定書》頒布，“單軌制”取代了“雙軌制”，即議定書終止了原有的歐洲人權委員會和歐洲人權法院的職能，由新設的單一歐洲人權法院代替其職能。盡管在十一號議定書生效之前的四十余年里歐洲理事會部長委員會、歐洲人權委員會和歐洲人權法院已經作出決定和判決共3389件，十一號議定書新設的歐洲人權法院成立后五年內也處理了61633件人權案件，但是改革后的制度與機構畢竟起源于上個世紀80年代首次提出的提案，時代的發展對其提出了新的更高的要求。i 歐洲人權法院受理申訴的數量從1998年的18164件增加至2002年的34546件，雖然精簡措施被法院強制要求實施，但歐洲人權法院仍然無法應對案多人少的困境。ii 針對于上述困境，2004年5月13日，歐洲理事會通過了《歐洲人權公約第十四議定書》，試點判決程序作為其中的一項措施，目的是希望通過提高歐洲人權法院的司法效率，改善“案多人少”的現狀。

（二）試點判決程序的發展歷程

在歐洲人權法院接收處理的案子中，涉及俄羅斯等東歐國家的案子最多，試點判決程序程序主要是針對由同一成員國國內的體制性或結構性問題引起的大量重復性的違法公約規定的案件。針對這一問題，歐洲理事會提出改革歐洲人權法院以保證法院的正常運作，試點判決程序作為其中一項重要措施雖然沒有被納入《歐洲人權公約第十四議定書》中，但是在該議定書的準備過程中被提出，并且被寫入了《歐洲人權法院規則》，在《歐洲人權法院第十四議定書》的解釋報告中也曾明確地提及過試點判決程序。iii

“試點判決程序的創設在理論根源上反映了輔助性原則。輔助性原則是歐洲人權法院的基本原則之一，根據輔助性原則，人權的立法及其實施都是由成員國國內當局來控制的，只有當成員國國內當局不能發揮作用時，才需要動用國際權力來監督。” iv這就是說試點判決程序適用的前提便是“用盡國內救濟”。試點判決程序的理論溯源體現了輔助性原則這一現象，表明了歐洲人權法院對《公約》締約國國家主權的尊重。

試點判決程序的適用規則是在實踐中發現漏洞、補充漏洞，逐步發展和完善的。2004年，歐洲人權法院最先將試點判決程序適用于布洛諾斯基訴波蘭案，然后該程序于2006年在修頓·查普斯卡訴波蘭案中適用，在此之后的三年里，歐洲人權法院并沒有再次適用該程序。一直到2009年，歐洲人權法院又適用試點判決程序作出了另外四項判決，這表明試點判決程序正逐漸趨于成熟。

（三）試點判決程序的概念界定

Pilot judgment procedure是試點判決程序的英文名稱，pilot一詞有“引導性的”和“試驗的，試點的”意思，有部分學者將其譯為引導性判決程序，本文稱其為試點判決程序，歐洲人權法院并沒有正式明確過試點判決程序的定義，但是通過它在實踐中的運用情況和專家學者的分析研究可以得出：所謂試點判決程序是指如果歐洲人權法院認為其接收的某些案件系《歐洲人權公約》的締約成員國國內的體制性或結構性問題所導致的，法院可以從中選擇其中一個或者幾個案件采用試點判決程序進行審判，要求締約國按照歐洲人權法院的判決中提出的一般性人權救濟方式來改善締約國國內體制情況，從而在根源上解決問題，避免類似案件再次出現。歐洲人權法院在適用試點判決程序時，不僅需要指出受理案件是否存在違背公約內容的侵權行為，還要針對引起案件的被告國國內的體制性或者結構性問題提出一般性解決方案，并監督被告國在規定時間內執行判決。

二、試點判決程序的制度與實踐

（一）程序內容

1.適用步驟

總結試點判決程序的實踐適用情況，適用引導性判決通常包括以下幾個步驟： 第一，確認被告國的國內法律或者政治制度是不是存在體制性或者結構性問題; 第二，如果存在體制性問題，這種體制性問題是否會再次引起大量類似的申訴; 第三，具體分析案件，適用試點判決程序，了解人權侵害情況和被告國國內人權保護情況，根據客觀實際為被告國修復體制性問題提出一般性解決方案; 第四，法院不再受理來源于同一被告國且由于同一體制性問題所引起的的其他的個人申訴案件; 第五，法院行使監督權，監督被告國在判決確定的時間內主動采取一般性措施，使案件判決落實執行。

2.判決執行

“條約必須遵守”是國際法上的一項基本原則，作為《歐洲人權公約》的締約國一般情況下都會遵守并執行歐洲人權法院的針對其作出的判決。但是由于判決內容不同，各締約國執行判決的方式方法也各式各樣，判決執行的速度和程度均有所不同。適用試點判決程序作出的判決中針對涉案締約國提出的一般性措施在締約國國內實施的難度較大，所以有些國家會拖延執行判決甚至是拒不執行判決。對于判決得不到執行這一狀況，《歐洲人權公約》規定由部長委員會來監察法院判決的執行情況。部長委員會對締約國延遲或者拒絕執行歐洲人權法院的判決的情形時，可以采取以下措施進行應對：1.在歐洲理事會部長委員會的大會上，向被告成員國強制施以政治壓力，以締約國應遵守《歐洲人權公約》為由，要求被告國履行其及時執行歐洲人權法院的判決的義務;2.增加對案件的監督審查次數;3.由部長委員會部長與被告國的代表進行溝通;4.通過公開的臨時決議。《歐洲人權法院公約第14議定書》規定，若被告國拒不執行歐洲人權法院的判決，經部長委員會三分之二以上成員表決通過，可以根據《歐洲人權公約》第46條的規定提請歐洲人權法院作出被告國是否應該履行《公約》義務的判決。

3.適用條件

如果歐洲人權法院欲針對某一案件適用試點判決程序，會提前詢問此案的被告國是否同意適用，但是被告國同意與否并不能影響法院適用該程序，被告國只能提出建議，最終決定是否適用試點判決程序的決定權還在歐洲人權法院一方。

若法院準備適用這一程序，案件必須滿足以下條件：第一，原告訴至歐洲人權法院的案件是由于被告國國內的體制性或結構性問題;第二，《歐洲人權公約》中明確保護的某項權利由于被告國的這一體制性或者結構性問題而受到了侵害;第三，向法院提起訴訟的原告都來自于同一個國家，即為重復性案件。

4.作用機制

歐洲人權法院自2004年作出第一次試點判決以來，一直靈活地使用這一程序。并不是每一類重復案件都適合試點判決程序，也不是每一個試點判決都會導致案件延期，特別是在系統性問題涉及到公約規定的個人最基本權利的情況下。系統性問題是試點判決程序的一個中心點，在確定某一案件涉及的系統性問題問題時，歐洲人權法院主要集中在問題的兩個方面：一方面，提請注意法院已經待決的大量案件，這些案件是否起源于被告國的相同的體制性或者結構性問題;另一方面，被告國的體制性或結構性問題是否違反了《歐洲人權法院公約》，侵害了公約所保護的個人權利。

歐洲人權法院在確定存在系統性問題決定適用試點判決程序處理案件后，委員會請法院在其判決中確定侵權行為的潛在系統性來源，并向被告國說明應采取哪些適當措施（即一般性措，包括預防性措施和補救性措施。預防性補救措施旨在解決所確定的實際問題;補償性補救措施規定對因問題而遭受侵犯的人的損害）來應對這一問題，必要時會協助被告國執行判決，從而避免源自同一結構問題的重復案件提交法院。

值得注意的一點是，試點判決程序能發揮作用最主要是源于歐洲人權法院的判決在其成員國國內的效力。而法院判決的效力主要來源于：第一，歐洲人權法院、歐洲理事會和歐洲人權委員會在其成員國中的威信，成員國自愿服從法院的判決;第二，執行歐洲人權法院的判決，在國內采取判決中的一般性措施，有利于解決被告國國內的體制問題，提高被告國的法治水平;第三，公約第46條規定，“各締約國承諾在其為當事方的案件中服從法院的終局判決”。“條約必須遵守”，拒不執行歐洲人權法院的判決，等于表明要退出《歐洲人權保護公約》，這意味著該被告國會失去“歐洲共同體”這一棵“大樹”，并且有損該締約國在國際上的形象，被告國迫于政治壓力而服從法院判決。

（二）實踐情況

本文以布洛諾斯基訴波蘭案為例進行介紹。本案的具體案情是，二戰前由于波蘭領土變更，波蘭東部省份被納入蘇聯，造成了歷史上有名的“布格河索賠”問題。波蘭國內在1946年就立法規定，遣返者有權獲得因放棄原有財產造成的損失賠償。然而在以后的50年中，波蘭陸續廢除了上述有關行為的法律。歐洲人權法院于1996年第一次收到了“布格河索賠”者的訴訟請求。通過審理，歐洲人權法院作出判決，判處被告國賠償原告損失。然而在執行該判決時，歐洲人權法院終于意識到一個關鍵點：由于波蘭國內的相關法律與公約的內容存在著沖突、不一致，這導致了波蘭國內大量的類似案件。基于此種情況，2004年，歐洲人權法院提出：被告國應當在國內改革體制，采取適當的法律或者政治措施，讓“布格河索賠”者得到賠償。歐洲人權法院的試點判決程序也就從此創立。

三、試點判決程序實施效果評析

（一）積極影響

首先，誠如試點判決程序的適用的目的，它避免了重復性案件被訴至歐洲人權法院，提高了司法效率，節約了很大一部分司法資源，優化了司法程序，減輕了法院的案件積壓狀況。

其次，歐洲人權法院在適用試點判決程序處理案件的判決中對被告國提出的一般性措施的實施，對于被告國國內人權保護的體制建設有重要意義，可以快速精準地提高被告國的人權保護水平，完善國內立法。同時，判決使得被告國國內結構性或者體制性問題得到解決后，未來該國向歐洲人權法院提出的申訴就會越來越少。

再者，法院適用試點判決程序作出的判決內容對非當事國也能產生一定的影響力，促使非當事國主動改善其國內體制問題及實踐，從而使得其他非當事國避免再次因相同或相似案件訴至歐洲人權法院。

最后，執行歐洲人權法院適用試點判決程序做出的判決，使得被告國調整國內結構性或者體制性問題，進而促進了《歐洲人權公約》保護人權宗旨的實現，最終能夠使得歐洲地區乃至全球范圍內人權保護水平的提高。

（二）實施困境

根據《歐洲人權公約》第34條規定，所有簽署《歐洲人權公約》的締約國任一國的國民都享有申訴權，在其受《公約》保護的人權遭到侵害而又用盡國內救濟無法獲得合理賠償之后，就可以將案件訴諸歐洲人權法院以尋求救濟。然而，如前所述，在適用試點判決程序之后，法院將不再繼續受理來自被告國的相似案件。也就是說，歐洲人權法院對此類案件的裁決是終局性的，在一定程度上削弱了《公約》規定的原告的個人申訴權。

同時，法院適用該程序作出的判決在被告國國內引起的動蕩也不容忽視：通常情況下，法院判決的一般性措施會要求被告國制定一系列法律文件來保護被告國國民（包括原告）的人權。然而，一種權利是否能夠得到保障并不僅僅取決于法律是否規定、制度是否健全以及公民是否具有足夠的權利意識，而更加取決于國家和社會是否擁有支撐這種權利的充足資源。v換句話說就是，被告國要有足夠的資源和成本來執行歐洲人權法院判決中的一般性措施。改革國內體制，制定法律文件所需要的資源和成本是不可估計的，沒有哪個國家會愿意為了保障公民的某些權利而不惜一切代價。還有重要的一點是，被告國國內的政治環境背景和法律文化傳統不是在一朝一夕就能改變的。因此，適用試點判決程序的難點在于如何保障判決的有效執行。

試點判決程序缺乏有效的監督機制。如果適用試點判決程序后，作為被告國的締約國延遲或者不執行歐洲人權法院的判決，而法院一旦做出判決，就不再接收來自該國的相似案件了。這樣一來，被告國國內的結構性問題不能得到解決，被告國國民因為國家的結構性問題而遭受的人權損害也無法通過向歐洲人權法院提起個人申訴而獲得保護，結果會適得其反，違背《歐洲人權公約》保障人權的宗旨。在歐洲人權法院后續的改革中，《歐洲人權公約第十四議定書》沒有對公約的監督機制作徹底的改革，而是更多地涉及了監督機制運作方式。然而，該議定書的規定并不是為了追究成員國不遵守法院終局判決的責任，而是希望通過歐洲人權法院向該成員國施加政治壓力，促使該成員國執行原判決。因此，該監督程序的作用并不明顯。

（三）解決對策

對于歐洲人權法院適用試點判決程序的功與過的評價，實際上是保障人權與提高效率的一場博弈。對于此類問題，“帕累托改進”看起來應該是個建設性的探索。

“帕累托最優”是資源分配的一種理想狀態，如果某個程序或者制度能夠在沒有使任何一個人境況變壞的前提下，使得其中一個人的境況變得更好，那么采用這個程序或者制度就會實現一次“帕累托改進”，從而達到“帕累托最優”狀態。歐洲人權法院的積案嚴重的現狀，依靠試點判決程序一個進路不可能達到“帕累托最優”，但確實是一次“帕累托改進”。個人向歐洲人權法院提起訴訟的前提是“用盡國內救濟”，這說明被告國國內的體制現狀已經不能滿足公約水平的人權保障，法院判決的一般性措施能夠完善其國內立法，提高國家法治水平，同時也可以減少國內法院的類似案件，節約被告國國內的司法資源。試點判決程序對于涉案締約國的利益是多方面的，除開執行法院判決中的一般性措施所需要的巨大成本這一因素，相信締約國都是非常愿意接受該程序的。然而對于國家而言，資源投入和財政支出往往比權利保障更加迫切，只有在合理的范圍內，歐洲人權法院的判決才有實際意義。因此，歐洲人權法院可以嘗試在適用試點判決程序作出判決之前增加一個實體性環節——設立一個專門的機構負責調研涉案締約國的經濟水平和法治水平，綜合評判之后向合議庭提出適合涉案締約國社會經濟水平的一般性方案建議書。

若要歐洲人權法院的適用試點判決程序作出的判決能夠在被告國國內得到有效執行，還需要在被告國國內層面選擇或者成立一個特定的部門作為輔助機構配合歐洲人權法院判決的執行。vi然而，這一特定部門的最終選擇確定，要經過《歐洲人權公約》的所有至少是大多數締約國的同意。由于為歐洲人權法院執行判決選擇國內輔助機構會涉及到締約國國內各政治勢力的利益分配，所以要在各國國內經過相對較長的時間的政治博弈才能確定。在這個過程中，每個締約國各自提供、認可一個特定部門來配合歐洲人權法院的工作要比所有締約國同意提供一個相同的機構的效率要高一些，這個方法值得考慮。

最后，每一個完整的法律程序都要有完善的監督管理機制有和嚴肅的責任追究機制來保障其有效性。從《歐洲人權公約第十四號議定書》的規定，可以看出試點判決程序運行過程中對于被告國延遲或者拒不執行歐洲人權法院判決的行為的責任追究機制不夠嚴厲，該追責機制所起到的威脅作用僅可以充當執行法院判決的激勵方式，長此以往很有可能會造成該程序運行困難甚至癱瘓。針對此問題，建議對于被告國延遲執行歐洲人權法院的行為按照判決上的截止時間計算每超過一天處以一定財政處罰性罰款（經濟制裁）或者由法院判決將拒不執行判決的被告國解除《歐洲人權公約》的締約國身份（非經濟制裁）。合理的問責措施才能維持歐洲人權法院的威信，將法院從判決不執行和案件增多的惡性循環中拯救出來，從而保障法院的有效運行。

四、小結

試點判決程序的適用使得歐洲人權法院可以在一般而不是個別的基礎上處理這些重復性案件，命令各國采取措施，高效率地確保因結構問題而被剝奪權利的每一個人的權利。它遵循一項直接的、正式的、有約束力的法律義務，以確保遵守一項普通法，這可能包括在必要時修訂立法或建立有效的國內補救辦法。試點判決程序判決的高效性和一般性，對法院應對“案多人少”的對策來說是一種新思路。試點判決程序的研究對解決中國法院尤其是基層法院“案多人少”的問題有相當層度的借鑒和參考意義。

參考文獻：

i 參見歐洲理事會網站：http：//www.coe.int/en/web/commissioner/systematic-human-rights-work，2021年7月1日最后訪問。

ii Council of Europe， Explanatory Report of Protocol No.14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms，para2.

iii參見劉麗：《歐洲人權法院權利救濟新舉措——引導性判決程序評析》，載《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2012年第3期，第39-42頁。

iv 參見劉曉：《歐洲人權法院判決效力改革研究》，載《政法學刊》2016年第3期，第48-56頁。

v 桑本謙：《理論法學的迷霧：以轟動案例為素材》（增訂版），法律出版社2015版，第15頁。

vi Glas，Lize R. “European Convention on Human Rights. ”Neth. Q. Hum. Rts. 30 （ 2012）.