新冠疫情下公共衛生事件應急管理體制存在的問題及對策建議

卓治國

摘 要：當前新冠疫情防控形勢仍然嚴峻，如何加強公共衛生事件應急管理，提高預防和處置突發事件的能力，是保障我國社會經濟全面、協調、可持續發展的重要課題。公共衛生事件應急管理體制作為城市突發公共事件應急管理的基礎和核心，是政府有效預防和處置城市風險、保障人民生命財產安全的重要屏障，是提高城市預防和降低突發公共事件危害的關鍵。因此，提高突發事件應急管理意識，完善和創新公共衛生事件事件應急管理體制具有重大的、直接的理論價值和現實意義。

關鍵詞：公共衛生事件;應急管理

目前，我國突發事件應急管理體制已初步建成。從中央到地方政府層面，我國已形成了在國務院統一領導，分地域、分部門、分過程對各類突發事件進行應急處置的的管理模式。城市突發公共事件應急管理作為一種非常態管理，需要在短時間內統一調配各種應急資源以及整合各相應部門配合工作，已達到面對突發事件具備相應的快速反應能力和行動能力。這就需要成立一個由各個職能部門相互協調、共同合作的應急管理核心機構。成立于2005年12月的國務院應急管理辦公室是我國面對突發應急事件的最高指揮機構，它承擔著國務院應急管理的日常工作和國務院總值班室工作，履行應急值守、信息匯總和綜合協調職能。

一、公共衛生事件應急管理體制現狀及存在問題

1、公共衛生事件應急管理統一指揮系統初步形成。現階段我國大部分地方政府都設置了應急管理機構，主要職能是預防和處置突發公共事件。設立了城市應急聯動中心作為全市最高指揮機關的應急管理機構，該中心直接隸屬于市委、市政府。為有效應對突發事件，該機構有權調動相關資源及協調相關部門進行處置工作。

2、應急管理機構職能逐步健全。突發公共事件是非常態的管理過程，需要決策者較強的組織、協調和管理能力。為了有效應對突發事件，需要強化各級政府應急管理機構的相關職能，賦予其權利，明確其職責，使其有效發揮相應的協調和指揮職能。根據《中華人民共和國突發事件應對法》第四條“我國建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。第七條規定：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責。突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，并立即向上一級人民政府報告”。我國規定縣、縣級以上突發事件指揮中心由“當地政府主要負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊負責人聯合組成。國務院和縣級以上地方各級政府是突發事件應對工作的領導機關。”現階段，我國應急管理機構職能已逐步健全，從事前預防、事中處置、事后恢復等職能分工較明確。

3、應急管理層級間關系初步理順。根據《國家突發公共事件總體應急預案》規定，我國從中央到地方，按照分類分級管理、分組負責、條塊結合、屬地為主的要求，初步建立了縱向到底、橫向到邊的分類分級、屬地為主的國家應急管理網絡體系。中央政府這一層級主要負責影響力特別重大或超出事發地升級人民政府處置能力的突發事件。縣級以上地方各級人民政府是本區域內突發事件的行政管理管理機構，負責發生在本區域內突發應急事件的應對工作。縣、縣以上地方各級政府部門分別設立由本區域政府部門主要負責人、駐當地中國人民解放軍及中國人民武裝警察部隊負責人組成的突發事件應急統一指揮機構。指揮中心統一領導、管理本級區域內有關部門及下級機構開展突發事件應對工作。應急指揮中心在處置突發事件時全面履行突發事件應對職責，賦予相關部門相應的職能和職責，建立全過程管理的責任和監督體系。

二、我國公共衛生事件應急管理體制存在的問題

目前，我國已基本建立了包括應急預案、應急管理體制、應急管理運行機制、應急管理法制的“一案三制”應急管理體系。但日漸頻發的突發事件凸顯出我國應急管理工作還有待加強，應急管理體制的完善和創新還有進一步深入。

1、缺乏獨立常設的應急協調機構。公共衛生事件往往具有突然性、緊迫性，需要決策者在最短時間內調動一切資源進行及時、有效的應對，而相關人力、物力、財力等資源往往分布于不同部門，因此，有必要建立突發事件應急協調機制。我國現行的應急體制一般由應急辦統一履行相關職責，一旦危機爆發，各部門往往各行其是，缺乏一個應急協調機構來組織各部門共同行動，導致無法快速有效地應對突發事件所引發的復雜形勢。

2、公共衛生事件應急管理責任和監督體制不完善。公共衛生事件應急管理中權責不等、責任無法落實是完善突發事件應急管理體制的一大短板。一是沒有相關的明確責任制，沒有明確相關崗位以及崗位人員應履行的責任，在突發事件處置中相互推諉、扯皮和逃避責任的事情時有發生。二是相關人員思想不到位。沒有意識到突發事件的緊迫性和重要性，導致沒有很好的履行相關職責。公共衛生事件應急管理監督體制不完善，主要是現今整個應急管理系統還未形成一個行之有效的應急監督體制，給應急管理監督帶來了不可忽視的影響。此外，應急管理監督力度還有待加強。我國現階段還缺乏相關的法律法規來保障相應的監督行為，突發事件的不確定性以及緊迫性要求決策者在第一時間作出快速、高效率的應對，客觀上給應急管理的監督工作帶來了一定影響。

3、應急辦與應急統一指揮中心職能重疊。突發事件應急指揮中心與應急辦之間職責不清、關系不順，常態管理力度不足，影響了突發事件應對的效率及有效性。現階段我國應急辦的主要工作包括日常工作職責和突發事件工作職責，日常工作中的主要職責是協助政府機構處理相關工作，包括協調指導應急演練、信息發布、后勤保障、應急系統建設等。

在公共衛生事件應急管理工作中，主要是協助應急指揮中心。公共衛生事件應急統一指揮中心是根據相關應急法律在特定情況下成立的臨時性機構，工作人員由各個相關部門組成。因此，突發事件的臨場指揮處置的職責由應急統一指揮中心履行，這就無形中造成兩者之間職責的重疊。一定程度上影響協調、樞紐職能的發揮，并且這一沖突在各級政府應急管理機構均存在，并且將隨著應急辦在應急管理中發揮作用日益顯著而日漸凸顯。

4、應急管理社會力量參與程度不高。社會力量是突發事件應對工作的重要組成部分。《中華人民共和國突發事件應對法》第六條規定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。”國外發達城市突發事件處置經驗和教訓表明，社會團體和民眾力量的參與對預防和處置突發事件具有重要作用。其次是在我國現行的應急管理體制中，政府力量起著絕對主導作用，企業組織、非政府組織、社會公民等社會力量過于薄弱。過分依賴于政府部門。

三、公共衛生事件事件處置的啟示

第一，加強決策者突發事件應急管理意識。首先，樹立突發事件預防為主觀念。應急管理應預防為主，防治結合。管理者必須樹立強烈的危機意識，增強突發事件應對工作的預見性、主動性、實效性。思想上充分認識到突發事件帶來的一系列困難，在心理和物質上做好應對一切的準備。

第二，不斷完善突發事件預警機制。突發事件預警機制是突發事件應急管理系統的重要組成部分，由于突發事件往往是由一些基本矛盾慢慢積累、并通過量變到質變的方式呈現出的表現過程。預警機制可以準確的、動態的監測突發事件發展的整體狀況，并通過綜合各種信息預測事件的發展態勢，為政府部門提供及時、準確的信息。

第三，建立完善的部門機構協調聯動體制。目前，我國政府各職能部門管理體系仍是樹形的垂直架構，其行政理念是對上級負責，而應急管理所要求的是能夠快速的應對突發事件，強調決策中心的快速反應和權力集中，這就要求應急聯動指揮中心對突發事件負直接責任。

第四，加強公共衛生事件應急管理人才隊伍建設。通過多方面的應急管理培訓，建立一支突發事件應急管理專業人才隊伍，對于有效應對和處置突發事件具有相當關鍵的作用。一是要加強專業救援隊伍建設，提高防范處置突發事件的能力水平。二是組織培養社會大眾應急管理知識，加大對一些特殊單位的專業訓練，不斷提高其現場工作效率，適應應急管理工作的需要。