基于自然資源資產化的耕地占補平衡項目指標價值分析

衛學眾　鄧新平

摘? 要：耕地后備資源價值估算是實現耕地資源合理開發利用的重要依據，從自然資源資產化的角度構建一定條件下耕地后備資源資產化模型測算一定區域耕地后備資源資產價值和具體占補平衡項目耕地后備資源價值對湖南省耕地后備資源合理開發利用具有重要意義。通過資源資產化模型對株洲醴陵市全域土地綜合整治項目后備資源數據對模型結果進行了實證分析，該價值模型測算出的結果與耕地指標實際價值基本一致，運用該價值模型能較好的指導湖南省近年耕地后備資源資產價值核算工作。

關鍵詞：自然資源資產化;耕地后備資源;耕地占補平衡指標;價值模型

中圖分類號：F81? ? ? ? 文獻標志碼：A 文章編號：1672-5603（2022）03-45-06

Analysis on the Value of Cultivated Land Occupation-compensation Balance Index Based on Natural Resource Capitalization

—For Example the Reserve Resource Data of the Whole Land Comprehensive Improvement Project in Dongfu Town of Hunan Province

Wei Xuezhong， Deng Xinping

（Hunan Geological Hazard Investigation and Monitoring Institute， Hunan Changsha 410013 ）

Abstract： Estimating the value of cultivated land reserve resources is an important basis for realizing the rational development and utilization of cultivated land resources. From the perspective of natural resources assets， this article constructs a model of cultivated land reserve resources assets under certain conditions to measure the value of cultivated land reserve resources assets in a certain region. Taking Liling City， Zhuzhou as an example， this paper also uses the reserve resource data of the whole land comprehensive improvement project to empirically test the model constructed， and the model calculation results are basically consistent with the actual value of the cultivated land index. The case study expects that the value model constructed will play a guiding role in accounting the value of cultivated land reserve resources in Hunan Province in recent years.

Keywords： natural resources capitalization; cultivated land reserve resources; balance index of cultivated land occupation and compensation; value model

1 關于自然資源資產化相關論述

2019年4月，中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出“研究建立自然資源資產核算評價制度”，并進一步指出要“完善自然資源資產分等定級價格評估制度和資產審核制度”。根據相關法律法規和專家學者的論述，對自然資源和自然資源資產的概念表述如下：自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和。包括土地資源、礦產資源、海洋資源、森林資源、草地資源、濕地資源、水資源、氣候資源、生物資源等。自然資源資產指具有稀缺性、有用性及產權明確的自然資源，主要通過經濟價值、社會價值和生態價值來體現自然資源資產屬性。自然資源資產的價值是通過自然資源數量和一定條件下的價格實現的。

耕地后備資源屬于土地資源范疇，是自然資源資產的重要組成部分，我國政府對耕地實行了最為嚴格的保護制度，創造性的制定了耕地占補平衡和進出平衡制度。本文從耕地占補平衡的角度，利用新增耕地指標收益估算耕地的經濟價值，為各級政府對轄區內的現有耕地保護和耕地后備資源合理開發利用提供技術支撐依據。

2 耕地占補平衡項目指標資產化過程演變

耕地資源資產價值是隨著我國耕地保護制度與政策的演進逐漸體現出來的。在耕地占補平衡政策出臺前，占用耕地的成本較低，補償費用主要還是按照耕地上種植的經濟作物的價值來體現，與城市土地相比較可以忽略不計。改革開放以來，為協調好保吃飯、保發展和保生態的關系，黨中央就加強土地管理和耕地保護下發了三個具有里程碑意義的文件。

1986年3月，中共中央、國務院印發《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發〔1986〕7號），第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”;該階段耕地后備資源與其他農用地的差異不大。

1997年4月，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理 切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），第一次提出要實行耕地總量動態平衡和耕地占補平衡;以耕地總量動態平衡和土地用途管制制度為核心的現行土地管理制度體系基本形成。此時，耕地的價值需要通過耕地占補平衡來體現，占用耕地不僅僅需要補償費用，還需要繳納開墾同等耕地面積的費用，也及耕地開墾費征收制度，耕地的價值在較大程度上依據耕地開墾費標準來體現。經濟發展較快的地區無法實現縣域內耕地占補平衡任務，可以在省域范圍內進行占補平衡，耕地指標交易逐漸形成，耕地價值通過交易價格體現，受指標供求市場影響較大，基本上具備產品屬性，耕地指標資源價值得到進一步提升。

2017年，中共中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發

〔2017〕4號，簡稱中發4號文），再次明確了耕地保護工作的基礎性、戰略性和極端重要性，形成了明責任、算大賬、差別化的耕地占補平衡新方式;2017年，國土資源部在中發4號文件的基礎上，制定了《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規

〔2017〕13號），建立以數量為基礎，產能為核心的占補平衡機制，以縣市區為單位，建立新增耕地數量、新增水田和新增糧食產能3類指標儲備庫，按照指標核銷制原則，實行分類管理、分別使用。耕地后備資源從普遍的土地資源轉變成稀缺資源，耕地指標交易由各縣市區政府之間的交易轉變為公共資源市場掛牌交易。至此，耕地指標有了成熟的交易市場，有了龐大的社會投資主體，有了穩定可持續的供給和需求市場，有了完善的市場監督管理體系，耕地后備資源基本上具備了資產化所需的各項條件。

3 耕地占補平衡項目指標資產價值模型分析

3.1 耕地占補平衡項目及產生指標類型

湖南省耕地占補平衡項目主要包括耕地占補平衡水田開發項目，旱地開發項目、旱改水開發項目、城鄉建設用地增減掛鉤土地復墾項目、臨時用地復墾項目、礦山生態修復項目。產生的指標主要包括新增水田指標、新增耕地數量指標、新增產能指標和結余建設用地指標等四種類型。各類項目可能產出的指標類型詳見表1。

3.2 耕地占補平衡產生的指標價格

根據2018-2021年湖南省出臺的有關耕地占補平衡耕地指標價格政策和城鄉建設用地增減掛鉤相關政策，結合省內耕地指標交易市場掛牌交易情況，對湖南省耕地占補平衡各類指標的價格分析如下詳見表2。

3.3 耕地后備資源資產價值模型建立的前提條件

進行耕地后備資源價值模型分析需要假設項目符合如下幾個條件：

1. 現有的耕地指標交易政策維持不變;

2. 耕地指標能在正常的生產周期內進行指標確認;

3. 產量等于銷量，即新增的各類指標均能正常的交易出去;

4. 產量變化，產品的銷售價格不變;

5. 耕地質量等別基本保持一致，新增水田、旱地質量等別一致。

3.4 耕地后備資源資產價值模型構建與分析

3.4.1 價值模型分析

3.4.2 耕地后備資源資產化率及價值模型影響因子分析

4 耕地指標資源資產化實證分析

為驗證上述資源資產價值分析模型的科學性和準確性，進一步完善耕地后備資源資產化模型參數，特選取2020年列入國家全域土地綜合整治試點項目名單的《湖南省株洲市醴陵市東富鎮全域土地綜合整治試點項目》為例進行實證分析，測算項目耕地后備資源的資產價值。

4.1 試點項目基本情況

試點項目涉及范圍為東富鎮下轄的五個行政村和一個社區居委會，即東富村、芷泉村、西林村、龍源村、森沖村和東興居委會。整治區域內土地總面積 4 604.2289 hm²，估算總投資為79 800.00 萬元，耕地后備資源175.2469 hm²，整治區域內基本農田質量平均等別為 7.2。通過土地整治指標收益為44 756.96萬元。

項目實施后預計可新增耕地面積約 103.8557 hm²（含水田 62.0869 hm²，旱地 41.7622 hm²），旱地改造成水田面積約11.47 hm²，騰退零散居民點用地 72.2919 hm²，可復墾為耕地的面積為 64.8255 hm²（含水田 46.6627 hm²，旱地 18.16 28hm²），其他林地 0.6908 hm²，其他農用地 6.7756 hm²。

4.2 耕地后備資源資產價值估算

根據本文構建的耕地后備資源資產價值估算模型，耕地后備資源資產化率計算公式如下：

根據湖南省株洲市醴陵市東富鎮全域土地綜合整治試點項目背景資料，耕地后備資源總面積s為175.2464 hm²。上述計算公式中的各個參數詳見圖5。

4.3 實證結果分析

本文計算測算結果顯示，按照耕地后備資源資產化模型計算出的湖南省株洲市醴陵市東富鎮全域土地綜合整治試點項目后備資源資產價值為44 424.96萬元，與試點實施方案中的通過土地整治指標收益為44 756.96萬元結果基本一致，達到了99.26%。差異的主要原因是模型為了計算方便將旱改水項目實施前后的新增耕地質量等別確定為0，未計算該產能指標價值。因此，本文構建的耕地資源資產化模型和耕地后備資源資產化率計算出的結果是比較科學和合理的能滿足湖南省實際需要。

5 相關結論和建議

通過分析和實證研究，本文構建的耕地資源資產化模型和耕地后備資源資產化率計算出的結果符合湖南省耕地指標交易的實際情況，這也表明基于自然資源資產化的耕地后備資源資產化思路和計算方法可行，具有較強的現實意義，能較好的指導湖南省近年耕地后備資源資產價值核算工作。

當然，該方法也存在一定程度上的不足，由于本文中的耕地后備資源資產價值核算是基于一定假設前提和一段時間范圍內較為穩定的交易價格的前提下制定的，現實的耕地后備資源指標交易存在較多的不確定性，耕地指標交易政策也會時刻根據市場行情變化和指標供需平衡情況進行適當的優化調整，理論計算值與現實交易價值之間也可能存在一定差距。對于不同類型，不同區域位置新增耕地質量等別、指標市場供需平衡實現情況、耕地指標類型和交易價格調整變化對耕地后備資源資產價值的影響等還有待進一步深化研究，提高耕地資源資產價值的核算精度和市場耦合度。

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