國有建設用地資產清查的長沙實踐與思考

蔣威　鄧凌云　周云　余慧　賀妍

摘 要：隨著自然資源資產產權制度推進，全民所有自然資源資產清查成為重點任務。國有建設用地作為最重要的全民所有自然資源資產，因其分布廣泛、估算方法明確、基礎資料詳實而成為自然資源資產清查精度要求最高的資源門類。本文以長沙市內五區國有建設用地資產清查工作為例，具體解析國有建設用地資產清查實際工作中發現的問題，并提出相應的處理建議。為未來全面開展國有建設用地資產清查工作提供思路和技術支持。

關鍵字：資產清查;國有建設用地;實物量;價值核算

中圖分類號：F301? ? ? ? ?文獻標志碼： A? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）03-87-05

Practice and Thinking of State-owned Construction Land Assets inventory in Changsha

Jiang Wei Deng Lingyun Zhou Yun Yu Hui He Yan

（1. Changsha Planning & Design Survey Research， Changsha Hunan 410007;

2. Changsha Bureau of Natural Resources and Planning， Changsha Hunan 410013）

Abstract： With the advancement of the property rights system for natural resource assets， the state-owned natural resource assets inventory has become a key task. and the state-owned construction land as the most important state-owned natural resource assets， because of its wide distribution， clear estimation method and detailed basic data， it has become the resource category with the highest precision in the inventory of natural resource assets. Taking the state-owned construction land assets inventory in five districts of Changsha prefecture as an example， this paper analyzes the problems found in the actual work of state-owned construction land assets inventory， and puts forward some corresponding treatment suggestions. To provide ideas and technical support for the future comprehensive inventory of state-owned construction land assets.

Keywords： asset inventory; state-owned construction land; physical quantity; value accounting

2019年4月，黨中央、國務院分別部署了推進自然資源資產產權制度重大改革工作，要求建立自然資源資產核算評價制度，開展實物量統計，探索價值量核算。同年，全國人大常委會在落實國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的五年規劃中要求，2022年基本建立國有自然資源資產管理情況專項報告與報表相輔相成的報告體系。源于此，2019年和2020年自然資源部開展全國第一批和第二批全民所有自然資源資產清查試點。長沙市自然資源和規劃局根據履行“兩統一”職責工作需要，部署長沙市全民所有自然資源資產清查工作，并以長沙市內五區全民所有自然資源資產清查工作為長沙市先期試點，重點探索資產清查方法[1]、價格體系建設[2]、價值量估算方法和成果集成[3～6]。國有建設用地作為長沙市內五區最重要的全民所有自然資源資產，成為此次工作重點。

1 工作內容與技術流程

長沙市內五區國有建設用地資產清查包括內五區轄區范圍內第三次國土調查（以下簡稱“國土三調”）權屬為“10”“20”的建設用地。包括清查土地數量、一級地類和二級地類、面積、分布、用途等，建立國有建設用地清查價格體系，估算國有建設用地經濟價值量1和經濟價值量2，探索所有者權益價值。

根據《全民所有自然資源資產清查技術指南》（以下簡稱清查技術指南）要求，結合長沙市實際情況，本次制定國有建設用地資產清查技術路線如圖1所示。

2 國有建設用地實物量清查

長沙市內五區國有建設用地實物量清查是利用“國土三調”數據疊加相關專題數據，通過處理破碎圖斑、狹長圖斑、銳角圖斑和空洞圖斑后，通過屬性映射獲取相關實物量屬性因子。以“國土三調”成果國有建設用地為基數，獲取一級和二級地類屬性、面積、行政區代碼。疊加不動產登記信息管理基礎平臺中宗地數據，獲取宗地編號、宗地面積、土地用途、容積率、供應方式、使用權起始時間、使用權結束時間等。疊加土地供應數據獲取土地用途、容積率、供應方式。實物量清查難點在于地塊空間數據整合和其屬性映射。

實物量清查中空間數據整合最主要問題是破碎圖斑處理。本次對“國土三調”數據疊加相關專題數據后破碎圖斑處理進行深入探討。內五區“國土三調”數據中國有建設用地小于最小調查上圖面積（200 m²）共有335個，占國有建設用地圖斑總數的1.5%?，F有的土地供應數據小于最小調查上圖面積（200 m²）的圖斑個數365個，占比7.4%。宗地數據小于最小調查上圖面積（200 m²）的圖斑個數22 848個，占比86.7%，以200 m²作為處理國有建設圖斑閾值明顯過大。由于各專題數據來源和精度不統一，各專題數據圖斑單元邊界范圍基本不一致，多層專題數據初次數據疊加各共計產生圖斑小于最小調查上圖面積（200 m²）數量為166 685個?！皣寥{”數據與專題數據疊加，產生細小圖斑是巨量的。同時，發現初次疊加后產生圖斑小于20 m²的數量為123 974個，占200 m²以下的細小圖斑數的74.37%，宗地數據最小圖斑面積18.3 m²，因此，通過設定20 m²作為細小圖斑處理的閾值，采用ArcPy編程技術進行批量化融合處理，主要處理包括標記細小圖斑為處理圖斑（面積小于20 m²），利用“國土三調”數據標識碼為特征序號，篩選處理圖斑的周邊圖斑，將處理圖斑依次融合到周邊臨近的標識碼相同且公共邊長最大的圖斑。該過程減少圖斑破碎化，提高工作效率，且較好保證精度。批量化融合圖斑采用以鄰近圖斑公共邊長比面積融合的效果高。

空間數據整合的次要問題是狹長圖斑識別困難。狹長圖斑較難通過面積識別出來，但可根據面積與周長之間聯系識別，清查技術指南并未給予明確閾值，長沙市內五區根據實際探索，認為采用形態指數0.2為閾值，進行狹長圖斑判別可取得相當不錯效果。實際工作發現形態指數0.2以下都是狹長且不規則圖斑，而大于0.2，則識別效果顯著下降，錯誤率大大提高。

空間數據整合的第三個難點是銳角圖斑閾值選取。銳角圖斑主要來源于“國土三調”圖斑邊界與專題數據邊界的不一致導致存在極其不合理圖斑形態。本次清查工作采用跟“國土三調”工作調查精度以10°為閾值，對10°以下圖斑進行修整。該閾值可用于其他地區資產清查對銳角圖斑的處理原則。

空間數據整合的第四個難點是專題數據屬性缺失問題。由于土地供應數據與宗地數據并未規范建庫，諸多關鍵屬性存在缺失，導致經濟價值2和所有者權益價值估算的關鍵指標映射存在障礙。本輪清查發現，容積率、土地用途、供應方式、使用權起始時間和使用權結束時間這幾個指標存在不同程度的空缺。基于現有的年度土地供應臺賬，土地成交公告等信息或檔案補充以上未獲取屬性信息的圖斑，實際過程需要花費大量時間且效果甚微。土地用途、供應方式、供應時間（使用權起始時間和使用權結束時間）等屬性數據缺失因其數據具有唯一確定性，目前最準確方法仍為專題數據補充調查獲取;容積率數值可結合控制性詳細規劃的容積率設定補充。

3 價格體系構建

綜合考慮長沙市各類地價的內涵特征和現行公示地價體系建設總體情況，根據清查技術指南的要求，依據城鎮基準地價評估方法，通過期日修正，價格調整與修正，制定本次內五區國有建設用地全域覆蓋的清查價格體系。本次長沙市國有建設用地清查平均價格見表1。

本次采用的國有建設用地土地等級仍以基準地價定級范圍為依據，根據地類圖斑邊界、行政區邊界、道路特征、影像特征進行土地等級界線的調整。此步驟技術指南未提及，但實際工作必須重視?！皣寥{”成果采用土地利用現狀，基準地價界線劃定過程中多參考國土空間規劃、交通路網規劃或者采用的影像資料、工作時點與“國土三調”不盡相同，圖斑邊界范圍存在不一致性。同一居民區或商場、同一影像特征物體被分割，造成明顯錯誤分級，需結合實際居民區、商場的實際邊界范圍線重新勾畫土地級別。

長沙市市區基準地價成果以商服用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地一類、公共管理與公共服務用地二類和工業用地五類主要類型制定基準地價。而“國土三調”以其工作分類對現狀地類進行劃分，導致價格體系不完全對應，因此，需要基于“國土三調”地類類型制定資產清查參考價格體系。長沙市內五區國有建設用地清查價格參考體系如表2所示。

容積率修正體系是為經濟價值2估算的重要支撐。本次制定清查價格的修正體系，使得不同容積率的商服用地、住宅用地和公共管理與公共管理與公共服務用地一類都有對應價格。容積率修正體系價格體系由于篇幅不一一列出。

4 價值核算

國有建設用地的經濟價值采用經濟價值1和價值2估算，探索所有者權益價值。具體估算方法參考清查技術指南，不再贅述。經濟價值1估算過程相對比較簡單，通過子圖斑面積與子圖斑相應用途的平均地價乘積可求得。

經濟價值2估算關鍵問題在于容積率獲取。從目前對容積率獲取途徑看，各專題資料都由于歷史原因都存在不同程度缺失。從長沙市內五區實際工作中發現，不動產登記基礎信息數據中宗地數據和土地供應數據可獲取到容積率的屬性信息不足3%。因此，根據專題資料收集情況，本次容積率采用城區范圍內控制性詳細規劃，設定控規地塊單元與底圖數據重合度在70%以上的且存在容積率修正的地類，將宗地和土地供應數據未賦值容積率的圖斑補充容積率屬性。其他仍未賦值容積率的地塊，采用基準地價設定區域的容積率，可獲取到容積率占總圖斑個數48.14%，利用控制性詳細規劃或國有空間規劃成果獲取容積率可作為對技術指南的補充。除去工業用地、倉儲用地、采礦用地、公園與綠地、交通道路用地等無容積率修正，最終未獲得容積率仍有23.99%，為保證數據的完備性，這部分圖斑采用長沙市市區城鎮土地基準地價更新成果設定的區域容積率（區域平均值）。

所有者權益價值關鍵問題在于所有者權益系數獲取。根據本次收集到宗地數據發現，此次共有42.21%的子圖斑可通過宗地數據獲取，這部分是劃撥土地的子圖斑占69.60%，出讓或其他供應方式占30.40%。從屬性獲取看，可獲取供應方式占總圖斑55.53%，可獲取供應時間的25.39%。受制于屬性數據缺失，內五區所有者權益價值無明確供應情況圖斑相對比較多，需補充調查土地使用權供應情況方可完善。

5 思路與建議

依據長沙市內五區國有建設用地資產清查實際工作情況，認為資產清查應做好以下幾個方面的工作。

（一）做好專題（專項）數據更新工作。本次清查工作發現，專題數據屬性缺失，嚴重制約國有建設用地經濟價值量2和所有者權益價值估算。自然資源資產價值評估是需要大量的基礎數據支撐，土地用途、供應方式、容積率、供應時間（使用權起始時間、使用權結束時間）的獲取都依賴于基礎數據的完善程度。同時，自然資源資產還應包括有關自然資源資產市場價格、資產維護成本、資產收益等價格信號的基礎數據，以便得到各子圖斑的實際市場價值，而非區域平均價格。以宗地市場交易價值表征土地實際價值量，更能凸顯市場對資源配置情況。

（二）明確各類空間整合信息的閾值。由于全民所有自然資源資產清查仍處于試點階段，對于底圖疊加專題數據產生的破碎圖斑暫沒有明確處理意見，各地方都基于實踐情況來確定，具有相當的主觀性，自然資源資產價值評估需減少主觀判斷，建立規范的、標準的、制度化的處理方式，以提高數據、圖形處理的科學性、準確性和互認度。

（三）加強信息化管理平臺建設。通過第一批、第二批全民所有自然資源資產清查試點，已形成比較成熟的技術指南，基本思路和估算方法都已經確定，為保障各地都能高質量完成自然資源資產清查工作，需要根據清查需求，建立自然資源資產信息化管理平臺，通過專題軟件實現工作效率提升。從而實現權屬管理、資源類型劃定、專題數據提取與清除、圖形與屬性處理、價格體系構建、價值量估算、匯總統計及報告編輯等全流程智能化生產。

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