“有形之手”樹信心

李艷華 鄧杰 王勇

信心比黃金更重要。20年前的“9·11”事件給當時民航帶來的最大影響莫過于“失去信心”。摩天大樓上的滾滾濃煙和飛機撞擊大樓時的火球成了全世界愛好和平的人們揮之不去的噩夢，也從根本上動搖了乘客乘坐飛機的信心。

信心比黃金更重要。21年前的“9·11”事件給當時民航帶來的最大影響莫過于“失去信心”。摩天大樓上的滾滾濃煙和飛機撞擊大樓時的火球成了全世界愛好和平的人們揮之不去的噩夢，也從根本上動搖了乘客乘坐飛機的信心。美國的標志性建筑物轟然倒塌，機上及地面人員共 2977 名無辜者殞命。民航飛行器被用作恐怖襲擊的工具，并以此實現更多打擊目標的突襲事件，令世界瞠目，超過了所有人的想象。一時間，美國人失去了往日的安全感。襲擊事件發生后不久，時任美國總統小布什在對國會的演講中正式提出將進行“反恐戰爭”?！?·11”事件改變了美國，也改變了世界。

信心降至冰點

這種大規模突襲事件給民航運輸帶來的負面影響也是空前的，使民航安全的信心降到了冰點，航班與旅客人數驟減，美國原本每年140萬架次的航班數減少了40%，上座率降至30%左右，甚至出現了一班飛機只載一位乘客的極端情況。事件發生一周后， 美國民航業宣布的裁員總數達到近7萬人。2001年，在美國民航業共120萬名從業人員中，有十多萬人相繼失業。航空公司的航班量大幅減少，客座率大幅度下降，銀行和保險公司對航空公司缺乏信任，機場虧損，安檢部門備受指責，航空運輸的安全性受到了前所未有的質疑。

為了擺脫如此困境，以美國聯邦航空局（FAA）為首的政府部門出臺了許多政策和法律法規挽救處于危難之中的航空公司，并重新樹立起對民航“安全性”的信心。

縱觀美國民航業的歷史，美國政府對于航空運輸的政策安排體現出階段性特征：1978年以前，以管制政策為主，而后至20世紀90年代以市場引導政策為主;20世紀90年代后期尤其是2001年“9·11”事件之后，綜合性戰略政策成為主導，出臺法律法規、加大資金投入等手段來幫助機場和航空公司渡過難關，非經濟管制包括安全管制成為民航政策的重要組成部分。

大量資金注入

事件發生10天后，美國國會參眾兩院通過了援助民航業的法案，以幫助受到恐怖襲擊事件沉重打擊的美國民航業渡過難關。時任美國總統布什簽署了該法案，表示這項法案將為確保美國商業航運系統的安全，在短時間之內恢復穩定提供急需的財力資源。根據這項法案，布什政府向美國民航業提供50億美元的直接援助，以彌補恐怖襲擊事件對民航業造成的損失;另外，政府還將為民航業提供100億美元的貸款。

美國政府要求進行民航安全設施設備的更新和安全人員的培訓、更換，并由政府“買單”予以資金支持。一是美國交通安全管理局授權航空公司在機票中額外收取每航段2.5美元的客運附加費，以應付增加的安檢支出的需要。

二是于2002年出臺了“新安檢需求緊急資金”法案，為217個機場提供了1.75億美元的資金，加強安檢的安全保障。

三是由國會撥款5億美元用于加固民用航空運輸飛行器的駕駛艙門，并安裝錄像監視器，明確了授權進入駕駛艙的人員資格，并要求飛機在飛行中始終鎖閉機組人員艙和乘客艙的隔門，以保障飛行員絕對安全。

四是由美國運輸安全管理局與Boeing-Siemens公司簽署了一份5年13.7億美元的合同，授予該公司在美國的機場安裝爆炸物探測器，減輕機場和航空公司的安全成本支出負擔。

五是在2002-2006年間每年增撥5000萬美元用于先進航空安全技術的研究、開發、測試和評估，通過技術手段保障安全，恢復民眾對乘坐航空運輸交通工具的安全感。

另外，美國政府還考慮到銀行和保險公司對航空公司的懷疑和“退避三舍”，因此決定由政府出面為航空公司提供部分負債保護。與之相比，由于歐盟禁止其成員國向航空公司提供政府援助，“9·11”后不久，比利時航空、法國的海外航空公司等都進了破產名單。

全方位立法保障

恐怖襲擊事件發生后，美國國會出臺了《航空與運輸安全法》，成立美國交通安全管理局，該部門接管民航安全事務，隸屬于美國國土安全部。同時，該法案要求各個機場于2002年12月31日前將爆炸物探測系統（EDS）部署完畢，并確保機場有足夠數量的爆炸物探測設備，以確保安全。在此期間沒有安裝爆炸物探測系統的機場要采取一次性措施。

立法機構還要求更換私營安保公司那些未經受訓的機場安檢人員，取而代之的是28000名合格的聯邦安檢人員隊伍，對民航機場安全予以人員保障，而這一部分資金投入需從航班機票和機場收費中抵扣。

在旅客權利保護方面，2001年底，美國國會通過了《航空公司競爭和旅客權利法案》和《航空公司旅客公平待遇法案》。在航空設施方面，通過了《國際航空設施法》，該法案為車輛檢查、飛機加油、飛機清潔以及機場禁區雇員審查制定了新標準，強調了空管設施和機場停放飛機的安全，還要求使用噪音緊張程度分析和生物測定技術，采用指紋閱讀器和虹膜掃描器等，以識別危險分子、阻止其乘機，并嚴格檢查進入禁區的機場職工。

機場改造計劃

在增加對航空公司的扶持之外，美國政府也加大了對機場的投入，具體做法就是增加了機場改造計劃（AIP）的資金支持。

AIP的原型是一項歷史悠久的用于規劃和開發國家公用機場的計劃，最早可追溯到美國聯邦政府在第二次世界大戰結束后不久向州和地方政府單位提供贈款的援助計劃——聯邦援助機場計劃（FAAP）。1970年，隨著《機場和航空發展法案》的通過，在FAAP的基礎上，聯邦政府制定了一項更全面的計劃——規劃補助計劃，該計劃為機場規劃和機場發展援助計劃兩個方面提供補助。

1982年，隨著《機場和航路改善法案》的制訂，聯邦政府取消了規劃補助計劃，推出機場改造計劃（AIP）取而代之。該計劃涉及機場安全、安保和環境等方面的改進，機場方可以獲得AIP資金，用于機場的改善或修復項目，在某些特定情況下，也可用于航站樓、機庫和非航空業務的開發。

AIP的資金主要來自機場和航空信托基金，該基金由用戶費、燃油稅和其他類似收入來源支持。自該計劃實施以來，AIP已被多次修訂。為走出“9·11”事件給美國民航業帶來的陰霾，聯邦政府于2003年頒布了《航空再授權法》，將2004年AIP的資助額增加到34億美元，并計劃于2007年將資助金額逐步增加到37億美元。此后在2008年和2009年，聯邦政府又依據《AIP擴展法》對AIP的資助額進行了調整，授權的資助額分別為33.95億美元和33.85億美元。

1996-2009年，AIP計劃累計資助了384.46億美元，涉及2.5萬個項目，按照平均計算每年投入約27.43億美元，顯然“9·11”事件后這一項目的投入是顯著增加的。

另外，由于安全的需要，空管專業技術人員的缺口逐步增大，FAA推出政策，調整原先的空管人員招募培訓計劃，并利用獎金激勵政策，鼓勵即將退休的空管人員延長工作期限，緩解基于安全需要的專業人員的不足。

他山之石

通過“9·11”事件的系列舉措回顧，我們可以看出，美國政府始終把航空運輸業作為國家重要的戰略部門來定位。在民航業面臨恐怖襲擊帶來的緊急困境時，美國政府、國會能通過資金注入和系列立法手段進行有力扶持，體現了美國國家上下對民航業作為國家戰略部門定位的高度一致。

同時，美國在“9·11”后的系列立法支持手段也值得借鑒。一般來講，立法過程會程序繁雜，但是，美國在“9·11”事件發生后不久，即2001年11月19日就頒布了《航空與運輸安全法》。該法主要強調增設運輸安全機構即增設運輸安全局（TSA），專門負責各種運輸方式的安全，隸屬于美國運輸部安全管理局，獨立接手航空安全事務 。在2001年底又頒布了《航空公司競爭和旅客權利法案》，對機場區內的作業和安全要求設立了新的標準。

事過20余年，美國雖然還未走出那漫天灰燼 ，但是強有力的配套政策，保證了美國政府通過“有形之手”強力恢復市場信心，使其今天仍然處在全球航空運輸業的領先地位，繼續發揮著美國民航在國家中的重要戰略作用。