宅基地使用權流轉的必要性和可行性分析

傅明

摘 要：雖然現行制度下宅基地使用權是嚴格限制流轉的，但放開宅基地使用權的流轉是未來農村土地改革的趨勢。筆者認為宅基地使用權的流轉是符合憲法和法律精神的，是城鄉一體化發展的必然要求，是制度創新的必然結果。放開宅基地使用權的流轉不會讓農民失去社會保障，與土地資源流失也沒有必然聯系，反而產生顯著的社會經濟效益。

關鍵詞：宅基地使用權；土地資源；農村住房；流轉

在我國現行的法律框架內，農村宅基地使用權不得轉讓、抵押，禁止城鎮居民到農村購買宅基地及其房屋。這種嚴格的宅基地管理政策起源于計劃經濟時代，立法目標的是為了維護農村集體土地的性質，保障農民最基本的生活住房保障。隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，農民收入得到了極大的提高，農民的生活保障已經不僅僅依靠土地，住房保障也不只依賴于集體無償分配的宅基地，宅基地及其住房所承載的生產要素功能已經遠超過生存要素功能，放開農村宅基地流轉是改革的趨勢所在。但是社會上仍然有不少聲音反對宅基地使用權的流轉，因此下文將從必要性和可行性兩方面闡述宅基地使用權流轉的合理、合法。

一、宅基地使用權流轉的必要性

（一）宅基地使用權流轉符合憲法和法律精神

《憲法》規定中華人民共和國公民在法律面前一律平等，國家依法保護公民的財產權。《物權法》確定了物權平等保護原則，保障一切市場主體平等的法律地位和發展權利。從上述法律精神的內涵來說，農村居民應該和城市居民同樣享有自由處分宅基地及其房屋的權利，這是公平正義應有之內涵。但是在市場經濟的大浪潮下，城市居民可以自有處分房屋、建筑用地使用權，從而在繁榮的商品房市場上獲益巨大。反觀僵化的農村土地市場，盡管農民空有多余的住房，但是礙于固化的土地市場和限制流轉的制度，也無法充分進行流轉以實現財產收益。城市居民和農村居民在處分自己房屋私產上的權利的不同，顯然是違背了憲法和法律規定的權利平等保護原則。此外，相當多的城市商品房是通過征收農村集體土地建成的，政府通過在一級的土地市場上進行廉價的征收，然后在二級市場再高價競標拍賣，這就形成了所謂的土地剪刀差。農村集體明明是占有如此多的建筑用地，但是受制于國家土地政策，卻只能長期忍受土地剪刀差的剝削，這也明顯偏離了公平正義的軌道，與法治精神不符。所以說放開宅基地使用權流轉是符合憲法和法律的精神內涵。

（二）宅基地使用權流轉是城鄉一體化發展的必然要求

城鄉一體化是我國當前經濟社會體制改革的重要環節，它要求逐步建立統一的城鄉的建設用地市場、完善宅基地管理制度、充分保障農民的用益物權。上述要求表明城鄉一體化的核心是在于生產要素能夠在城鄉間自由流通。根據國家統計局數據，我國從2006年到2015年，常住人口城鎮化率由44.3%上升到56.1%，這將近有一億三千萬農民到城市定居。在現有政策內，農民并不能帶著土地財產權進城，農民進城只是人的要素流通，土地這一重要的生產要素并無法順暢流通。農村的宅基地的限制流轉使得宅基地大量閑置，導致形成了大量的“空心村”。如果放開宅基地使用權的自由流轉，宅基地所獲得收益可以作為農民進城的原始積累，轉移部分農村勞動力，推動城鄉一體化的發展。農村大量閑置的宅基地在城鄉土地市場中流通，有利于節約土地資源，促進農村土地的集約化、高效化的發展。

（三）宅基地使用權流轉是制度變遷的必然結果

制度變遷理論是新制度經濟學研究國家制度的重要方法。制度變遷分為強制性變遷和誘導性變遷。強制性變遷就是在國家主導下通過公權力強力實施而達到的制度變遷模式；誘致性變遷是在原有的制度安排下的行為主體為了追求外部性的潛在利潤，自發倡導、實施的制度變遷方式。這種制度變遷是對舊制度的沖擊和突破，具有一定的正當性，是一種制度創新，當年安徽鳳陽小崗村的家庭聯產承包責任制就是最好的例證。在當今嚴格限制農村宅基地流轉的制度下，農村宅基地的“隱性流轉”現象十分普遍，這種流轉在很大程度上體現的是農民合理需求，這種合理需求是農民對現行禁止流轉的一種反彈，政策的限制并不能完全阻止民間的自發流轉，農村宅基地使用權的流轉走上了一條誘致性變遷的道路。當然，四川、重慶、天津的宅基地流轉的改革試點讓我們看到政府也在改革中摸索宅基地流轉的模式。

二、宅基地使用權流轉的可行性分析

（一）農民的社會保障不會因為宅基地的流轉而得不到保護

傳統觀點認為基地使用權的無償取得和無償使用，是保障農民最基本的生存權利；“一戶一宅”的規定是為了宅基地的分配公平；宅基地的嚴格限制流轉是為了避免農民流轉宅基地后，顛沛流離。這說明宅基地使用權本身是具有強烈的社會保障功能，是作為集體經濟組織成員身份而享有的社會福利性權利。不可否認的宅基地在過往和現在都起到了一定的社會保障作用，但在市場經濟的影響下，其社會保障的功能已經微乎其微。首先農民生活水平的提高，追求的不是基本的保障住房，而是有更高品質的住房需求，但是難以獲得舊房的流轉收益影響了農民改善自己的住房需求。其次農民收入多元化的前提下，農民對土地收入的依賴性已經很小，宅基地的社會保障性已經弱化了許多。再之農村的社會保障體系是一個綜合性社會保障體系，包括養老、醫療、教育，單靠限制宅基地的流轉并無法實現其保障性功能。筆者認為放開宅基地的流轉不會損害到農村的社會保障體系，反而能夠增加集體的收益，提高土地的利用效率，增加農民收入，更好的發揮農村保障體系的作用。

（二）土地資源不會因宅基地的流轉而流失

部分學者認為禁止宅基地流轉的重要原因是要防止耕地的流失，保障國家的糧食安全。在我國人多地少的國情下，嚴格控制耕地向宅基地轉化是必須的。但宅基地的流轉與農村土地資源的流失并不存在必然的關系，真正導致土地資源流失的城市化的快速、無序擴張。城市化進程的加快必然需要開發更多的土地，這不可避免會占用大量良田。在國家掌握的一級市場中獲取的土地成本又較低廉，各級政府在公益利益的名義下大搞建設，無限征收土地資源。一方面是耕地被城市化擴張所占用，另一方面卻是農村宅基地的大量閑置得不到利用。所以在嚴格控制宅基地總量的前提下，加強對土地行政管理和執法的監督，防止公權的濫用，放開宅基地的流轉不會必然導致土地資源的流失。

（三）宅基地流轉有明顯的社會經濟效益

首先農民本身的財產性收益來源較少，宅基地的流轉能夠給農民帶來明顯的收益，增加農民收入，實現共同致富。此外在農民需要擴大生產規模時可以通過住房財產抵押來滿足自己的資金需求。其次城市的低收入者是難以承受城市的高房價的，在有限的收入范圍內改善家庭住房需求，只能把購房的目標放在城郊的農村中，在解決低收入者住房的同時又盤活了農村的閑置房屋，使資源得到優化配置。再之，城市居民購買農村房屋不僅使農村住房的財產價值得到彰顯，還顯著提升當地的消費水平，促進城市文明的傳播和發展，更好的實現城鄉融合。（作者單位：南昌大學法學院）

參考文獻：

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[2] 王崇敏：“我國農村宅基地使用權變動探討”[J]，《河南財經政法大學學報》，2012年第4期。

[3] 曹泮天：“論宅基地使用權流轉的理論基礎”[J]，《法學雜志》，2012年第6期。