全球公共品體系轉型的三個關鍵問題

徐秀麗 李小云

【摘要】2022年全球公共品體系面臨再次轉型，國際社會對全球公共品的需求劇增但全球公共品供給體系反而運轉失靈，全球發展進程也出現倒退。通過全球、區域、國家多個層次之間反復博弈及共商共建共享的互動實踐，能更好地實現局部利益與全球公共利益之間的平衡，進而破解全球公共品體系轉型期的僵局。從理論上看，全球新社群主義強調社會生活的實踐性，為處理國家和全球之間的二元對立提供了靈感，反映了全球公共品體系的多中心趨勢。近十年來，中國作為創新者參與全球公共品供給和治理的姿態更加積極，但中國創新的全球公共品體系與原有的全球公共品體系在理念、實踐和機制化三個層面存在一定張力，面臨理念、實踐方案及機制設置等層面的挑戰。

【關鍵詞】全球公共品體系轉型? 全球治理? 全球公共性? 新社群主義

【中圖分類號】D81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.16.009

2022年是全球公共品體系的再次轉型之年：一方面，疫情、俄烏沖突和氣候變化放大了全球的系統性風險和脆弱性，國際社會對全球公共品的需求劇增;另一方面，隨著新興經濟體、新型基金會等多元主體的興起以及地緣政治沖突的加劇，全球公共品供給體系反而出現了主體多元化、機制碎片化、治理低效化并存的局面。在政策實踐層面，近期發布的聯合國可持續發展目標進展報告已表明全球發展進程的倒退[1]。為挽救這一局面，有關全球公共事務和多邊主義發展合作的峰會與對話在密集推進中，包括近期舉行的G20對話，之前的金磚國家領導人峰會和七國集團領導人峰會等，均針對經濟復蘇、氣候變化、糧食安全、疫情應對等全球公共挑戰提出了解決方案，如《北京宣言》、全球發展高層對話會成果清單以及全球基建和投資伙伴項目（PGII）等。

在此背景下，有關全球公共品體系轉型的理論研究亟待深入，進而激發新時代思想界和政策界對全球公共性的學術探討和方案想象。其中，三個關鍵問題尤其值得關注：第一，人類社會為何需要全球公共品？全球公共品能否突破局部私利，實現全球公益？第二，如何通過全球公共品體系實現全球之治？民族國家、跨國企業、社會組織等多元主體在其中的關系和作用如何？第三，中國在當前全球公共品體系轉型中的角色和作用是什么？其提供全球公共品具備哪些優勢又面臨哪些挑戰？

促進全球公共性：如何協調局部利益與全球利益

從世界主義倫理的思想演化和全球化進程的歷史實踐兩個維度來審視全球公共品的發展之路，可以將20世紀40～50年代作為分界線，此前是全球公共品體系的孕育期。從公元前濫觴的西域鑿空之旅的經商網絡、14世紀黑死病所引發的歐洲公共衛生行動、17～18世紀為爭取和平避免戰爭的現代民族國家間合約協議，到日趨密集的經濟與政治交往所引發的19世紀郵政電報等信息交換方式與共識，均為早期全球公共品體系的創生提供了豐富的土壤。二戰后，圍繞世界和平與發展的聯合國、世界銀行和關貿總協定等系列國際組織開始紛紛設立。自20世紀60年代第一個聯合國發展十年，尤其在90年代冷戰結束后全球發展進程加快并在21世紀初形成千年發展目標和可持續發展目標之后，全球公共品體系逐漸成型，并進入了前所未有的穩固和繁盛期，實現了從區域性、零散性、品種單一到全球化、系統機制化、種類繁多的首次根本性轉型。

由此可見，全球公共品是全球化進程的客觀結果，它伴隨著全球經濟利益的不斷累積、全球性危機的反復出現，并經由全球不同區域和國家人員、資金、物品、文化符號等頻繁流動而促成的人類命運共同體意識的覺醒和實踐的不斷豐富而持續發展。

從具體表達形式上看，全球公共品承載著一種世界主義的理念，隱含著對于理想全球秩序的哲學設想與制度架構;作為集體行動過程的全球公共品，通常隱含著應對風險或提供公益的國際磋商與互動進程;而作為物資、組織或制度的全球公共品，通常隱含著人類社會應對某些共同挑戰的資源和方案。從全球公共品的實踐上看，全球公共品的供給和分配已經形成一個包括國家和非國家多元行為體，涵蓋全球、區域和國家等多層次，基于特定共識和廣泛磋商的多元治理復合體。從全球公共品的重點領域上看，除了維系全球和平與社會經濟發展的維和、金融、貿易體系外，尤為關鍵的是事關全球最脆弱性國家和最脆弱性人群的貧困、農業、衛生與氣候變化等國際民生領域，這些領域涉及人類社會文明和進步的底線。

從這個意義上說，全球公共品的新敘事超越了現實主義視域下主權國家間的權力爭奪和地緣政治沖突的傳統桎梏，更多體現為全球治理中具有人文關懷和集體協作的另一面。因而，只有理解了全球公共性和全球公共品，我們才能真正構建人類命運共同體。但普遍意義上的全球公益和純粹意義上的全球公共品在現有的發展水平上是不存在的，現實中難以逃離的核心追問便是如何平衡全球公共性和國家公共性之間的差異和沖突？此追問長期存在，有關現代化進程導致世界各地治理規則和社會文化等上層建筑是“趨同”還是“離散”的思想爭論從未停止。全球化中存在三元悖論，即在超級全球化、國家主權和國家民主政治中只能實現二者，而不可能同時實現三者[2]。尤其凸顯的是作為地方利益維護者的“國家主權”和作為全球公益建設者的“超級全球化”之間的矛盾沖突必然會通過一國的民主化進程互相傳遞，進而最終導致超級全球化的瓦解或國家主權的消解。因此，全球公益與國家利益之間的協調始終是個挑戰，在各國團結超過競爭時，全球公共性與和平得到彰顯，反之則進入全球化僵局。

那么如何才能在僵局中更好地促進全球公共性？由上可知，全球公共品體系深深地嵌入全球發展共識的形成和全球發展行動的推進中，全球發展和全球公共品是一枚硬幣的兩面。全球發展進程加快之時也是全球公共品體系穩固之時，世界和平與繁榮隨之得到維護，由此可見，發展議程對于全球公共品體系的核心支撐作用。同時，由于代際和國際特性以及中央權威的缺乏，全球公共品更多是通過談判和協商來實現，尤其面對世界各地多元的文化傳統、迥異的社會經濟發展階段和政治體制，單純強調一元普遍標準往往成為沖突的誘因。而只有在實踐中通過全球、區域、國家多個層次的反復磋商、談判、博弈，通過共商共建共享，才能更好地抵達局部利益和全球公共利益之間的平衡。從這個意義上說，所謂的普遍利益只有在反復互動實踐中才能真正轉化成多方都能接受的共同利益，而所謂的高標準規范也只有在雙向互動實踐中才能真正達成牢固的、具有發展自主權的、高質量的和平發展共識與行動。

鏈接政府、市場與社會：新社群主義能否引領全球公共品體系

針對全球權益的維護和全球公共品的供給，人類社會迄今發展出了世界政府主義、世界市場主義和世界社群主義等三種主要的治理思想及其實踐探索。其中，世界政府主義的理想秩序通常被認為是一種激進的方案，并未實現。全球曾經多次探討設立世界政府、開征全球稅收、建設聯合軍隊等方面的議題，但現實中實施難度巨大。如今的世界體系仍是二戰后形成的以主權國家為核心單元的全球治理體系，在過去70年里，民族國家的絕對數量增長了300%，《聯合國憲章》及其相關文件也是“小心翼翼地維護著國家主權”[3]。

而以世界市場主義為宗旨提供全球公共品的當以布雷頓森林體系為典型。自20世紀80～90年代后，尤其隨著冷戰的結束，以自由貿易和新結構的調整為代表，以跨國企業的數量劇增為標志，以“世界是平的”敘事為指引，國際資本跨越國家邊界，在世界范圍內配置資源的模式和機制得到了廣泛應用。當然，這期間也是援助開始出現疲軟，援助有效性備受質疑的時候，但完全依賴市場的思想和實踐都在遭受重創，市場失靈往往導致全球公共品的有效供給受到沖擊。極端市場化的新自由主義模式在促進世界經濟局部繁榮的同時，也進一步加劇了世界各地發展的不平衡，尤其伴隨著兩極分化、生態環境危機、宗教種族沖突等問題的不斷加劇，新自由主義模式的缺陷也日益凸顯。

進入21世紀后，以全球首次凝聚世界各國發展共識的千年發展目標出臺為標志，全球社群主義的思想萌芽和實踐形態開始走向舞臺的中央，2015年后形成的聯合國可持續發展目標更是對此趨勢的推進與深化。這主要體現在兩個層面：第一，有關發展和全球公共品受益者問題的探討不僅指向發展中國家，也包括發達國家。不同類型的國家盡管處在不同的發展階段，但在此項議程上面對的挑戰是相同的。第二，主體更為多元。此前，在對全球公共品體系的探討中，人們往往關注民族國家的絕對中心位置，尤其強調傳統供給方和新興大國之間的供給競爭和規則協調。但自20世紀90年代開始，尤其進入21世紀后，隨著全球發展進程的加快，全球公共品體系的多元主體參與格局已經形成，社會組織已成為不可或缺的主體。根據國際協會聯盟（UIA）的統計，早在2005年時，國際民間組織數量占整體國際組織數量的比例就超過80%[4]。而根據經合組織最新發布的數據，在世界主要的提供對外援助的發達國家里，民間組織不管是作為直接參與項目規劃的單位（第1類），還是僅作為執行項目資金的單位（第2類），都發揮了重要作用，兩者使用雙邊官方發展援助資金的比例最高能達到40%[5]。

在多邊和全球層面，這一多元主體參與提供全球公共品的創新趨勢更為明顯，尤其凸顯的是新興經濟體和非國家行為體在全球公共品體系中的作用日益增大。根據最新統計，聯合國會費繳納金額排行前20的國家中，新興經濟體已經達到7個，合計貢獻了23%的會費。而在2017年，世界衛生組織的資金來源中，來自非國家行為體的資金首次超過了政府資金[6]。此外，最引人注目的是，不管是農業領域的國際食品法典委員會（CAC），還是衛生領域的全球疫苗和免疫聯盟（GAVI），它們都是全球范圍內不同國家、企業、技術專家、社會組織等通過協同創新為解決國際食品標準制定問題、低收入國家疫苗供應不足問題而出現的新型全球公共品體系，并且它們都是在沒有統一政府權威的背景下自下而上形成的全球性供給新機制，其中融合了大國行政的力量、有效的市場機制，同時也整合了民間社會的力量，從而共同創造出更加靈活、有效、務實的供給網絡系統，由此形成了多元治理的復合體。這些都體現了國際社會廣泛團結和自主協作的精神，是新全球社群主義的集中體現。

從理論上看，新社群主義自20世紀90年代脫胎于對新自由主義的批判，尤其是針對由于個人權利不斷擴張所導致的權利與責任不對等問題的出現而應運而生的。與傳統的社群主義強調哲學、政治等形而上層面不同，新社群主義強調社會生活層面的實踐性，尤其在國際視域下，新社群主義為處理自由主義視角下國家和全球之間的二元對立提供了靈感[7]。它一方面強調國際行為體之間的關系性和互動性，另一方面也強調不同層次的行為體，包括國家和全球層面主體間的同構性和整體性。

根據功能主義理論，全球治理體系就是為了滿足處理國際事務、應對公共挑戰、提供全球公共品等各方面需求而產生的[8]。全球治理概念的發展也是為了更多地刻畫多元主體參與全球公共事務管理和全球公共品體系中多中心、多層級、網絡式互動機制的現象。這一多中心趨勢在全球公共品體系的再次轉型中將愈加顯著。

務實的創新者：中國提供全球公共品的優勢和挑戰

近十年來，中國成為全球公共品的新興貢獻者和創新推動者，但同時也面臨前所未有的挑戰。回顧歷史，盡管中國官方表達長期以來并未使用“全球公共品”的概念，但作為提供全球公共品重要渠道的中國對外援助實踐已有70多年的歷史。20世紀60年代初，中國提出包括平等互利、尊重主權、不附帶條件、不要求特權等對外經濟技術援助八項原則，為當時的南南合作提供了新理念與新動能。坦贊鐵路也是當時歷史背景下服務于非洲國家民族獨立發展、促進南方國家團結、追求平等國際體系的重要公共品。

進入21世紀后，尤其近十年來，中國以更加積極的姿態深度參與全球公共品的供給和治理，主要體現在三個方面。

首先，從規模上看，以對外援助為例，從官方公布的數據上看，近十年來中國年均對外援助達到70億美元左右，是過去近60年平均水平的10倍，位列世界前十[9]，大概處在第七左右的位置，相當于2021年美國官方發展援助量的1/6，英國的1/2。需要注意的是，從理念和實踐方案上看，中國所強調的國際發展合作不僅是傳統意義上的官方援助，而是將援助作為一種催化劑，推動全球貿易、投資等國際經濟發展合作，由此提升了援助在促進可持續發展方面的擴大效應。同時，中國還推出了“一帶一路”倡議、絲路基金、南南合作援助基金、聯合國和平與發展基金等系列國際發展合作融資機制和平臺，極大地填補了全球發展赤字。

其次，從方式模式上看，中國越來越多地參與多邊國際組織體系的建設。進入21世紀后，尤其自2018年組建國家國際發展合作署以來，中國明確提出對外援助要向國際發展合作轉型，在原來傳統的雙邊援助合作的基礎上，不斷拓寬國際多邊合作、三邊合作的機制和渠道，進而更加深入地參與全球公共品體系建設。在傳統的多邊國際組織體系中，中國主要通過兩種渠道作出貢獻：第一，按照聯合國各組織和布雷頓森林體系組織繳費標準，中國已在十多個國際組織中成為捐資額前3名。除評估會費外，中國通過設立信托基金等方式增加了對這些國際組織的自愿捐款，通過注入資金、提供人力和創新思路為二戰后設立的國際多邊架構打補丁、作貢獻。以南南合作援助基金為例，目前中國已與聯合國開發計劃署、世界糧食計劃署、世界衛生組織等14個國際組織和機構實施了82個項目，涉及農業發展與糧食安全、減貧、婦幼健康等領域。第二，中國牽頭成立了諸如亞洲基礎設施投資銀行、新開發銀行等新型國際多邊組織，在實踐中探索更加精簡、綠色和適應當地發展條件的運行路徑，從而增強當地可持續發展的能力。

最后，從話語表達上看，中國近年來也越來越主動地使用“全球公共品”的表述來界定自身的新角色，集中體現于如下四個關鍵點：第一，在2013年“一帶一路”倡議提出和推進時強調，“中國愿意通過互聯互通為亞洲鄰國提供更多公共產品”。第二，自2020年開始，中國在多個全球、區域高級別平臺上倡導讓疫苗成為各國人民用得上、用得起的公共產品，并積極開展疫苗研發、生產、分配等環節的國際合作。第三，2021年《新時代的中國國際發展合作》白皮書再次強調，中國提供援助的文化根脈和精神源泉之一是落實“大國責任擔當”“愿為國際社會提供更多公共產品”。第四，2021年中國提出“全球發展倡議”，并首次在中國作為“世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者”的定位之后，加上了“公共產品的提供者”。由此可見，從區域性探索到全球性行動，從具體實踐上升到人類命運共同體的理念，從雙邊向多邊和三邊渠道轉型，從政府間合作到多元主體參與，從修路架橋的硬件基礎設施連通建設到注重民生的“小而美”工程推進，中國在全球公共品體系中的作用不斷凸顯。

與此同時，作為硬幣的兩面，中國在創新全球公共品體系的同時也面臨著前所未有的挑戰，除了全球層面的脆弱性加強，治理、信任、和平與發展等四大赤字加劇外，還體現在中國所創新的全球公共品模式和機制與既有的二戰后形成的治理架構之間存在持續的張力，具體體現在理念、實踐和機制化三個層面。

第一，從理念上看，中國是個務實的創新者，有研究者通過對“一帶一路”近十年的實踐成果和關鍵性文本分析后發現，中國在創新全球公共品體系時并不固守某一種價值先導，或者是意識形態先行的規則，而是會根據當地的實際情況進行適應性調整，因而混合了多種元素[10]，這與中國一貫強調的“共同發展”“不干預他國內政”“鼓勵各個國家探索符合自身國情的發展道路”等努力一致，這種多元主義的理念與遵循一元論的西方式現代化理念之間存在越來越強的張力。

第二，從實踐方案上看，當前以構建人類命運共同體為總體指引，以“一帶一路”倡議和全球發展倡議為兩翼，以亞洲基礎設施投資銀行、新開發銀行、全球發展和南南合作基金等新機制、新平臺為具體落腳點，中國在全球范圍內，通過中非、中國—東盟、中國—中東歐等1+N區域合作平臺，以互聯互通為總體方法論，極大地加強了廣大發展中國家之間的水平聯通范式，這與二戰以來以美國、歐洲等為主導的強調南北縱向的合作范式之間會產生一系列基于不同規則和利益的沖突。比如，發展合作規則是基于合作相關方的共商共建，還是基于自由主義的先驗性理性設計，尤其是民主政治等制度設計，這里就存在中西方的分歧。在利益方面，當前中國已成為世界第一大貿易國，已是130多個國家和地區的主要貿易伙伴和重要出口國，這對原來基于北美和歐洲地區的全球價值鏈造成較大的沖擊。2021年，中國GDP占全球經濟的比重達到18%以上，近些年中國經濟對世界經濟增長的貢獻率總體上保持在30%左右，這些都會對原有全球公共品供給方的供給意愿和能力產生影響。

第三，從機制設置上看，中國提供全球公共品較為注重執行的效果和效率，在制度化方面往往采取漸進的方式，而在代表性方面采用自下而上的方式逐步推進。這與具有較高制度化程度、較低執行效率，以及基于既有全球多邊組織之上、取得較為廣泛代表性的傳統供給機制之間存在一定的差異。在過去70多年中，國際社會在公共品體系的主體代表性建設、提供公共品的制度化程度，以及全球公共品體系的運行績效等三個方面都奠定了深厚的基礎。總體來說，現行的全球公共品體系隨著發達國家和發展中國家，以及跨國企業、社會組織等不斷加入，主體多元化程度越來越高。而全球層面和區域層面國際多邊組織的成立、以及具體規則規范的建立使得不同領域的全球公共品體系制度化程度也不斷提高。但主體多元化、規范制度化水平的不斷提升，也產生了治理主體碎片化和制度擁擠化等弊端，一些新生之地的挑戰得到解決的機會，但多方主體達成共識的機會大幅下降，當前WTO的貿易爭端解決機制和協商談判機制等就是其中一個例子，這必然導致現行全球公共品體系的執行效能不斷降低。而執行效率的不斷下降又進一步影響既有全球公共品體系的合法性和權威性，并最終影響其代表性，從而形成了全球治理的三元悖論[11]。中國當前通過貿易、投資和援助等發展合作機制參與到現有的全球公共品體系中，在執行上往往首先較為注重績效性，即能否解決問題，是否高效，并在此基礎上，采用自下而上的方式來逐步提高其代表性。在制度化建設方面往往參照國際既有范例，同時采用共商共建的方式來進行調整，因而在制度化方面保持著一定的靈活性。但如何更好地與現有的全球公共品體系在具體領域、具體環節、具體規則等方面進行磨合將是未來很長一段時間內將要面臨的挑戰。

（本文系國家社科基金重大項目“中國與‘一帶一路國家有效分享減貧經驗的模式與策略研究”的階段性成果，項目編號：21&ZD180）

注釋

[1]United Nations， "The Sustainable Development Goals Report"， https：//unstats.un.org/sdgs/report/2022/.

[2]丹尼·羅德里克：《全球化的悖論：什么樣的全球經濟新秩序才最有意義？》，廖麗華譯，北京：中國人民大學出版社，2011年。

[3]戴維·赫爾德：《如何走出全球治理的“僵局”》，李秋祺譯，《探索與爭鳴》，2019年第3期。

[4]王玲：《世界各國參與國際組織的比較研究》，《世界經濟與政治》，2006年第11期。

[5]OECD， "Aid for Civil Society Organizations-Statistics Based on DAC Members'– Reporting to the Creditor Reporting System Database （CRS）， 2019–2020"， https：//www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-topics/Aid-for-CSOs-2022.pdf.

[6]參見聯合國官方文件系統官網，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/813/59/PDF/N0081359.pdf？OpenElement。

[7]高奇琦：《社群世界主義：全球治理與國家治理良性互動的理論基礎》，《世界經濟與政治》，2016年第11期。

[8]趙可金：《全球治理知識體系的危機與重建》，《社會科學戰線》，2021年第12期。

[9]國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》白皮書，2014年7月10日，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2014/Document/1375013/1375013.htm？from=timeline。《新時代中國國際發展合作》白皮書，2021年1月10日，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1696685/1696685.htm。近十年中國對外援助金額年均449.425億人民幣（折合約70億美元）。根據歐洲經濟合作與發展組織發展援助委員會（OECD-DAC）官方數據，這一規模處于前十。

[10]Ana Cristina Alves and Su-Hyun Lee.， "China's BRI Developmental Agency in Its Own Words： A Content Analysis of Key Policy Documents"， World Development， 2022（150）， pp. 1–13.

[11]鄭宇：《21世紀多邊主義的危機與轉型》，《世界經濟與政治》，2020年第8期。

責 編/包 鈺（見習）