海關后續監管人力資源的問題及對策

周諍

在出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關，和全國海關通關一體化改革的大背景下，海關稽核查工作面臨新情況、新挑戰。本文擬從新形勢出發，探討關檢業務融合后，通過創新管理模式、整合人力資源等手段，構建集約化的稽查組織制度與屬地化的核查組織制度，以提升海關稽核查后續監管人力資源配置優化。

2019年以來，按照黨中央、國務院的要求，原檢驗檢疫監管職能和隊伍劃入海關的改革已經順利完成。在關檢業務融合的背景下，屬地海關的事后監管成為口岸海關稽查工作快速高效完成的重要保障。稽核查成為屬地海關后續監管的重要手段，海關后續監管人力資源缺乏和監管業務量龐大的矛盾凸顯。基于這樣的背景和矛盾，本文通過分析研究提出現階段海關稽核查后續監管業務在人力資源管理方面的問題，并提出建議。以期為彌補業務融合后新海關后續監管的人力資源方面的不足作出貢獻。

一、新形勢下海關稽核查后續監管業務人力資源現狀概述

2018年十三屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革方案，明確“將國家市場監督管理總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署”。 在全國通關一體化改革與多查合一改革的背景下，為統籌海關后續監管力量，進一步強調海關監管的前推后移，強調發揮稽核查部門的后續監管作用，后續監管由稽核查力量統一實施。雖然原檢驗檢疫部門與海關檢查執法的專業職責和工作職能均屬于海關出入境的工作鏈上，但工作的內容、目的和功能均側重于不同的方面。在兩個部門之間融合后，海關后續監管的稽核查工作就從傳統的“追補稅”為主，進一步擴展到質量安全管理、生物安全審查等涉及國計民生的重要領域，可謂是在除海關現場檢查之外的所有符合審查工作中全面開花。因此，海關稽核查部門的工作方針也逐漸向規范企業行為方面轉型，目的是為促進企業守法經營，維護良好社會經濟秩序。改革后的后續監管輻射到了包括但不僅限于檢驗檢疫業務部門從業者和各項外勤作業的工作人員。作為海關監管鏈條中責任重大的一環，更要及時調整工作狀態和職責劃分，明確在該體系中扮演的角色并承擔相應的責任。部門融合導致后續監管的工作量驟然增加，原有的稽核查人員或檢驗檢疫工作者的從專業配置或工作方式上不再適合新形勢海關的實際監管需求。基于現狀對人力資源做出調整迫在眉睫。相關部門有必要通過改進工作機制，切實推進稽查核查工作中的人力資源整合，緩解后續監管需求與供給不相適應的矛盾，提高后續監管整體效能。

二、新形勢下海關稽核查后續監管人力資源存在的問題

（一）專業能力配置不足

機構改革后，原檢部門業務人員從條線式管理向分段式管理轉變，檢驗檢疫的專業人才被打散分散到現場和后續管理的各個部門，工作內容在原先固化的某一領域的質檢基礎上加入了和企業溝通核查的工作。而原海關后續監管的工作人員則要向檢驗檢疫部門的工作專業性靠攏。在現場監管的通關干預大幅減少的情況下，很多工作都轉由事后稽核查監管一并進行。在如此的大背景下，“多查合一”的職責范圍大幅拓展，已基本涵蓋了后續監管各領域。客觀上要求核查人員同時掌握包括有動植物檢疫監管領域、食品化妝品安全監管領域、進口固體廢物原料檢驗檢疫監管領域、價格、歸類、原產地簽證、保稅監管相關業務的專業知識儲備。以出口農產品境外通報核查為例，核查人員要具有較高的食品、動植物檢疫現場查驗崗位資質，要掌握原料來源控制審核、企業安全生產防護把關以及國外微生物執行標準技能。在執法方面還要了解相關的食品安全和出入境登記復核的各種情況和全部流程。這些專業技能絕非一朝一夕就能熟練掌握。

隨著劃入稽核查部門事權范圍的“多查合一”事項增多，后續監管部門面臨的專業復合型人才缺口上暴露出了極大的問題。部分稽核查事項經常出現人力資源結構性短缺的現象。這一現象表面上反映的是海關專業資質人員數量不足的問題，更深層次上折射出組織架構設置和專業資質人員配置不合理的問題。

（二）組織管理制度不健全

稽查、核查都是海關稽查部門行使行政權力和實施的具體行政行為的重要職能崗，是海關后續監管部門的重要組成部分。海關稽查、海關核查雖都被冠以“查”的稱謂，但在法律性質、業務側重和實施效果方面皆不盡相同。有些“查”側重于查處違法行為，有些“查”側重于驗證管理相對人是否符合評審標準，另一些“查”則屬于監管措施的延續。傳統的海關核查一般被當成海關稽查的簡易方式，主要的核查方式就是通過實地下廠檢查、人工審核的方式，對被核查人的賬簿、單證等有關資料以及相關進出口貨物進行檢查這種批批核查的作業模式。由于各“查”的工作重心過于分散，部門之間橫向沒有任何聯動。這在一定程度上導致后續監管力量的管理分散到對各稽核查事項“點”的關注，而不能形成體系化的管制，這種處置方式既削弱了稽查部門發現、查證行業性風險的力量，又未能起到有效掌控企業整體生產經營情況和守法狀況的作用，造成工作疏漏。

兩者各自的工作內容不變，如果按原來的工作方式，會導致無法高效配置稽查人力資源，不能有效聯動事前、事中監管資源，無論是在打擊威懾方面，還是規范企業行為方面，后續監管的實際效果都有待提高。也不利于現行政策下的組織管理和新的人員機構的形成。業務融合后消耗的人力成本和時間成本甚至更大，執法效率降低，難以適應日益增長的核查作業量，難以做到真正有效的后續監管。所以有必要探索建立更加符合其職責定位和任務要求的工作目標與機制。

（三）信息交互不及時

檢驗檢疫部門和稽查部門的一體化并不是兩個部門的簡單雜糅，而是在原有海關工作量和工作內容不變的基礎上進行人員、資源和信息再分配。原有部門在工作時采取的是雙線并行模式，稽查和檢驗工作并不相互影響。在融合之后，工作形式鏈條化就大大增加了部門相關從業人員的互動和溝通。相關的員工關系轉介和信息溝通渠道都有待進一步完善和調整。我們正處于一個信息化的大數據時代，信息共享將有利于對目前形勢和狀況做出判斷，及時更新和共享相關信息減少了重復工作的資源消耗，針對后續監管中龐大而又冗雜的工作而言，增加溝通頻次，提高溝通效率將無異于提高工作效率。在這個契機下，可以將互聯網信息技術鍵入海關工作的信息交互中，建立成熟的溝通和信息網。

三、新形勢下海關稽核查后續監管人力資源管理的對策

（一）創新“稽查集約、核查屬地”的稽核查工作機制

稽查與核查均為海關后續監管的重要組成部分，也是海關行使行政權力的具體行政執法行為，兩者存在互補和遞進的關系，同時又各有側重和分工。通過“點面結合”，構建新型的稽核查管理制度，兼顧“集約高效”和“屬地便利”兩個重要屬性，使稽查的“點”和核查的“面”達到有機統一，實現錯位監管，形成由點及面的監管網絡。通過設置屬地獨立的核查外勤科或核查外勤崗位和組建關區集約化稽查中心，大大改變稽查業務分散開展、力量分散使用、績效參差不齊的情況，形成業務一體、資源集約、協調配合、管理高效的稽核查新格局。新形勢下“稽查集約、核查屬地”工作查模式的根本目標，是將不同種類的稽核查項目有機融合在一起，形成一個有機整體，在有限的稽查人力資源條件下，通過制度構建、機制創新和信息化技術，實現海關后續監管資源的集約化和屬地化并存共促，提升綜合監管整體效能。

1.突出稽查“點”的核心作用

建立以“體檢預防”為核心的稽查體系，進一步強化稽查對行政管理對象整體業務的全面行政檢查，通過集約管理，實現“風險分析+精準打擊”，將稽查力量集中于對管理相對人進出口行為的真實性、合法性進行專業檢查，凸顯海關稽查終局性決定的執法效力，使稽查力量成為海關的“重拳”，出擊迅速，打擊有力，形成強大的執法震撼力、威懾力和影響力，從根本上提高打擊違法行為、查發企業問題的效率效能。

2.發揮核查“面”的輻射作用

海關核查側重于對進出口活動客觀狀況的過程判斷，關檢融合后，核查的適用范圍涵蓋了進出口通關、動植物檢疫、商品檢驗和食品安全等海關監管領域的后續監管環節。所以要充分利用下設機構點多面廣的特點，實施屬地海關核查“戶籍式”管理模式，發揮海關核查方式多樣性、程序簡易性、使用靈活性等特征，突出屬地海關就近辦理，了解企業的優勢，有利于查找企業在內控制度、貿易安全、守法狀況等方面存在的問題，一方面，便于開展政策宣講、送法到企業、組織企業主動披露等服務工作，提高規范企業的效能;另一方面，發揮核查面廣的輻射作用，挖掘企業違法違規行為和線索，為稽查提供有力支持，形成“全面覆蓋+重點懲處”的稽核查關系。

（二）做好稽核查“業務無邊界”人力資源統籌使用

稽核查模式改革是通過“合”真正發揮稽查后續管理作用，實現海關管理制度的完善，后續監管人力資源的優化整合，而其中“統籌管理”是創新工作機制的重要舉措：

1.建立稽核查條塊融合辦公機制

充分發揮基層稽核查力量，實現核查屬地塊狀力量與稽核業務指令條線資源整合打通使用，在重大專項和機動稽核查框架下，屬地核查與稽查集約化人員在稽查新系統下組建虛擬辦公作業環境，形成人力資源最大挖潛和使用有效最大化;建立跨部門聯合作業協調機制，不斷優化部門間的人員協同和專業分工，統籌崗位資質人員和相關專業人員的調配使用，形成稽核查后續監管合力。

2.構建稽核查“執法人員備選庫”

通過“傳幫帶”建立稽核查專業化隊伍，促使稽核查人員準確把握工作內容和要求，保障稽核查隨機選取工作的有效運轉;同時，將動植物和衛生檢疫、食品檢驗和商品檢驗等條線的專家組成員納入核查人員庫，解決崗位資質人員不足的問題，利用專業能力協助稽核查作業，實現關檢融合“1+1>2”的作用。

3.打造稽核查隊伍能力提升工程

加強崗位資質管理，進一步梳理相關資質要求，如總署已取消了原產地證的資質要求，相應原產地證核查人員可以適當放寬;組織業務培訓和崗位練兵，加強后續監管條線人員專業資質培訓，完善稽核查人員多領域業務知識儲備，以學促查，以查促學，進一步提升人員實際操作能力。

（三）實踐“數字式”稽核查監管模式

挖掘互聯優勢，實現智慧監管，是大數據時代對社會的必然要求，以全國大數據平臺為依托，建設“互聯網+稽核查”。通過發展網上稽核查，不斷拓展“數字式”稽核查的實際應用，強化“多手段、少手續”的隱性監管和“低干預、高效能”的精準監管，優化營商環境。將傳統依靠人腦的稽核查運作模式向人腦加電腦的“雙腦”運作模式轉變。將實地稽核查場景全部移入網上數據信息場景進行運作，包括稽查法律文書送達傳遞以及稽查過程的信息、數據交流和遠程視頻檢查等;在統籌使用具備專業資質和稽核查專家人才的基礎上，實現執法網上會診和后續監管最多跑一次。減少人力資源成本消耗，提高工作效率，簡化工作內容和環節，優化人力資源管理新模式。

結語

新形勢下創新海關后續監管工作查機制的根本目標，是將不同種類的稽核查項目有機融合在一起，形成一個有機整體，在有限的稽查人力資源條件下，通過制度構建、機制創新、資源整合，將各領域的人力資源共享、互通，提升新海關監管效能，實現海關后續監管資源的集約化和屬地化并存共促，打造事前“放得開”、事中“通得快”、事后“管得住”的新型海關監管體系。