城鎮化進程中的土地利用管理問題及其對策

徐 海.城鎮化進程中的土地利用管理問題及其對策[J].南方農業，2022，16（14）：-138.

摘 要 隨著城鎮化進程的不斷推進，我國土地資源利用和管理方面的問題愈發突出，導致土地資源浪費情況逐漸嚴重，部分城鎮地區現有土地資源管理模式已經嚴重影響到產業化發展。結合我國城鎮化進程中土地利用現狀，分析城鎮化進程中土地利用管理存在的問題及原因，并針對性地提出規范土地利用規劃制度、完善土地利用管理制度、注重保障農民切身利益、加大對土地資源的監督力度、實施主體功能區劃及注重土地生態效益等對策。

關鍵詞 土地利用管理;城鎮化;土地資源

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.14.044

土地是人類賴以生存的重要載體，不斷優化土地資源和空間，可進一步協調人與自然的關系，提高對土地資源和空間的利用率，促進我國社會經濟穩定發展。

在我國經濟持續增長、綜合國力大幅度提升的背景下，城鎮化進程不斷加速。城鎮化建設中，各地在土地管理方面遵循可持續發展原則，不僅能夠緩解土地缺少面臨的發展壓力，而且能夠更好建設地方，提升居民生產生活水平[1-2]。但在部分城鎮化發展較快的地區，存在著布局過于分散、土地利用粗放、城鎮化建設與耕地保護相互矛盾等問題，耕地保護形勢依然嚴峻，因此應深入分析問題出現的原因，并在此基礎上采取積極有效的解決對策，確保后續相關工作有序進行。

1 城鎮化進程中土地利用現狀

在城鎮化發展過程中，對土地資源進行合理利用十分重要。當前我國面臨著土地資源人均占有量低的問題，再加上城市規模逐年擴大，給土地資源帶來了更大的負擔。另外，實際城鎮化建設中對土地使用結構設計不夠合理，同時有些企業為了降低成本，會在建設過程中忽視環保問題，導致我國面臨嚴重的環境問題，如水土流失、環境污染等。土地資源作為不可再生的重要資源，在使用方面面臨嚴峻問題，需要有關部門切實做好管理工作。

2 存在的問題及產生原因

2.1 存在的問題

城鎮化進程中土地利用管理存在的問題，主要有城鎮化建設與耕地保護相互矛盾、占地用地不夠合理、相應單位越權行為與農民利益受損等。針對這些問題，相關部門應給予重視，深入分析問題原因，并落實合理的對策，以此保證城鎮化進一步發展，滿足現代社會經濟發展需求。

2.1.1 城鎮化建設與耕地保護相互矛盾

近年來，城市人口數量不斷增加，建設規模逐漸擴大，對土地需求越來越大，導致人與地之間的矛盾越發突出。一些城鎮在發展期間，因成本問題會占據大量耕地，導致大量耕地被用作工業用地、住房用地等[3]。城市建設與耕地保護之間的矛盾，主要表現在兩個方面：1）土地在不斷被占用期間，不少土地的灌溉設施受到一定的損害，這不僅影響耕地質量，還對后續發展造成極大影響;2）城市建設和工業建設的推進，給耕地帶來較大的威脅，特別是污染問題嚴重影響耕地安全。

2.1.2 占地用地不夠合理

無論是在農業耕種，還是在城鎮商業方面，土地資源均具有極大的價值，在具體應用中需要做好科學合理的規劃。但結合實際土地資源應用情況看，不少農村用地被城市建設占用，這不僅影響農村土地流轉的合理性，還極大地損害了農民利益。農村大量耕地被占用后出現閑置情況，使得土地資源嚴重浪費，這也增加了城鄉之間的矛盾[4]。

2.1.3 相應單位越權行為與農民利益受損

城鎮化發展期間，部分單位為保證自身政績，獲取最大利益，會在土地流轉中發生越權行為，對農民利益造成嚴重影響，具體表現在3個方面。1）非法征用農民土地。部分單位為了實現城鎮發展目標，會以公共利益作為借口，強行征用農民土地，且對其賠償標準較低，進而使得農民權益受到嚴重損害。2）未對征用土地的農民進行合理安置。土地是大多數農民的固定經濟來源，一旦失去土地的使用權，勢必會對農民生活產生影響，因此做好這些農民的保障工作十分有必要。但是有關單位在具體實施這項工作中，經常以各種理由，不及時解決農民的就業安置問題。3）相關管理工作不嚴格，缺少相關單位和部門對各項工作開展進行監督和制約，使得農民權益得不到長期有效的保障。

2.2 產生原因

2.2.1 農村集體土地的權屬不夠明確

農村集體土地權屬不明確主要表現在2個方面：1）農村集體土地的產權不夠健全，缺少相應的處置權;2）當前農村集體土地所有權的主體界定不清晰，導致土地產權歸屬不明確。

2.2.2 土地征收和補償制度存在弊端

1）土地征收范圍規定不明確。從國家法律層面分析，土地征收制度是國家為了滿足公共利益的需要，將農民集體土地變為國有土地的行為。但在實際征收過程中，法律所規定的是公共利益需要，而未明確公共利益的界定范圍。因此，現行征地會由于用途界定不明確，造成征地混亂，過于隨意。

2）公共利益的內涵規定不清晰。土地征收必須要符合公共利益這一目的，這也是各國立法公認的規范。但是，幾乎所有法律法規中的公共利益都是抽象性的概念，對公共利益所包括的類別、如何實現等，憲法和現行法律并未作出明確規定或詳細列舉，這在一定程度上影響公共利益規范性作用的發揮。另外，公共利益作為重要的法律概念，若缺少精確的定義和明確范圍，則在實踐中容易被濫用。

2.2.3 農村的土地流轉制度不夠完善

1）結合土地流轉程序看，一些地方借土地流轉之名，對土地用途進行隨意變更;有的則是通過行政手段強行流轉農民的土地，將較大面積土地轉給企業經營，這對農民正常生活和生產造成極大的影響。2）結合土地流轉手續看，口頭合同較多，存在較大的隨意性。雖然有部分農戶簽署書面合同，但是大部分合同并不規范，其中涉及的各項條款不齊全，未嚴格遵照相關程序約定雙方的權利及義務關系，這在一定程度上增加了土地流轉糾紛的隱患。3）結合土地流轉運作看，基層政府缺少對土地流轉的引導和服務，使得大多數地方的土地流轉都是盲目進行，未根據有關規定履行必要的手續，當土地流轉發生糾紛時，無法有效保障農戶的合法權益。

2.2.4 土地規劃較為落后

城鎮化建設中，土地利用和管理是必不可少的環節，相關部門必須對此給予重視，做好城市規劃和引導工作。但從具體執行情況看，城鎮化建設期間存在一定的問題，主要是土地利用與管理未滿足城市發展需求。在城市整體規劃中，缺少對土地科學利用管理的正確認知，未根據要求邀請專家開展相關規劃工作，最終使得土地資源存在利用不夠合理、過度占用耕地等問題。

3 解決對策

為了推動城鎮化發展，相關部門必須針對當前土地利用管理中存在的問題制訂具體的對策，確保相關工作有序進行，如規范土地利用規劃制度、完善土地利用管理制度、注重保障農民切身利益等。

3.1 規范土地利用規劃制度

現階段的城鎮化發展對土地規劃越發重視，只有做好現有土地的規劃工作，才能有效提高資源利用效率。針對土地在使用中存在的浪費等問題，需要有關部門予以重視，切實做好相關工作。根據實際情況和需求制訂出明確的城鎮建設土地利用總體規劃。在土地利用規劃要求方面，需遵循以下4點要求。1）突出節約、集約用地的原則。2）合理規劃用地結構和布局，以循環經濟理論作為指導進行相關規劃工作。3）合理安排農村產業發展和城鎮建設用地，嚴格把控用地總量，尤其是非農建設占用耕地，統籌安排各類建設用地。4）根據城鄉一體化發展要求，確定土地利用總體規劃布局，即擴展邊界內城郊、近郊農村居民點用地布局。

3.2 完善土地利用管理制度

在城鎮化發展期間，相關部門要注重對土地利用管理制度進行完善，不斷強化土地利用管理工作。1）根據相關標準制定出嚴格的土地利用管理機制，以此強化現有的土地資源控制和管理。科學安排農村產業發展與城鎮化建設用地，對用地總量進行嚴格把控;同時注重對用地結構的管理，防止非法占地、土地閑置浪費等情況的出現。2）不斷強化土地利用規劃的約束作用，注重規劃執行的嚴肅性，嚴格執行城鎮土地利用總體規劃和土地年度計劃。3）建立科學合理的制約和監督機制，主要對土地利用管理工作進行有效制約和監督，杜絕不良現象的發生。

3.3 注重保障農民切身利益

保障農民切身利益是城鎮化發展過程中的重要任務，相關部門必須予以重視，以此更好地強化土地利用管理。要有效保障農民權益，相關部門需做好以下兩方面工作。1）對土地征收征用進行嚴格控制，杜絕非法征收征用土地現象。在土地管理工作期間，需根據實際情況和需求，制定出完善的土地征收管理細則，同時要提高征收透明度，切實保障土地征收征用的合法性。2）合理完善土地征收補償制度。政府部門要明確農村土地征收、補償標準和原則，以便為后續土地征收和補充提供法律依據;科學界定公共利益內涵，避免有關部門出現越權的不當行為，如強行征地;保證農民享有充分的知情權與參與權，并做好市場調查，結合各方面因素，加強與市場機制的聯系與掛鉤，有效保證政府征地款與市場機制之間的有效協調;結合新時代發展趨勢，深入探索科學合理的征地安置方法，確保土地資源得到有效利用和管理，規范用地管理，將留用地納入規范化管理中;做好被征地農民的社會保障，為其免費提供職業技能培訓，從而為其生活提供保障。

3.4 加大對土地資源的監督力度

在推動城鎮化進程中，不僅要注重對土地利用的整體規劃，而且要做好相關的管理，以此有效緩解當前面臨的經濟發展與土地規劃之間的矛盾。另外，地方政府部門應積極成立土地資源管理部門，對涉及的具體工作內容和職責要明確，并加強對土地資源的監管。在具體管理中，有關部門應對城鄉用地情況進行嚴格審查，以此提高土地使用效率。作為土地管理部門，要嚴格按照流程對土地進行嚴格審批，對與國家政策不相符、預審未通過的項目不可審批，以此來保證土地資源的合理利用[5]。

3.5 實施主體功能區劃

城鎮空間布局應遵循主體功能區規劃，根據區域水資源分布和地形地貌特點，同時需綜合考慮水資源實際承載能力和生態環境適應能力，不斷完善相關保障體系。另外，在新型城鎮建設中，應立足實際需求，科學調整城鎮化戰略，滿足當前產業規模化和生態承載能力的要求。

3.6 注重土地生態效益

目前，城鎮土地生態環境問題越發突出，因此政府部門需加強科學規劃，合理布局布局各類用地并采取各種措施綜合整治土地資源。1）通過有關部門對區域生態環境建設規劃的合理實施，在城鎮所在區域范圍內因地制宜調整用地布局，科學配置居民點、林地、農場等用地，并逐漸形成結構合理且功能互補的土地生態空間格局。2）地方政府需結合城鎮各類經濟社會活動，以及活動對生態環境要求和影響程度，做好空間不同功能區范圍的規劃，同時要科學劃定生態保護區，最大限度地保護和合理配置各類重要生態用地。3）政府部門需要從加強生態環境基礎建設、開展生態環境影響評價和開展生態環境問題治理等方面進行綜合整治，以期從整體上有效提升土地生態效益，實現可持續發展目標，從而順應現代社會經濟可持續發展趨勢。

4 結語

在現階段社會經濟發展環境下，對土地資源利用和管理越發重視，只有做好這方面的管理，才能夠有效推動城鎮化發展。因此，相關部門應給予重視，特別是要高度關注目前城鎮化進程中土地利用和管理所面臨的問題，通過對問題出現原因深入分析后，制訂出科學合理的對策，以此有效提高經濟社會發展水平，實現城鄉統籌發展。

參考文獻：

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收稿日期：2022-06-10

作者簡介：徐海（1971—），男，山東萊州人，大專，工程師，主要從事土地利用與管理。E-mail：3501631441@qq.com。