“黑海糧食倡議”何以達成

鈕松

2022年8月1日，“黑海糧食倡議”達成后的首艘運糧商船“拉“黑海糧食倡議”何以達成 佐尼”號駛離烏克蘭敖德薩港。

2022年7月22日，土耳其、俄羅斯、烏克蘭和聯合國代表，在土耳其最大城市伊斯坦布爾就從黑海港口外運農產品問題舉行簽署協議儀式，該協議即“黑海糧食倡議”。協議內容包括在伊斯坦布爾建立聯合協調中心并確保糧食運輸安全，俄烏雙方同意任何一方都不攻擊運送船只，伊斯坦布爾聯合協調中心將由各方指派代表對進出港口的船只進行聯合管理，敖德薩、切爾諾莫斯克和尤日內這三個烏克蘭港口將經由黑海“海上人道主義走廊”向外運出糧食和化肥等產品。該協議的初始有效期為120天。8月1日，首艘運糧商船“拉佐尼”號駛離敖德薩港。“黑海糧食倡議”的最終達成與初步落地，離不開有關四方的共同努力，其中土耳其扮演了重要角色，而聯合國則起到了關鍵的“兜底”作用。

全球糧食不安全態勢惡化

糧食安全問題不僅關乎一國民眾的基本生存，而且還會對該國的政治、經濟和社會生態造成系統性影響，甚至形成外溢效應并可能由此釀成地區沖突。俄羅斯與烏克蘭都是全球最主要的糧食生產與出口國，此外俄羅斯還是世界主要的化肥生產與出口國。2022年2月烏克蘭危機的升級導致兩國糧食與化肥出口均受巨大影響，這進一步加劇了近年因新冠疫情、地區沖突和運輸通道受阻所導致的全球糧食不安全態勢。

聯合國對烏克蘭危機升級以來全球糧食問題的惡化深感憂慮，這一態勢尤其對嚴重依賴進口的許多中東和非洲國家數億人口的糧食消費造成巨大沖擊。眼看達成聯合國設定的“2030年實現全球零饑餓目標”的希望日益渺茫，聯合國秘書長古特雷斯力促俄烏開展有關糧食問題的談判。今年4月，古特雷斯分別與俄羅斯總統普京和烏克蘭總統澤連斯基進行會晤，并建立了兩個工作組：一組由聯合國人道主義事務負責人馬丁·格里菲斯領導，處理烏克蘭經黑海航道出口糧食的事務;另一組由聯合國貿易和發展會議秘書長麗貝卡·格林斯潘負責，專司俄羅斯糧食與化肥出口事務。此外，在“黑海糧食倡議”達成當日，聯合國還與俄羅斯簽署了推進俄糧食和化肥出口且有效期為三年的諒解備忘錄。

同時，美西方國家出于對自身糧食與經濟利益考量所采取的舉措，客觀上也有助于俄烏在糧食與化肥出口上實現妥協。盡管俄烏是世界主要的小麥和玉米產區，俄羅斯也是世界最大化肥出口國，但這兩國的種子卻高度依賴進口，尤其是自美西方國家的進口。烏克蘭危機升級導致兩國糧食和化肥滯銷，這不僅使全球糧食貿易受到直接影響，也使全球種子市場的良性發展受到沖擊。因此，盡管美西方國家對俄展開圍攻并揮舞制裁大棒，但在糧食和農資產品上卻表現得相當精明。美國更是“身體力行”，在“黑海糧食倡議”達成前便自俄進口尿素硝酸銨溶液（UAN）液體化肥，美國的國際貿易委員會還駁回了美商務部對俄UAN液體化肥征收高額反傾銷關稅的提議。今年8月，美國駐聯合國大使琳達·托馬斯-格林菲爾德在訪問非洲期間還表示，其他國家可購買俄羅斯的糧食和化肥，但不能進行除此之外的交易。

土耳其“另辟蹊徑”的斡旋

近些年，土耳其外交不斷在俄羅斯與美西方之間“走鋼絲”，其所宣揚的“零問題”外交一度陷入“全問題”外交的尷尬局面。2021年以來，土耳其總統埃爾多安加快了與以色列、埃及、沙特阿拉伯等國修復關系的步伐，為自身大國外交的推進營造良好的周邊環境。烏克蘭危機升級后，土耳其利用其非西方北大西洋公約成員國的獨特身份，使出渾身解數，為自身在受新冠疫情和烏克蘭危機升級沖擊下的全球秩序重構中謀得一席之地。在土耳其的極力推動下，俄烏雖在伊斯坦布爾展開了多輪和談，但效果不甚明顯。土耳其深知，試圖在短期內“一攬子”解決烏克蘭危機升級的相關問題幾無可能。

因此，土耳其另辟蹊徑，從危機升級對全球糧食安全的負面影響出發，試圖促成聯合國所關心的俄烏糧食和化肥出口問題的解決。6月8日，俄外長訪土，俄土兩國外長就烏克蘭糧食出口機制和開辟“黑海糧食走廊”等問題進行了討論。7月13日，土耳其在伊斯坦布爾召開了俄羅斯、烏克蘭、土耳其和聯合國四方代表參與的會談，討論了烏克蘭外運糧食的法律文件與框架等問題。普京與埃爾多安還于7月19日在伊朗進行會晤，雙方討論的議題之一便是烏克蘭糧食出口問題。在土耳其密集的外交推進下，7月22日，有關四方最終在伊斯坦布爾達成了“黑海糧食倡議”，聯合協調中心的所在地伊斯坦布爾扮演了該倡議的中樞角色。

土耳其通過“黑海糧食倡議”進一步鞏固并拓展了自身在國際關系中的地位。首先，俄羅斯增加了對土耳其的信任感。土耳其著力促成的“黑海糧食倡議”也為俄羅斯的糧食和化肥出口帶來良性效應。8月5日，埃爾多安在俄羅斯索契與普京再度會面，普京就黑海港口糧食出口問題向他表示感謝，稱土耳其發揮了重要作用。其次，中東與非洲國家對土耳其的質疑態度也可能在一定程度上得到改善。長期以來，土耳其外交都具有濃厚的機會主義色彩，而此次埃爾多安在“黑海糧食倡議”上的系列外交舉措則具有利他主義傾向，廣大中東與非洲糧食消費國將受惠于此。最后，“黑海糧食倡議”的達成出乎美西方意料，美西方國家也會更加看重土耳其在協調美西方與俄羅斯關系中的特殊地位。

推進風險仍未排除

盡管從全球糧食安全和世界糧食經濟的戰略高度來看，“黑海糧食倡議”對當代的國際沖突解決具有超越性和現實意義，但從具體落實來看，仍存諸多風險。

一是烏克蘭因危機升級在糧食出口上的“違約”導致了出港糧食被拒收的情況。“黑海糧食倡議”達成后首航的載有2.6萬噸玉米的“拉佐尼”號商船并未按計劃抵達黎巴嫩，這是因為當地買家以烏方推遲五個月交貨為由取消了訂單，船運代理商不得不為該批糧食尋找新的買家。

二是烏克蘭相關港口安全仍有被烏克蘭危機波及的風險。“黑海糧食倡議”達成之際，敖德薩港遭到多枚導彈打擊，一些烏軍船只起火。面對烏方指責，俄方稱其目標是打擊該港的軍事設施，并未涉及民用目標。

三是黑海海運相關保險并未普及。除受烏克蘭危機波及的風險尚未排除外，黑海航道上還面臨著移位的水雷所帶來的威脅。這使一些保險業巨頭在是否為黑海運糧船只提供保險上猶豫不決，而保險的缺失也會增加運糧船只的經濟風險，甚至削弱商家前往黑海運糧的意愿。