國土空間用地分類統(tǒng)計(jì)歸類淺析

羅隆誠　黨瓊建

2020年11月，自然資源部下發(fā)了自然資辦發(fā)〔2020〕51號(hào)文件（以下簡(jiǎn)稱用地用海新分類），明確了國土空間在調(diào)查、規(guī)劃、用途管制等方面用地用海分類應(yīng)遵循的總體原則與基本要求，提出了國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類的總體框架及各類用途名稱、代碼與含義。國土調(diào)查監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、規(guī)劃審批、用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、整治執(zhí)法、資源登記及信息化管理等工作統(tǒng)一到同一用地分類標(biāo)準(zhǔn)體系下。用地用海新分類共設(shè)置一級(jí)類24種、二級(jí)類106種、三級(jí)類39種。與“三調(diào)”工作分類盡量做到同樣名稱的內(nèi)涵保持一致，部分分類進(jìn)行了調(diào)整、補(bǔ)充和細(xì)分。但未明確與土地管理法規(guī)定的農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類如何進(jìn)行統(tǒng)計(jì)歸類。文章擬從現(xiàn)行主要分類標(biāo)準(zhǔn)分析出發(fā)，討論陸域部分的用地分類在統(tǒng)計(jì)歸類時(shí)如何與三大類對(duì)應(yīng)。

一、原有主要分類標(biāo)準(zhǔn)

我國原有的分類體系可以分為三類，第一類是國家有關(guān)法規(guī)政策中規(guī)定的分類，主要包括《市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2015〕2084號(hào)）、《村莊規(guī)劃用地分類指南》（建村〔2014〕98號(hào)）、《土地管理法》、《中國草地資源》、《森林法》等。第二類是國家標(biāo)準(zhǔn)中明確的分類，常見的有《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）、《林業(yè)資源分類與代碼》（GB/T14721-2010）、《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》（GB/T26424-2010）、《濕地分類》（GB/T24708-2009）等。第三類是相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中明確的分類，主要包括《地理國情普查內(nèi)容與指標(biāo)》（GDPJ01-2013）、《鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010）、《林地分類》等（LY/T 1812-2009）。（見表1）

二、土地管理法三大類的原有統(tǒng)計(jì)歸類口徑

《土地管理法》第四條明確規(guī)定，“將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”。原土地利用總體規(guī)劃分類和土地利用現(xiàn)狀分類均與三大類有明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其中建設(shè)用地分為交通水利用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他建設(shè)用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地又分為農(nóng)村居民點(diǎn)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、采礦用地、其他獨(dú)立建設(shè)用地。

第三次國土調(diào)查與《土地管理法》三大類對(duì)應(yīng)，便于與二調(diào)及年度變更成果進(jìn)行比對(duì)分析，在工作分類的基礎(chǔ)上對(duì)城鎮(zhèn)村及工礦用地標(biāo)注20屬性，即城市201、建制鎮(zhèn)202、村莊203、鹽田及采礦用地204、特殊用地205，但三調(diào)標(biāo)注20屬性范圍內(nèi)存在少量非建設(shè)用地，如何認(rèn)定20范圍內(nèi)的非建設(shè)用地地類歸類有待進(jìn)一步探討。

三、用地分類統(tǒng)計(jì)口徑建議

自然資源部成立后，為適應(yīng)國土空間治理能力現(xiàn)代化、規(guī)劃體制改革和“多規(guī)合一”、全域全類型統(tǒng)一管控的需求，研究制定了用地用海新分類。用地用海新分類統(tǒng)一城鄉(xiāng)之間的國土調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)，但如何基于三調(diào)成果轉(zhuǎn)換統(tǒng)計(jì)建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、村莊用地等亟待統(tǒng)一。

基于過去認(rèn)知和統(tǒng)計(jì)分類工作的連續(xù)性，首先應(yīng)明確依據(jù)三調(diào)成果轉(zhuǎn)換為用地用海新分類，其中標(biāo)注201～203范圍建議采用標(biāo)注范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。建議建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)口徑，應(yīng)包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地和其他建設(shè)用地。具體對(duì)應(yīng)到用地用海新分類中包括06～16全部地類以及23中2301空閑地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)包括城市用地、建制鎮(zhèn)和村莊用地。其中城市、建設(shè)鎮(zhèn)、村莊還應(yīng)包括標(biāo)準(zhǔn)“201”“202”、“203”的非建設(shè)用地圖斑。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地包括交通運(yùn)輸用地和水工建設(shè)用地。交通運(yùn)輸用地應(yīng)不含農(nóng)村道路，包括1201～1206;水工建筑用地包括1312。其他建設(shè)用地包括鹽田及采礦用地、特殊用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。

建議農(nóng)用地應(yīng)包括01耕地和02園地全部地類、林地中0304其他林地以及草地中0401天然牧草地和0402人工牧草地。

建議將《土地管理法》中規(guī)定的未利用地統(tǒng)一為其他土地，包括前述建設(shè)用地和農(nóng)用地以外的其他剩余地類。統(tǒng)計(jì)口徑與用地用海新分類對(duì)應(yīng)關(guān)系見表2。

（作者單位：羅隆誠，陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司;黨瓊建，西安國際港務(wù)區(qū)自然資源和規(guī)劃局）