韓國(guó)關(guān)于戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)的諸多考量

錢政宇?李成日

2022年7月，韓美兩軍在韓國(guó)全羅北道群山市首次實(shí)施出動(dòng)各自F-35A隱形戰(zhàn)機(jī)的聯(lián)合空中演習(xí)。

2022年7月22日，韓國(guó)國(guó)防部表示，圍繞韓美之間的戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)（Wartime Operational Control，又稱戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)）問(wèn)題，今后將集中于解決移交條件的問(wèn)題，這就改變了前任政府的盡早收回這一權(quán)限的政策。今年5月7日，當(dāng)選總統(tǒng)尹錫悅在接受“美國(guó)之音”采訪時(shí)表示，“為盡快實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)的轉(zhuǎn)變，韓國(guó)應(yīng)做出更多的準(zhǔn)備。而且，作戰(zhàn)控制權(quán)的歸屬問(wèn)題并不能以名分、理念來(lái)決定，而是優(yōu)先考慮取得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的最有效的途徑是什么”，從而批判了文在寅政府收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)的政策。

肇始于“聯(lián)合國(guó)軍司令部”

韓美軍事同盟是由兩國(guó)之間的軍事作戰(zhàn)指揮控制體系、聯(lián)合軍演體系、武器裝備體系、軍事情報(bào)共享體系等多種合作機(jī)制來(lái)支撐的，其中駐韓美軍司令掌握的戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)是核心。戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)是韓美聯(lián)合司令部司令通過(guò)韓美安全協(xié)議會(huì)（SCM）及韓美軍事委員會(huì)會(huì)議（MCM）接受兩國(guó)總統(tǒng)的指示，對(duì)指定的軍隊(duì)進(jìn)行指揮的權(quán)限。

戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)是指在戰(zhàn)時(shí)綜合指揮和控制軍隊(duì)的權(quán)限。1950年6月25日朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。7月7日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)所謂“設(shè)置聯(lián)合國(guó)軍司令部的決議案”。翌日，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門任命美國(guó)遠(yuǎn)東軍司令麥克阿瑟為“聯(lián)合國(guó)軍司令”。7月14日，韓國(guó)總統(tǒng)李承晚致函麥克阿瑟，表示在目前戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下愿將韓國(guó)陸海空三軍的作戰(zhàn)指揮權(quán)（Operational Command）全部移交給“聯(lián)合國(guó)軍司令”。五天后麥克阿瑟復(fù)函表示接受韓國(guó)的請(qǐng)求。這就是韓軍指揮權(quán)“上交”給美國(guó)的肇始。

1953年7月朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)停戰(zhàn)協(xié)定簽署。10月，美韓簽訂《共同防御條約》，美韓同盟正式建立。1954年11月，兩國(guó)簽署《關(guān)于對(duì)韓軍事及經(jīng)濟(jì)援助協(xié)議備忘錄》，其中規(guī)定，在“聯(lián)合國(guó)軍”駐守韓國(guó)期間，“聯(lián)合國(guó)軍司令部”擁有韓國(guó)軍事力量的作戰(zhàn)控制權(quán)（Operational Control）。

1961年5月，樸正熙發(fā)動(dòng)軍事政變上臺(tái)。5月26日，韓國(guó)與“聯(lián)合國(guó)軍司令部”就作戰(zhàn)控制權(quán)歸屬簽署聯(lián)合聲明，表示韓國(guó)繼續(xù)將此權(quán)限交給“聯(lián)合國(guó)軍司令”，“聯(lián)合國(guó)軍司令”只有在韓國(guó)遭受所謂“共產(chǎn)主義威脅”時(shí)才可以行使這一權(quán)限。韓國(guó)通過(guò)這一聲明，收回了軍隊(duì)平時(shí)的人事、軍需、管理等行政性事務(wù)及權(quán)利。不久，美國(guó)承認(rèn)韓軍可以獨(dú)立承擔(dān)“反滲透”“反間諜”等作戰(zhàn)任務(wù)，不必再通過(guò)“聯(lián)合國(guó)軍司令部”。

1975年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第3390號(hào)決議，希望在1976年1月1日解散“聯(lián)合國(guó)軍司令部”，不再保留打著聯(lián)合國(guó)旗號(hào)的軍隊(duì)駐扎韓國(guó)。1977年，美韓防長(zhǎng)舉行第十次安全協(xié)議會(huì)，就成立美韓聯(lián)合司令部（CFC，Combined Forces Command）事宜達(dá)成一致。1978年11月，韓軍的作戰(zhàn)控制權(quán)也正式移交給美韓聯(lián)合司令部。

曲折反復(fù)的歷程

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著韓國(guó)國(guó)力大幅提升和民族情緒的迅速升溫，韓國(guó)國(guó)內(nèi)要求收回國(guó)防自主權(quán)、改變美韓不平等地位的呼聲越來(lái)越高，1987年底，韓國(guó)總統(tǒng)盧泰愚首次公開要求收回韓軍作戰(zhàn)控制權(quán)。兩國(guó)在1992年第24次安全會(huì)議上達(dá)成共識(shí)，將作戰(zhàn)控制權(quán)分為“平時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)”和“戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)”，并將前者移交給韓方。1994年12月韓國(guó)收回平時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)，但戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)仍掌握在美韓聯(lián)合司令部手中。所謂“平時(shí)”與“戰(zhàn)時(shí)”的區(qū)分，依據(jù)韓軍“戰(zhàn)斗準(zhǔn)備態(tài)勢(shì)”由高到低的1～5級(jí)劃分，5～4級(jí)為“平時(shí)”，韓軍作戰(zhàn)控制權(quán)歸屬于韓軍聯(lián)合參謀本部;進(jìn)入3級(jí)以上為“戰(zhàn)時(shí)”，根據(jù)韓美之間的“聯(lián)合權(quán)限委任事項(xiàng)”，韓軍一切作戰(zhàn)控制權(quán)都?xì)w屬于美韓聯(lián)合司令部。其實(shí)，作戰(zhàn)控制權(quán)主要在戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮作用，所以平時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)更多的是政治上的意義。

2003年盧武鉉執(zhí)政后積極推行“自主國(guó)防”政策，再次提出收回韓軍戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)問(wèn)題。美國(guó)認(rèn)為韓軍在戰(zhàn)略預(yù)警、情報(bào)搜集和指揮控制上存在諸多缺項(xiàng)，需要韓軍先補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)才能移交。于是韓國(guó)在“2004～2008年國(guó)防中期計(jì)劃”中確定首要任務(wù)就是建設(shè)早期預(yù)警、指揮控制能力。2005年9月韓國(guó)正式向美國(guó)提出，希望于2012年前收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)，隨后兩國(guó)在2006年領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上就此達(dá)成共識(shí)。2007年2月美韓防長(zhǎng)會(huì)議上，兩國(guó)決定在2012年4月17日美國(guó)將戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)移交韓國(guó)。

但2008年李明博上任后改變金大中、盧武鉉以來(lái)的對(duì)朝緩和政策，要求重新評(píng)估移交韓軍戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)的合理性。隨后，朝鮮核試驗(yàn)、“天安艦”事件等先后爆發(fā)，朝韓關(guān)系也高度緊張，呼吁延遲收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)的聲音在韓國(guó)也高漲起來(lái)。在2010年3月舉行的二十國(guó)集團(tuán)（G20）峰會(huì)上，美韓兩國(guó)首腦宣布把戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)的移交日期延遲到2015年12月1日。

2013年上任的樸槿惠政府基本上延續(xù)了前任政府的保守立場(chǎng)。在2014年10月舉行的第46次美韓安全協(xié)議會(huì)上，兩國(guó)宣布再次推遲移交時(shí)間，并達(dá)成推進(jìn)“符合條件的作戰(zhàn)控制權(quán)的轉(zhuǎn)換”的共識(shí)，設(shè)立了“大幅度提升韓軍指揮控制能力、韓國(guó)能夠應(yīng)對(duì)朝鮮核導(dǎo)威脅、朝鮮半島安全環(huán)境平穩(wěn)”等多個(gè)限制條件。按照當(dāng)時(shí)的客觀條件，這幾乎是無(wú)限期推遲了作戰(zhàn)控制權(quán)的移交時(shí)間。

2017年5月文在寅就任韓國(guó)總統(tǒng)后，重新提出收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)議題。2018年10月，美韓防長(zhǎng)簽署《有條件移交戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)計(jì)劃》等多份文件，雙方同意美軍移交這一權(quán)限后，美韓聯(lián)合司令部架構(gòu)不變，改由韓軍將領(lǐng)擔(dān)任韓美聯(lián)合司令部司令，美軍將領(lǐng)擔(dān)任副職，美軍也會(huì)繼續(xù)駐扎在韓國(guó)。之后，美軍正式對(duì)韓國(guó)是否有能力主導(dǎo)聯(lián)軍行動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，涵蓋作戰(zhàn)、情報(bào)、通信、軍需四個(gè)領(lǐng)域，分為初始作戰(zhàn)能力、完全作戰(zhàn)能力和完全遂行任務(wù)能力三個(gè)階段分步進(jìn)行。

2019年8月，美國(guó)對(duì)韓軍完成了第一階段評(píng)估，隨后雙方在第二階段評(píng)估實(shí)施上產(chǎn)生了較大分歧，美方以“疫情嚴(yán)重，無(wú)法調(diào)動(dòng)本土兵力”為由，將原定于2020年8月進(jìn)行的第二階段評(píng)估推遲到了2021年。由于新冠疫情影響，2021年3月美韓聯(lián)合軍演的規(guī)模被大幅壓縮，也沒(méi)有包括第二階段評(píng)估環(huán)節(jié)。其后，根據(jù)韓國(guó)軍方的表態(tài)，第二階段評(píng)估環(huán)節(jié)被推遲到2022年進(jìn)行。2022年4月，美韓舉行上半年聯(lián)合軍演，這是文在寅任期內(nèi)的最后一次聯(lián)合演習(xí)，結(jié)果依然沒(méi)有納入評(píng)估環(huán)節(jié)，這就意味著他提出的“任期內(nèi)收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)”承諾不能實(shí)現(xiàn)。

首要根源是美國(guó)不愿放松掌控

韓美之間戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)移交問(wèn)題遷延日久，存在內(nèi)外諸多復(fù)雜因素。

首先美韓各有政治意圖，尤其是韓國(guó)國(guó)內(nèi)各派政治勢(shì)力態(tài)度截然不同。韓國(guó)不同陣營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)人一上臺(tái)，對(duì)這一問(wèn)題就會(huì)采取不同的態(tài)度。盧武鉉、文在寅等進(jìn)步勢(shì)力極力主張收回該權(quán)，讓韓國(guó)能以更加靈活的姿態(tài)出現(xiàn)在東北亞政治格局中，努力維持半島的和平與穩(wěn)定。而李明博、樸槿惠等保守陣營(yíng)人士執(zhí)政時(shí)，往往對(duì)朝采取強(qiáng)硬姿態(tài)，半島局勢(shì)緊張加劇，對(duì)收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)持相對(duì)消極態(tài)度。韓國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于韓軍總體實(shí)力的判斷分歧更是加劇了這種拉扯態(tài)勢(shì)，一方認(rèn)為韓軍經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，人員裝備等已經(jīng)可以獨(dú)立開展作戰(zhàn)任務(wù);另一方認(rèn)為韓軍長(zhǎng)期依靠美軍，在情報(bào)、指揮、通信和打擊能力上比較薄弱，仍然需要美軍的支持。

2022年4月，在美韓舉行本年度上半年聯(lián)合軍演前夕，韓國(guó)民眾在首爾美國(guó)駐韓大使館附近舉行反對(duì)聯(lián)合軍演的集會(huì)。

美國(guó)則有自己的考慮，一方面擔(dān)憂交出戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)后將失去在半島軍事博弈中的主導(dǎo)地位，不愿駐韓美軍被被動(dòng)拖入沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn);另一方面，美國(guó)仍然需要通過(guò)掌控韓軍來(lái)主導(dǎo)韓國(guó)的安全戰(zhàn)略，維持美軍存在的合理性。目前，駐韓美軍有2.8萬(wàn)多人，而韓軍規(guī)模大約為53萬(wàn)人。駐韓美軍司令又是韓美聯(lián)合司令部的司令，加上韓國(guó)負(fù)擔(dān)駐韓美軍的勞務(wù)、基地等費(fèi)用，所以美國(guó)能以最小的代價(jià)，控制50多萬(wàn)韓軍，而且擁有大量的駐韓美軍基地，確實(shí)是“兩全其美”。因此，指揮權(quán)移交的一再推遲雖有韓國(guó)政府更迭造成的政策非連續(xù)性因素，但最重要的根源依然是美國(guó)不愿放松對(duì)韓國(guó)的掌控，不愿把該項(xiàng)控制權(quán)交還韓國(guó)。

收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)對(duì)韓國(guó)的益處是非常明顯的。一是從國(guó)家的軍事主權(quán)層面，此舉會(huì)成為韓國(guó)邁向“自主國(guó)防”的重要標(biāo)志，可大幅提升韓國(guó)的國(guó)家地位，使得其在美韓同盟中更加具有話語(yǔ)權(quán)。二是有利于提升韓國(guó)的民族自尊心。韓國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家之一，經(jīng)濟(jì)較為富庶，國(guó)際地位不斷提高，越來(lái)越多民眾要求實(shí)現(xiàn)軍事上的自主權(quán)。三是有利于韓朝之間的自主交流與溝通，在韓朝交往中可以減少來(lái)自美國(guó)的掣肘。

但即便韓國(guó)收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)，韓美仍會(huì)繼續(xù)維持軍事同盟關(guān)系，所以需要解決的問(wèn)題仍然很多，例如韓美之間聯(lián)合指揮及協(xié)調(diào)體系、駐韓美軍防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)、駐韓美軍基地轉(zhuǎn)移、駐韓美軍的戰(zhàn)略靈活性問(wèn)題，等等。可以想見，在美韓同盟沒(méi)有得到根本性改變的前提下，未來(lái)的一段時(shí)間韓美兩國(guó)圍繞戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán)等諸多問(wèn)題，操控與反操控的博弈仍將持續(xù)下去。同時(shí)，隨著韓國(guó)民眾民族自主意識(shí)的高揚(yáng)，美國(guó)面臨的韓美同盟困境的壓力也將會(huì)越來(lái)越大。