行政檢察類案監督促進訴源治理

張步洪　張立新　劉浩

編者按：2022年4月18日，最高檢發布第三十六批指導性案例，歸納提煉行政檢察類案監督的類型、方式及辦案規則，指導類案監督工作實踐。這是最高檢首次以行政檢察類案監督為主題發布指導性案例。本期指導性案例傳真欄目特聚焦這一批案例的特色價值和實踐意義，探討行政檢察如何通過類案監督治理一個領域、解決一類問題，發揮“治理一片”的作用，助推行政檢察工作高質量發展。為方便閱讀，本批案例詳細案情以二維碼形式置于每篇文章首頁左上角，歡迎掃碼瀏覽。

2022年4月18日，最高檢發布以行政檢察類案監督為主題的第三十六批指導性案例，分別是盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監督案、湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執行活動檢察監督案、安徽省某縣自然資源和規劃局申請執行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案、糜某訴浙江省某市住房和城鄉建設局、某市人民政府信息公開及行政復議檢察監督案（檢例第146號——第149號）。

一、本批指導性案例的發布背景

習近平總書記對政法工作作出重要指示，強調“要鞏固深化政法隊伍教育整頓成果，切實履行好維護國家安全、社會安定、人民安寧的重大責任，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。”[1]制發指導性案例，是檢察機關踐行習近平法治思想的生動實踐。最高檢黨組和張軍檢察長對踐行精準監督理念，加強類案監督多次作出指示，強調檢察機關要深入貫徹習近平法治思想，全面落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），堅持依法能動履職、服務大局、司法為民，止于至善，加強對類案的研究，通過辦案提出精準檢察建議，實現“辦理一案、治理一片”的良好效果。

行政檢察類案監督是檢察機關發揮“一手托兩家”職能，積極參與社會治理的重要體現。開展類案監督，打破就案辦案的慣性思維，從個案中發現問題，以小見大，以點帶面，對人民法院、行政機關在司法、執法活動中的同類錯誤或適用法律不一致等共性問題提出監督糾正意見，推動同類情況相同處理;或者針對行政執法、社會治理中的普遍問題，制發檢察建議書，推動改進工作、完善制度，促進普遍性、傾向性問題的系統治理、源頭治理，避免同類問題再次發生，體現更高的監督質效，助力社會治理體系和治理能力現代化。

行政檢察類案監督是踐行精準監督、穿透式監督理念的具體監督方式。《人民檢察院行政訴訟監督規則》明確規定，檢察機關可以通過類案檢察建議、開展專項監督活動、建立行政訴訟監督年度報告或專題報告制度等方式，推動同一類問題得到根本解決。過去的實踐中，行政檢察以個案監督為主，開展類案監督缺乏成熟的范式，發布行政檢察類案監督指導性案例，旨在歸納提煉類案的發現機制、基本類型、監督方式、程序規則，推廣成熟的辦案經驗，更好地指導和規范行政檢察類案監督工作實踐，推動行政檢察工作高質量發展。

二、本批指導性案例的復制推廣價值

本批案例是最高檢首次以行政檢察類案監督為主題發布的指導性案例，突出類案監督對公正司法、依法行政的促進作用，遵循行政檢察的內在規律，對于指導引領各級檢察機關開展行政檢察類案監督、提高監督質效具有重要意義。

（一）盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監督案（檢例第146號）

本案中，廈門市檢察機關針行政機關與審判機關對吊銷機動車駕駛證的法律規定理解適用不一致的共性問題，通過抗訴糾錯個案的同時，開展類案監督。檢察機關圍繞吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件裁判尺度和執法標準，與公安機關、人民法院進行磋商，推動出臺相關會議紀要，就吊銷機動車駕駛證行政案件辦理進一步達成共識，統一執法標準和裁判尺度。

一是明確人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，對行政執法與司法裁判存在適用法律不一致的共性問題，可以采取個案監督和類案監督相結合的方式，在監督糾正個案的同時，與行政機關、人民法院進行磋商形成共識，推動有關機關統一執法司法標準，保障法律正確統一實施。本案中，檢察機關針對吊銷機動車駕駛證是否應當吊銷違法行為人持有的全部機動車駕駛證，行政執法機關與人民法院對法律理解適用存在分歧，導致執法標準與裁判尺度不一致的共性問題，在提出抗訴糾錯個案的同時延伸至類案監督。檢察機關圍繞吊銷機動車駕駛證行政裁判尺度和執法標準，與公安機關、人民法院進行磋商，通過會簽規范性文件、會議紀要等形式，解決吊銷機動車駕駛證司法辦案中認識不一致、標準不統一等問題，統一執法標準和裁判尺度，指導同類案件的裁判，預防同類問題再次發生。

二是醉酒駕駛機動車的，依法追究刑事責任，吊銷機動車駕駛證。吊銷機動車駕駛證，是一種資格罰，是吊銷持證人所有準駕車型的機動車上道路行駛的資格。飲酒后駕駛機動車和醉酒駕駛，車輛駕駛人員血液中的酒精含量不同，法律后果也不同。根據“兩高一部”《關于辦理醉酒駕駛機動車刑事案件適用法律若干問題的意見》第1條規定，醉酒駕駛機動車，依照刑法第133條第1款的規定，以危險駕駛罪定罪處罰。

《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）對于飲酒駕駛和醉酒駕駛機動車，以及飲酒駕駛和醉酒駕駛營運機動車等情形均有相應的處罰規定。醉酒駕駛機動車的，應當吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任;又因醉酒駕駛機動車、醉酒駕駛營運機動車、醉酒駕駛機動車發生重大交通事故等不同情形，被依法禁止5年內、10年內或終生重新取得機動車駕駛證。醉酒駕駛等構成犯罪的，刑事處罰與吊銷駕駛證的行政處罰并不互相排斥，司法機關依法追究駕駛人的刑事責任，不影響行政機關依法作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰。《道路交通安全法》規定的吊銷機動車駕駛證，是一種資格罰，旨在剝奪持證人駕駛任何類型機動車上道路行駛的資格，即吊銷持證人所有準駕車型的機動車駕駛證，并非吊銷某一準駕車型的駕駛證。本案中，盧某醉酒無證駕駛兩輪摩托車被追究刑事責任，其沒有摩托車駕駛證，但應當依法吊銷其持有的小汽車駕駛證，即駕駛機動車上道路行使的資格被剝奪，而非某一車型。

吊銷機動車駕駛證屬于減損被處罰人行為能力的行政處罰，對于法律法規規定應當吊銷機動車駕駛證的違法行為，必須符合法定情形，嚴格遵守法定程序。對于法律法規規定可以吊銷機動車駕駛證的違法行為，要綜合考量違法事實、性質、情節以及社會危害程度等因素決定是否吊銷，確保過罰相當。

三是對醉酒駕駛者處以吊銷機動車駕駛證和罰款的行政處罰，不違反“一事不再罰”原則。根據行政處罰法第29條的規定，“一事不再罰”是指行政機關對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。“一事不再罰”原則，旨在防止重復處罰，保護當事人合法權益。“一事不再罰”的核心是“不再罰款”，如果同一違法行為同時觸犯兩個或者兩個以上的法律規范，行政機關可以分別依據不同的法律規范給予兩次以上的處罰，但對一個違法行為，只能處以一次罰款。本案中，盧某因“醉酒后無證駕駛無號牌兩輪摩托車”，除依法追究刑事責任，還受到吊銷駕駛證及罰款的行政處罰，屬于同一違法行為觸犯兩個以上的法律規范，且每個處罰均有事實和法律依據，不違反“一事不再罰”原則。

（二）湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執行活動檢察監督案（檢例第147號）

湖南省某市檢察機關在履行法律監督職責中發現人民法院多起行政訴訟執行案件存在同類多種違法情形，遂通過開展專項監督，對人民法院行政訴訟執行活動中存在的立案、送達、告知、執行和解、結案程序等不規范的共性問題，依法提出有針對性的類案監督檢察建議，跟蹤督促落實，促進人民法院依法及時執行生效裁判。

一是明確人民檢察院在履行法律監督職責中，對多起司法案件存在同類錯誤或者其他同類違法行為的，可以進行類案監督。本案中，檢察機關針對行政訴訟執行中的多發同類違法情形開展類案監督，具體方式是，經類案檢索，比對人民法院同類案件的處理情況，發現多起案件存在同類錯誤或者違法行為，開展行政裁判執行案件專項監督。通過專項監督20起行政裁判執行案件，對人民法院行政訴訟執行活動中存在的立案超期、送達、告知、執行和解、結案程序等違法問題進行匯總、梳理、歸類，分析研判案件所反映的共性問題，依法提出針對性的類案監督檢察建議，跟蹤督促落實，促進一類問題的集中解決，提升監督質效。

二是人民檢察院對人民法院行政執行活動程序性違法的監督以類案監督方式為主。行政執行檢察監督制度，旨在規范人民法院行政執行行為，監督促進人民法院依法執行。行政執行活動中的送達行為、告知行為等執行程序行為以及具體執行措施、司法網拍行為、執行異議、執行信息公開等方面的執行違法情形多屬于一般的程序違法，不影響或損害當事人實體權益，或者無法進行程序權利救濟的，檢察監督應著眼于建議法院進行整改，加強和管理、規范程序，優先采用類案監督的方式。就多個案件中的共性問題提出類案監督，促進解決執行工作中的同類普遍問題，破解了程序問題個案監督效果不彰的難題。但類案監督檢察建議不同于社會治理建議，被建議機關不能以建章立制替代整改糾錯，對于個案中存在的違法侵權問題，檢察機關應當進行逐案跟蹤問效。

三是對于人民法院跨行政區域集中管轄行政案件，人民檢察院應當踐行便民理念，以對應監督管轄為原則，以有利于行政爭議實質性化解指定管轄為補充。李某某申請執行某縣公安局返還強制扣押財產案，系跨區域集中管轄某市人民法院辦理的案件。對于集中管轄法院審理的行政案件，原則上由受理案件法院所在地對應的同級檢察院管轄并履行相應的法律監督職責。上級人民檢察院根據實質性化解行政爭議等需要，可以指定下級人民檢察院辦理。檢察機關異地開展法律監督工作的，被訴行政機關所在地檢察機關應當提供協助。當事人向被訴行政機關所在地檢察院申請行政訴訟監督的，被訴行政機關所在地檢察院應當及時告知其向集中管轄所在地對應的檢察機關申請監督，必要時可以將相關材料直接移送有管轄權的檢察機關。對涉及國家和社會公共利益的，以及新類型、案情疑難復雜、具有普遍法律意義、存在重大法律適用分歧或者轄區內多發的同類違法案件，上級人民檢察院可以提級辦理。

（三）安徽省某縣自然資源和規劃局申請執行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案（檢例第148號）

某縣自然資源和規劃局根據土地管理法作出64個責令拆除違法建筑物行政處罰決定，行政相對人在法定期限內既不申請行政復議或提起行政訴訟，又未自行拆除，自然資源和規劃局向縣人民法院申請強制執行，縣法院均以自然資源和規劃局依法具有自行強制執行的權力為由不予受理。縣檢察院選取其中3起典型案件進行類案監督，通過制發檢察建議、跟進監督等方式，糾正同類法律適用錯誤，推動建立長效機制。

一是明確檢察機關在履行法律監督職責中，對人民法院審理同類行政非訴執行案件中存在同一法律適用錯誤的，可以進行類案監督。本案采取的類案監督方式是，對自然資源和規劃局根據土地管理法作出64個責令拆除違法建筑物行政處罰決定，縣法院均以自然資源和規劃局具有強制執行權為由不予受理強制執行申請的法律適用錯誤，某縣檢察院選擇3件典型案件作為突破口進行監督;法院不采納監督意見后，提請上級檢察機關跟進監督，通過監督糾正3件典型案件中的錯誤，為同類其他案件糾錯作了示范，推動解決同類案件中的法律適用錯誤，提升監督效果和效率。同時，主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，提出解決問題的意見和建議，促進各方凝聚共識，針對影響法律適用的難點問題，推動建立長效機制。

二是對行政機關依據土地管理法或城鄉規劃法作出“限期拆除”行政決定的強制執行，法律作了不同的強制執行權配置。土地管理法和城鄉規劃法分別以“合理利用土地，切實保護耕地”和“協調城鄉空間布局，改善人居環境”為行政管理目的。按照土地管理法和城鄉規劃法規定，符合城鄉規劃的建設行為不會出現破壞耕地的情況，但在耕地上的違法建設行為一定不符合城鄉空間布局。從法律責任上看，城鄉規劃法主要規制“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設”的違法行為，而土地管理法主要規制違法占地行為。擅自將農用地改為建設用地、占用耕地進行建設等違法行為，適用土地管理法而不是城鄉規劃法;未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設的違法行為，適用城鄉規劃法而不是土地管理法。依據土地管理法對非法占用土地上的建筑物、構筑物等作出“限期拆除”決定，行政相對人在法定期限內不起訴又不自行拆除的，法律規定由行政機關依法申請人民法院強制執行。行政機關依據城鄉規劃法對未取得建設規劃許可或者未按照建設規劃許可證的規定進行建設的行為作出“限期拆除”決定，當事人逾期不拆除的，由建設工程所在地縣級以上人民政府責成有關部門強制拆除;鄉、鎮政府責令停止建設、限期改正，逾期不改正的，鄉、鎮政府可以強制拆除。

三是行政強制法第44條是針對有行政強制執行權的行政機關實施強制拆除所作的特殊程序規定。根據我國法律規定，行政機關自行實施強制執行應當由法律明確授權，法律沒有明確規定由行政機關自行強制執行的，行政機關應當申請法院強制執行。行政強制法對“行政機關強制執行程序”和“申請人民法院強制執行”分兩章作出規定。行政機關強制執行程序要求，行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照“行政機關強制執行程序”一章的相關規定強制執行;沒有行政強制執行權的行政機關作出決定以后，行政相對人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，作出行政決定的行政機關自期限屆滿之日起三個月內依法申請人民法院強制執行。行政機關申請法院強制執行的程序，主要規定在行政強制法“申請人民法院強制執行”一章。

該法第44條規定“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”本條是對具有行政強制權的行政機關，實施強制拆除所作的特殊程序規定。行政機關強制執行程序通常在行政決定規定的期限屆滿后就可以啟動，行政復議、行政訴訟不停止執行;但考慮到強制拆除的特殊性，為防止尚有爭議未得到司法救濟的強制拆除實施后給相對人造成無法挽回的損失，對于行政機關實施強制拆除，除應當遵循行政強制執行的一般程序規定，包括催告、聽取意見和申辯、作出強制拆除決定、送達等等，還須滿足當事人在法定期限內既不申請復議又不提起訴訟，即行政機關實施強制拆除不適用行政復議、行政訴訟不停止執行原則。

（四）糜某訴浙江省某市住房和城鄉建設局、某市人民政府信息公開及行政復議檢察監督案（檢例第149號）

某市檢察機關以糜某案為切入點，提出抗訴糾正原送達日期認定錯誤導致的認定超過起訴期限錯誤，同時對法律文書專遞送達開展調研，發現法律文書送達中，郵政公司部分投遞員存在將郵件隨意交由不具有代收權限的商店、物業公司或農村基層組織代為簽收等送達程序不合規問題，導致當事人訴訟權利受損，遂通過向該郵政公司制發改進工作、完善制度的類案檢察建議，彌補程序漏洞，規范法律文書郵件專遞業務處理流程，促進訴源治理。

一是明確人民檢察院在履行法律監督職責中，針對一類案件發現深層次社會治理問題的，應當通過類案監督促進訴源治理。以辦理個案為切入點，開展專題調研，分析一類案件背后的深層次原因，發現有關單位工作制度、管理方式、工作程序不完善，或特定行業存在監管漏洞或者監管不規范，需要改進、完善的，通過制發檢察建議，督促相關責任主體改進工作、規范管理，從源頭上減少內生、次生案件發生。

二是郵寄送達法律文書應當由本人簽收，在指定代收情況下可以由代收人簽收，或者其訴訟代理人、同住成年家屬簽收，確保有效送達。送達法律文書是執法司法機關遵循法定程序和方式進行的職權行為，是法律文書生效的前提。送達是法律文書生效、當事人進行權利救濟的重要前提。法律規定了七種送達方式：直接送達、留置送達、電子送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達、公告送達。對于直接送達有困難的，可以選擇郵寄送達。《最高人民法院關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規定》第7條：“受送達人指定代收人的，指定代收人的簽收視為受送達人本人簽收。郵政機構在受送達人提供或確認的送達地址未能見到受送達人的，可以將郵件交給與受送達人同住的成年家屬代收，但代收人是同一案件中另一方當事人的除外。”第9條：“有下列情形之一的，即為送達：（四）受送達人的訴訟代理人簽收的;（五）受送達人指定的代收人簽收的;（六）受送達人的同住成年家屬簽收的。”根據以上規定，除受送達人本人簽收外，其訴訟代理人、指定代收人、同住成年家屬的簽收視為有效送達。本案中，副食品商店并非糜某的指定代收人，商店經營者亦非糜某的同住成年家屬或訴訟代理人，依法均不具有代收權限，郵政公司將復議決定書送達至副食品商店，并由該商店簽收，不能視為有效送達。

送達法律文書屬于重要的法律行為，執法司法機關應當確保法律文書有效送達。送達不規范導致當事人未收到或者未及時收到法律文書，不僅影響當事人及時行使權利、履行義務，還可能引發新的矛盾糾紛乃至關聯性案件。人民檢察院開展法律監督，發現執法司法機關存在法律文書不能依法有效送達問題，可以通過制發檢察建議等方式促進依法送達工作。2018年11月11日，最高檢向最高法制發“二號檢察建議書”，就是針對送達問題提出的，對發現的人民法院民事公告送達存在送達方式、送達內容、送達程序等不規范問題，建議降低當事人訴訟負擔，提升公告效率;充分運用大數據等現代科技手段，強化人民法院依職權調查當事人送達地址的工作力度，實現公告送達的電子推送以提高送達率等，促進普遍性問題的改進解決。執法司法機關應當把以人民為中心落實到執法司法的各個環節，提高對送達工作重要性的認識，強化責任意識，遵守法定要求，確保有效送達，切實保障當事人合法權益。

三是對人民法院以“超過起訴期限為由不予立案或駁回起訴”的行政訴訟監督案件，檢察機關應當依法審查，準確認定起訴期限起算點。訴權是當事人基于行政爭議向法院請求救濟的權利。起訴期限是行政爭議能夠訴諸人民法院尋求司法救濟的有效期限。法律規定起訴期限，旨在敦促當事人及時啟動權利救濟程序，使不確定的行政法律關系盡快確定，維護社會秩序特別是公法秩序穩定的功能。行政訴訟中的起訴期限不同于訴訟時效，是行政法律設定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題，一方面是維護社會穩定，另一方面亦是體現“法律不保護躺在權利上睡覺的人”，提示公民、組織及時主張權利。法律關于起訴期限的規定，區分不同情形有15日、3個月、6個月、1年以及最長5年或20年期限的不同規定。是否超過法定起訴期限，主要審查應當適用何種起訴期限、起訴期限起算點。準確判斷起訴期限起算點，是保障當事人訴權的關鍵。行政訴訟法第45條規定：“公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟……”對于經過復議的行政行為，當事人不服復議決定的起訴期限，依法從收到復議決定書之日起計算。本案中，人民法院從副食品商店代收郵件時（2017年4月18日）起算當事人的起訴期限，而非按照當事人實際收到的時間（2017年5月10日）起算，送達日期的認定錯誤導致起算點的認定錯誤，法院以超起訴期限為由不予立案，未能依法保障當事人的訴權，檢察機關應當依法予以監督。

三、行政檢察開展類案監督的基本思路

2022年是進入全面建設社會主義現代化國家、向著第二個百年奮斗目標進軍新征程的重要一年，是檢察工作“質量建設年”。開展行政檢察監督要深入貫徹習近平法治思想，堅持以人民為中心，以落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》為主線，以高質量發展為主題，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺全面深化行政檢察監督，以行政檢察高質量發展更好服務經濟社會高質量發展，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。

第一，通過辦理個案保障法律統一正確實施。案例質量，歸根結底取決于案件辦理質量。各級檢察機關要認真落實《意見》和“質量建設年”要求，樹牢系統觀念，強化和培養類案監督意識，認真學好用好本批指導性案例，發揮引領、示范和指導作用，踐行“在辦案中監督、在監督中辦案”理念，落實監督辦案一體化要求，切實把監督的重心放到提質量、增效率、強效果上來，全面提升法律監督質效。

第二，通過辦理類案實現倍增的監督效果。探索建立類案監督機制，完善類案不同判的發現、糾正和處理程序。堅決落實黨中央關于全面深化行政檢察監督新要求，要堅持個案監督和類案監督有機結合，以個案作為突破口，發揮大數據作用，開展類案監督、專項監督，確保同一類案件在同等條件下得到同等處理，規范執法司法行為，實現個案與類案公正。認真落實行政訴訟監督規則，在開展類案法律監督過程中，堅持跟蹤問效，加強跟進監督，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。

第三，通過訴源治理防范新的行政爭議。法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要發揮行政檢察“一手托兩家”在提升國家治理現代化水平、提升社會治理效能的重要功能，依法能動履職，更加自覺從具體案件中“見微知著”，運用檢察建議、專題報告、白皮書等方式，推動解決普遍性突出問題。要主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，促進類案監督檢察建議落地落實，形成解決問題的長效機制，推動訴源治理，促進抓源治本。

*最高人民檢察院第七檢察廳副廳長、二級高級檢察官[100040]

**最高人民檢察院第七檢察廳二級高級檢察官[100040]

***最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理[100040]

[1] 參見 《習近平對政法工作作出重要指示強調 切實履行好維護國家安全社會安定人民安寧的重大責任 讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊》，人民網http：//politics.people.com.cn/n1/2022/0116/c1024-32332158.html，最后訪問日期：2022年6月8日。