成效、經驗與提升：推動北京生活垃圾分類行穩致遠 ?

【摘要】新版《北京市生活垃圾管理條例》實施兩年以來成效顯著，公眾投放習慣初步養成、分類質量顯著提高、“三化”治理明顯提升、分類覆蓋面日益擴大、分類設施不斷完善;北京探索出“黨建引領與社區自治”的互促模式、“社區黨建與物業管理”的融合模式、“市場運作與分類追溯”的智慧模式、“就地收集與就地處理”的鄉村模式等新經驗;本文提出北京的生活垃圾分類正逐漸從高強度投入的“攻堅戰”向常態化的“持久戰”轉變，需關注影響垃圾分類可持續性問題。

2020年5月1日，《北京市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。兩年來，北京市在疫情防控的特殊時期，同步推進建立符合首都實際的生活垃圾分類治理體系，垃圾分類工作上升到了新的臺階，取得了階段性的巨大成效。但仍要清醒地認識到，這一工作尚處于起步階段，還面臨很多問題和挑戰。要以“首善標準”總結實施成效與經驗，取長補短，洞察提升空間，久久為功，打好垃圾分類這場持久戰。

一、《條例》實施兩年的成效

（一）公眾正確投放習慣初步養成

全面推行生活垃圾分類，培養公眾參與垃圾分類的好習慣是基礎。經過宣傳動員、獎勵引導和監督約束的“引逼結合”，北京市公眾環保意識和行為自覺普遍增強，知曉率和參與率分別達到98%和90%。居民自主分類準確投放率從兩年前的69.38%，到目前已經穩定保持在85%左右，居民垃圾分類和正確投放習慣已經初步形成。

（二）生活垃圾分出質量顯著提高

廚余垃圾的分出量和分出率是檢驗垃圾分類工作質量的重要指標。實施垃圾分類以來，北京市社區垃圾分類聚焦“設桶、盯桶、管桶”三個關鍵環節，居民分類參與水平逐步提升，直接促進了廚余垃圾分出量，從《條例》實施前的309噸/日增長至最高3878噸/日，增長了11.6倍，分出率從1.41%上升到20%，廚余垃圾“量率齊升”，分類效果超出預期。隨著垃圾減量行動效果的顯現，分出量有所下降，并呈現平穩波動狀態，目前基本處于日均3800噸左右，生活垃圾分出質量提升顯著。

（三）生活垃圾“三化”治理明顯提升

減量化、資源化和無害化的“三化”治理是垃圾分類管理評價的重點。伴隨重點行業源頭減量長效機制初步建立，賓館飯店禁供一次性用品、禁售超薄塑料袋、光盤行動、凈菜上市、綠色包裝等多個行動的開展，生活垃圾得以減量。2020年和2021年前四個月的生活垃圾產生量減量為2.2萬噸/日和2.06萬噸/日，分別比2019年下降了20.58%和25.63%。同時，可回收物體系建設加快推進，促進生活垃圾資源化利用，回收利用率達到37.5%。有害垃圾固定交投點的設置，應收盡收，無害化處理率保持100%。

（四）生活垃圾分類覆蓋面日益擴大

構建起了廣泛的社會動員體系，以點帶面，個體市民、社區村鎮、商務樓宇、機構單位的示范引領推進垃圾分類全覆蓋的效果逐漸顯現。從黨員干部帶頭行動、志愿者桶前指導，到中小學生小手牽家庭，居民參與率從剛開始實施強制垃圾分類時的不到5成已經上升到2022年4月份的9成。全市創建的示范小區（村）從2000年的174個增加到2022年的1692個，101個市級生活垃圾分類示范商務樓宇、11個市屬公園全部示范創建達標，踐行垃圾分類新時尚的示范引領和模范帶動的覆蓋面明顯增多。

（五）生活垃圾分類設施不斷完善

完善的分類設施是將生活垃圾分類進行到底的關鍵環節之一。圍繞廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾，以及建筑垃圾、大件垃圾等六個品類，北京市基本建立起適應分類要求的投放、收集、運輸、處理設施體系。從《條例》實施初期到目前，已建成分類驛站從519座到2095座，達標改造固定桶站從4.7萬個到6.35萬個，涂裝垃圾運輸車輛從2482輛到4274輛，改造提升密閉式清潔站從567座到805座。分類設施保障能力持續增強，分類設施建設管理達標率由2020年5月份的7%上升至目前的88.4%，固定桶站建設達標率為98.83%，為普遍推行垃圾分類奠定了硬件基礎。

二、生活垃圾分類的“北京經驗”

（一）“黨建引領與社區自治”的互促模式

凡是垃圾分類工作做得好的，都與強化黨建引領有關。北京市人大常委會的執法檢查數據顯示，其高出率超過60%。社區以黨建為引領，在黨員群體培育垃圾分類示范戶，居民、物業、業委會和社會組織等垃圾分類主體共商共治，不斷破解難題。該模式特別為老舊無物業小區垃圾分類提供了借鑒。

朝陽區呼家樓街道呼北社區是上世紀五六十年代建成的一處老舊小區，是一個沒有物業管理、沒有規模以上社會單位、沒有封閉區域的“三無”純居住開放式小區。呼北社區把轄區的600多名黨員動員起來，組成10個居民黨支部，包片、包樓、包桶站，讓黨員主動擔任分類先鋒員，帶頭踐行、主動糾正社區居民垃圾分類不到位的行為。碰到不愿意配合的居民，通過勸說、解釋、幫助和引導，逐漸培養出垃圾分類的好習慣。還把轄區內的兩所小學、兩所幼兒園動員起來，開展“垃圾分類進校園”活動，通過“小手拉大手”帶動更多居民參與垃圾分類。同時，每個季度評選垃圾分類示范戶，與參評“五好家庭”“文明家庭”等榮譽稱號掛鉤，帶動居民普遍參與，實現垃圾分類“自治”。

（二）“社區黨建與物業管理”的融合模式

作為管理責任主體之一的物業企業，需要較高的組織協調能力，然而目前絕大部分物業企業還不具備這種能力，需要盡快幫助他們提高能力。該模式將社區干部下沉到物業，能夠最大程度地把黨的政治優勢、組織優勢轉化為社區治理優勢，建立起社區黨組織領導下的居委會、物業企業、居民自治組織等共同參與的“多位一體”協同配合機制，共同推進居住小區垃圾分類綜合治理。

大興區試行“雙向進入、交叉任職”工作機制，推行社區黨支部書記進入物業公司擔任質量監督員，物業項目負責人進入社區黨支部擔任副書記。由物業公司提出動議，社區居委會組織召開居民代表大會或居民議事會，三方共同討論社區推進垃圾分類的具體措施，明確在垃圾分類和減量過程中承擔的具體工作。生活垃圾分類實踐中，總結出實用的“分類六步法”，即三方聯席決議、入戶宣傳推廣、定時定點投放、現場定人指導、規范分類回收和實現常態管理。社區整合第三方機構和志愿者，統籌調度分類指導員隊伍。物業公司按要求配置標準化垃圾分類設施，推動生活垃圾分類常態化管理。

（三）“市場運作與分類追溯”的智慧模式

隨著信息技術的普及運用，探索市場化運作與開啟垃圾分類追溯智慧模式，能有效解決人力不足、社會成本高、前期分類不到位、后期處理混亂等問題。該種模式一定程度上既能節省政府財力和精力，又能提高分類投放處置成效。

昌平區引進專業公司，探索垃圾分類市場化運行方式，信息技術為垃圾精準分類賦能。專業公司上門在每袋垃圾上粘貼溯源碼，以方便后期追溯居民的垃圾分類情況，實現垃圾“溯源到戶”，及時查明糾正居民的錯誤分類行為。同時，貼了二維碼的垃圾袋在環衛工人手中進行專業處理，將投遞垃圾種類、重量等信息錄入系統，實現生活垃圾前端產生、中端清運、后端分揀、資源利用的全過程數據鏈，為垃圾分類處理全過程監管提供了數據支持，破解垃圾分類投放、收運、處置、監督考核等系統化管理難題。垃圾分類全流程業務的精準監管，逐步實現管理人員實時、全面掌握城市垃圾分類、環衛作業情況，統籌調配作業資源，多級協同處理。

（四）“就地收集與就地處理”的鄉村模式

就地收集與就地處理模式在農村社區具有較高的推廣性。通過該模式，可腐熟降解類生活垃圾可直接用于堆制有機肥或者生產沼氣，提高生活垃圾回收利用率，拓展綠色循環利用渠道。

昌平區興壽鎮在環保公益組織的專業指導下，成功探索了適宜于農村社區就地收集與就地處理模式，并在全鎮各村推廣。房山區辛莊村從當初村里17個垃圾點，垃圾點周邊蒼蠅、蚊蟲亂飛，到推行“垃圾不落地”的“凈村行動”，環衛車每天早晚兩個時間段準時出現在村民家門口，村民把分類好的生活垃圾投放到垃圾車上，潛移默化地改變了村民的垃圾投放習慣。隨著辛莊村推廣垃圾分類進入正軌，廚余垃圾分出量大增，通過請教專家，用廚余垃圾和粉碎的農作物秸稈按比例搭配，在村里建成堆肥場統一堆肥，三個月到半年堆肥成熟后，變成種植用的有機肥料。這樣，不僅實現了部分廚余垃圾不出村，而且成熟肥料可用于土壤改良和果樹種植，使生活廢棄物得到有效的利用。

三、關注影響垃圾分類可持續性問題

（一）居民的垃圾分類參與有待進一步鞏固

《條例》實施以來，市民分類意識逐漸提高。但是必須意識到，一些居民還停留在知曉和認同上，養成的垃圾分類習慣還很難堅持。隨著時間的推移，有些小區垃圾分類工作似乎有所松懈，“我分他不分”“今分明不分”又有抬頭，存在著出現“虎頭蛇尾”的傾向。還有“垃圾分類一陣風過去了”“垃圾破袋太麻煩”“定時定點投放不便”等不良誘因，有些社區甚至出現了反彈現象。監督效力不明顯，社區集中環節的混裝混運等現象時有發生，也直接侵蝕著居民參與垃圾分類的熱情以及分類成效。

（二）物業企業的管理責任有待進一步加強

《條例》規定，物業企業對所在小區垃圾分類具有管理責任。大部分物業企業能夠按照《條例》要求，與社區密切配合，做好垃圾分類投放、收集、清運等工作，但仍有一些物業企業對垃圾分類的重視程度和主動性不夠，存在對各項措施落實不到位的情況，如垃圾桶周邊環境衛生打掃不及時，垃圾桶破損更新不及時，垃圾分類宣傳還不充分等。這些均反映出物業企業分類投放管理責任人制度落實不夠。

（三）不同社區的分類差距有待進一步縮小

目前，垃圾分類工作走在前列的小區涌現出一些具有示范性的工作模式，如黨建引領、物業協同、社區帶頭人帶領、群眾自治、“四看”、“四盯”等。但也要看到，走在前列小區的覆蓋面還不夠，已完成的示范小區（村）創建，在全市1.3萬個小區、3000余個村中占比才10.7%。

（四）社區監督執法的效力有待進一步探索

《條例》實施以來，北京市先后開展了生活垃圾分類執法專項行動，初步建立起生活垃圾分類日常執法檢查機制。按照《條例》規定，物業企業有責任向城市管理綜合執法部門報告，但由于物業企業更多聚焦于獲取經濟利益，其行動策略更多地選擇監督缺位。在監督缺位情況下，由于社區內的住戶過多，垃圾產生量大，執法人員人手不夠，視頻監控設備缺少或者功能落后，取證難、執行難等一系列問題擺在城管執法部門面前，必將導致社區垃圾分類的監督執法效力不明顯。

四、進一步提升北京垃圾分類工作的建議

北京的生活垃圾分類正逐漸從高強度投入的“攻堅戰”向常態化的“持久戰”轉變。養成垃圾自主分類好習慣不可能一蹴而就，貴在久久為功，持續推進垃圾分類的堅守比攻堅更需要智慧和實打實的措施。

（一）堅持黨建引領的共治與精治

發揮社區基層和自治組織的黨建引領作用，是提升生活垃圾分類長效化、專業化、法治化水平的有效途徑。一些老舊小區和不達標社區，可以借鑒北京防疫期間街道干部下沉到社區這一工作機制，將干部下沉形成的一些好經驗、好做法轉化到垃圾分類工作之中。組織物業、業委會和居民代表，根據每個小區的實際情況，商討小區垃圾分類工作方案，找準突破口、督促激勵物業服務企業落實好生活垃圾分類管理人的相關責任，抓住切入點，協同推進住宅小區生活垃圾分類。對于一些達標的社區，建議成立垃圾分類聯席會議制度，固化富有成效的做法，從而確保垃圾分類成果的長久性。進一步強化居委會—樓組長—居民的基層治理網絡，以生活垃圾分類事務居民征詢制度和協商議事制度為抓手，由黨員做表率帶頭繼續保持家庭垃圾分類行為，確保社區居民持續參與的熱情。

（二）持續宣傳和監督垃圾分類

推動垃圾分類養成好習慣、形成新時尚，持續有力的宣傳和監督是關鍵。一是繼續保持前期在提升知曉率和支持率上的宣傳力度。利用電視、廣播、戶外公益廣告等傳統手段，更新微博、微信等新媒體的宣傳內容，宣傳垃圾分類的先進事跡，把垃圾分類的信息內容和價值信念，全方位密集傳達到社會不同群體。二是打造既具有宣傳意義，又能展示成果的全過程體驗式課堂。在主要對垃圾分類意義和如何進行垃圾分類宣傳的基礎上，增加廢棄物創意互動和垃圾分類的投放、收集、運輸、處理全過程參觀與體驗等，并使這些體驗課堂盡快進入中小學及幼兒園的垃圾分類知識課程。三是針對核心問題組織專項督查。比如，對垃圾分類設備裝置、垃圾分類工作方案、業委會物管會運行實效、分類習慣保持、垃圾源頭減量、可回收物回收、垃圾分類課程和垃圾分類課外活動等開展專題檢查，隨時收集發現問題情況，形成常態化監督。

（三）著眼減量的低碳生活約束

源頭減量是做好垃圾分類的重要途徑，需要整體謀劃推動。要著眼向源頭減量上傾斜，將“倡導綠色低碳生活，推進垃圾減量”的理念，融入到垃圾分類的宣傳活動之中，形成崇尚“綠色低碳生活”的社會心理。如踐行“光盤行動”和舊貨交易，抵制過度包裝商品等。同時，聚焦重點行業和關鍵環節，形成社會約束。圍繞農產品產銷的各個環節，大力推廣凈菜上市和凈菜進場，提升菜市場的粗加工能力;加強廚余垃圾控水控雜，加大限塑令和賓館飯店不可主動提供一次性餐具和洗漱用品的執行力度;商品銷售、快遞、電商平臺等企業要減少過度包裝，禁止或限制部分一次性塑料制品生產、銷售和使用;快遞行業推行綠色包裝和減量包裝，推廣原發包裝和瘦身膠帶等。

（四）優化全鏈條精細化管理體系

垃圾分類的前端分類投放、中端分類收集和運輸、末端分類處理要形成完整的“閉環”處理系統，各環節落實都不可懈怠。嚴格落實分出質量不合格不收運制度，優化處理設施建設進度和區域布局。在前端上應聚焦年輕人、上班族、租住戶等重點人群，以及老舊小區等重點區域，小門店、小餐飲等重點單位，強化精準指導。進一步優化分類投放基礎設施，在現行分類驛站和固定桶站達標基礎上，增設洗手、洗桶、排污、攝像監控等功能，方便日常精細化管理。為了防止徒增垃圾分類成本，建議各街道社區禁止采購豪華設備。盡快修訂《北京市新建改建居住區公共服務設施配套建設指標》等政策文件，將分類驛站和桶站建設納入新建居住區配套設施定額標準。

（五）實施獎罰并舉的長效機制

一是發揮科技支撐作用，建立覆蓋“全品類、全行業、全過程”垃圾分類的數字化業務現場，形成完整數據閉環，實現垃圾分類的精細化監管，為后期建立收費機制與執法提供依據。二是探索生活垃圾計量收費機制，適時調整非居民單位廚余垃圾收費價格，踐行“多排放多付費、少排放少付費、混合垃圾多付費、分類垃圾少付費”的基本理念，運用市場機制、經濟手段倒逼源頭減量。三是健全垃圾分類日常執法檢查機制，制定生活垃圾分類執法規范化流程，按照統一的執法案由、執法依據和執法標準，完善執法文書。同時，對長期堅持生活垃圾分類投放的家庭與小區予以一定的獎勵，激勵與約束并舉，以更好地建設節約型與環境友好型社會。

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作者簡介：

湯文仙（1969—），江蘇張家港人，博士，高級經濟師，北京城市學院首都城市環境建設研究基地副教授，研究方向：城市治理、產業規劃和經濟管理。

本文為北京市哲學社會科學規劃研究基地項目“城市精細化治理的北京經驗研究”（19JDGLB028）的階段性成果。