基于平衡計(jì)分卡的中國(guó)新型城市建設(shè)評(píng)價(jià)研究

宋名悅?劉博雅?劉靜依?趙治涵?姚憶云

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持從社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展出發(fā)，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。新型城市形態(tài)建設(shè)是推進(jìn)城市治理高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建人民高品質(zhì)生活的重要催化劑和新型動(dòng)力源?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，開(kāi)展城市現(xiàn)代化試點(diǎn)示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市?！?/p>

本文旨在貫徹新發(fā)展理念，以平衡計(jì)分卡為理論工具，融入新型數(shù)據(jù)支持的新指標(biāo)，構(gòu)建新時(shí)代以人為本的新型城市建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此評(píng)價(jià)新型城市建設(shè)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)新型城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)，探究城市發(fā)展?jié)摿εc可持續(xù)發(fā)展能力，為“十四五”期間新型城市建設(shè)工作提供參考依據(jù)。

一、內(nèi)涵界定與研究綜述

（一）內(nèi)涵界定

新型城市的內(nèi)涵?；诔鞘凶屔罡篮玫南蛲?，不同專家學(xué)者對(duì)多種新型城市概念開(kāi)展了研究，通過(guò)對(duì)相關(guān)概念的梳理辨析，本文嘗試定義新型城市：堅(jiān)持以人民為中心，以高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理為目標(biāo)，以多元主體與要素的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為特征，形成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)突出、社會(huì)和諧有序、文化特征鮮明、生態(tài)環(huán)境友好、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的新型城市。與傳統(tǒng)城市概念強(qiáng)調(diào)發(fā)展中城市開(kāi)發(fā)建設(shè)與單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體量不同，新型城市更關(guān)注于動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)某一城市發(fā)展的質(zhì)量和水平，靈活調(diào)整不同時(shí)空下地區(qū)發(fā)展質(zhì)量的建設(shè)重點(diǎn)，不斷完善增量時(shí)代留下的城市發(fā)展漏洞，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

平衡計(jì)分卡的內(nèi)涵。平衡計(jì)分卡由美國(guó)哈佛大學(xué)教授Robert S. Kaplan，以及實(shí)務(wù)界David P. Norton共同提出。作為企業(yè)長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)，平衡計(jì)分卡核心思想可以概括為：以企業(yè)的使命、遠(yuǎn)景為導(dǎo)向，結(jié)合企業(yè)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)并以之為基礎(chǔ)，通過(guò)財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度構(gòu)建起考核指標(biāo)體系，將平衡計(jì)分卡融入企業(yè)戰(zhàn)略地圖，在組織戰(zhàn)略層面進(jìn)行具象化考量。

（二）研究綜述

城市發(fā)展評(píng)價(jià)綜述。城市發(fā)展評(píng)價(jià)的歷史研究較為豐富，可將這些研究分為不同類別。第一，研究對(duì)象不同，針對(duì)城市整體發(fā)展或發(fā)展的不同具體方面展開(kāi)討論，可以分為具有特定治理行為的研究和具有特定功能城市空間的研究，如對(duì)城市更新、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和眾創(chuàng)空間的研究。第二，研究目的不同，可以分為綜合評(píng)價(jià)的研究和特定目的的研究。目前研究對(duì)“可持續(xù)發(fā)展”“人民美好生活需要”越來(lái)越關(guān)注，這與新時(shí)代我國(guó)新型城市發(fā)展的綠色理念、人本思想高度契合，也為評(píng)測(cè)和詮釋新型城市發(fā)展水平提供了豐富借鑒。第三，評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法不同，多數(shù)研究在相應(yīng)理論構(gòu)建的基礎(chǔ)上構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)與體系且集中于宏觀視角，較少研究從理論視角將平衡計(jì)分卡與城市發(fā)展層面相融合、宏觀與微觀相對(duì)應(yīng)，綜合探究新型城市發(fā)展水平。

平衡計(jì)分卡綜述。1990年以后，伴隨政府效率提高方法的更新需求及政府價(jià)值的逐步強(qiáng)調(diào)，平衡計(jì)分卡被廣泛運(yùn)用到各國(guó)政府。平衡計(jì)分卡集中體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的三大核心理念——以公民為本、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、以結(jié)果為導(dǎo)向。同時(shí)，平衡計(jì)分卡逐步進(jìn)入我國(guó)研究領(lǐng)域。一是從平衡計(jì)分卡的概念界定與結(jié)構(gòu)框架出發(fā)，探究其在政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)中相關(guān)因素的因果關(guān)系。二是應(yīng)用其建立對(duì)應(yīng)地方城市政府部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，或是以此考核城市管理績(jī)效。三是探究國(guó)內(nèi)外應(yīng)用案例，結(jié)合發(fā)展需要與公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的其他相關(guān)理論，對(duì)平衡計(jì)分卡進(jìn)行理論上的完善發(fā)展。如“APC”理論（問(wèn)責(zé)性評(píng)估理論）將傳統(tǒng)平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度調(diào)整為更適應(yīng)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的六個(gè)維度。

當(dāng)前，對(duì)于城市的評(píng)價(jià)視角各不相同、評(píng)價(jià)重點(diǎn)各有側(cè)重，但尚未形成一套具有中國(guó)時(shí)代發(fā)展特色的新型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文著眼于研究中國(guó)新型城市發(fā)展評(píng)價(jià)，以“新發(fā)展理念”和以人為本作為評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向，在眾多公共管理理論中選取平衡計(jì)分卡作為理論視角，構(gòu)建中國(guó)新型城市建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

圖1 平衡計(jì)分卡框架示意圖

二、基于平衡計(jì)分卡的新型城市發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

平衡計(jì)分卡多維度的思想與新型城市評(píng)價(jià)體系不謀而合：不只是將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為衡量城市發(fā)展水平的唯一指標(biāo)，而是從多視角對(duì)一個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展程度與潛力做出更加全面、客觀的評(píng)價(jià)。

傳統(tǒng)運(yùn)用于企業(yè)組織的平衡計(jì)分卡，分為財(cái)務(wù)、顧客、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程四個(gè)部分。城市作為一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，不能單一地追求經(jīng)濟(jì)這一指標(biāo)，還需考慮宜居水平、治理能力等方面。因此，我們需要對(duì)傳統(tǒng)的平衡計(jì)分卡四個(gè)部分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，重塑其形而不改其內(nèi)核，使得企業(yè)的服務(wù)對(duì)象——客戶自然過(guò)渡到城市發(fā)展的對(duì)象——民眾及其他與城市運(yùn)行管理服務(wù)的相關(guān)主體。

因此，本文從新型城市建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，把握新型城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)行環(huán)節(jié)，將傳統(tǒng)平衡計(jì)分卡的四個(gè)部分調(diào)整為城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力、服務(wù)實(shí)力、運(yùn)行效率、創(chuàng)新潛力四個(gè)部分，并在此基礎(chǔ)上確定二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，從而構(gòu)建新型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二級(jí)指標(biāo)的選擇既是新型城市服務(wù)水平的評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，也與城市規(guī)劃、建設(shè)、管理及運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)展情況密切相關(guān)。三級(jí)指標(biāo)則是在細(xì)化視角量化反映新型城市發(fā)展的具體評(píng)估視角。

（一）設(shè)計(jì)原則

統(tǒng)籌兼顧。綜合且科學(xué)地選擇與城市競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的指標(biāo)，同時(shí)內(nèi)外兼顧，統(tǒng)籌全面地構(gòu)建新型城市建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估框架。

目標(biāo)導(dǎo)向。從城市發(fā)展戰(zhàn)略地圖出發(fā)，引導(dǎo)城市發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢(shì);創(chuàng)新性轉(zhuǎn)變區(qū)域內(nèi)規(guī)劃布局與政策方向，促進(jìn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)與良性發(fā)展。

前瞻預(yù)測(cè)。結(jié)合新發(fā)展理念下城市發(fā)展的新因素、新方向，融入如健康城市、宜居城市等具有時(shí)代特征的發(fā)展因素，為未來(lái)城市發(fā)展提供思路與客觀預(yù)測(cè)。

以人為本。堅(jiān)持以人民為中心的設(shè)計(jì)思想，探求新型城市中的主體——人民的實(shí)際需求。

（二）指標(biāo)體系與指標(biāo)遴選

本文以對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)存城市評(píng)價(jià)研究的探究結(jié)果為基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合新型城市建設(shè)發(fā)展新趨勢(shì)，進(jìn)行指標(biāo)體系遴選。

城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是評(píng)價(jià)一個(gè)城市發(fā)展?fàn)顩r的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。將傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)與稅收方面調(diào)整為城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等四個(gè)方面對(duì)新型城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

城市服務(wù)實(shí)力。顧客即城市服務(wù)實(shí)力，是城市戰(zhàn)略目標(biāo)的外在核心。借鑒品質(zhì)城市、宜居城市等相關(guān)的評(píng)價(jià)思想與指標(biāo)體系，側(cè)重于滿足民眾及城市相關(guān)主體在城市發(fā)展過(guò)程中對(duì)生活環(huán)境、生活質(zhì)量等方面的需求。

城市運(yùn)行效率。城市運(yùn)行效率是城市正?？臻g運(yùn)行與高效服務(wù)的基礎(chǔ)，影響著城市的整體發(fā)展質(zhì)量。以區(qū)域內(nèi)居民住房情況為切入點(diǎn)，具體從居住水平、盈利空間、市場(chǎng)規(guī)模等多重角度探究城市運(yùn)行效率。

城市創(chuàng)新潛力。城市創(chuàng)新潛力是衡量城市發(fā)展?jié)摿Φ闹匾蛩亍膭?chuàng)新環(huán)境、投入及產(chǎn)生視角出發(fā)，測(cè)評(píng)城市服務(wù)對(duì)象的創(chuàng)新發(fā)展基礎(chǔ)、科技建設(shè)水平等各個(gè)方面，充分反映出其內(nèi)部蘊(yùn)含的創(chuàng)新學(xué)習(xí)環(huán)境、創(chuàng)新氛圍等因素。

對(duì)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力、服務(wù)實(shí)力、運(yùn)行效率、創(chuàng)新潛力進(jìn)一步分解（見(jiàn)表1），確立了14個(gè)二級(jí)指標(biāo)、33個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

表1 基于平衡計(jì)分卡的新型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

三、實(shí)證研究

（一）數(shù)據(jù)獲取與權(quán)重確定

在數(shù)據(jù)獲取方面，根據(jù)指標(biāo)體系確定穩(wěn)定精確的數(shù)據(jù)來(lái)源，結(jié)合大數(shù)據(jù)與《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等數(shù)據(jù)，并利用線性插值法將相關(guān)缺失值進(jìn)行補(bǔ)充以確保完整性與可信性。在權(quán)重方面，使用熵權(quán)法對(duì)評(píng)價(jià)體系賦以相應(yīng)的權(quán)重，以表示該指標(biāo)在指標(biāo)體系中的相對(duì)重要程度，權(quán)重?cái)?shù)值見(jiàn)表1。

（二）數(shù)據(jù)計(jì)算

研究選擇中國(guó)環(huán)渤海、珠三角、長(zhǎng)三角、中西部等四大群重點(diǎn)城市展開(kāi)新型城市建設(shè)評(píng)價(jià)體系測(cè)度應(yīng)用，以此探究中國(guó)重點(diǎn)城市開(kāi)展新型城市建設(shè)的優(yōu)勢(shì)潛力。在確定相關(guān)權(quán)重之后，對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行極值標(biāo)準(zhǔn)化處理，并得出單項(xiàng)發(fā)展水平指數(shù)，最后將四個(gè)指標(biāo)等加和求取平均值，即得到綜合發(fā)展指數(shù)。

（三）數(shù)據(jù)分析

通過(guò)計(jì)算，得出中國(guó)重點(diǎn)中心城市新型城市建設(shè)指數(shù)。對(duì)于綜合發(fā)展指數(shù)，北京、上海、深圳、重慶、廣州位列前五;天津、廈門(mén)、合肥、濟(jì)南和大連位列后五名;成都、南京、杭州、武漢、西安、佛山、青島、無(wú)錫、寧波位列中位。

在優(yōu)勢(shì)層面，不同城市擁有不同角度的潛在發(fā)展優(yōu)勢(shì)。北京、上海等綜合發(fā)展指數(shù)位居前列，在未來(lái)新型城市的發(fā)展趨勢(shì)中潛力巨大;廣州、重慶等在城市服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)指數(shù)較高，具有進(jìn)一步挖掘發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。在問(wèn)題層面，不同城市面臨不同程度的發(fā)展不協(xié)調(diào)與整體發(fā)展水平落后的問(wèn)題，相應(yīng)地，城市創(chuàng)新潛力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于相對(duì)弱勢(shì)的位置。

針對(duì)實(shí)證結(jié)果提出建議：一是抓住發(fā)展優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建新型城市。各城市應(yīng)著重發(fā)現(xiàn)自身特征與優(yōu)勢(shì)，充分利用自身資源，提升自身縱深發(fā)展能力;二是提升整體發(fā)展能力，推動(dòng)整體協(xié)同發(fā)展。相對(duì)落后的城市應(yīng)抓住國(guó)家政策支撐優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)城市之間的學(xué)習(xí)合作，提升發(fā)展水平，滿足人民需求。

四、結(jié)論

當(dāng)前，中國(guó)新型城市建設(shè)正處于質(zhì)的提升階段，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)新型城市規(guī)劃、建設(shè)、管理與運(yùn)行等環(huán)節(jié)的整體引導(dǎo)，加強(qiáng)新型城市的閉環(huán)構(gòu)建。同時(shí)，不斷推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、服務(wù)實(shí)力、運(yùn)行效率及創(chuàng)新潛力等方面的協(xié)同發(fā)展，對(duì)區(qū)域內(nèi)新型城市建設(shè)進(jìn)行科學(xué)分析，用好城市特有優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新管理方式、優(yōu)化管理效能、提高運(yùn)行效率，走出一條具有中國(guó)特色的新型城市高質(zhì)量發(fā)展之路。

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（責(zé)任編輯：鞠阿蓮）